ECLI:NL:RBMNE:2026:2809

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

de burgemeester van de gemeente Zeist

(gemachtigden: mr. M.W. Holtkamp en mr. M.P.K. Ahsmann).

Samenvatting

1. Deze zaak gaat over de vergunning die de burgemeester op 24 oktober 2023 aan [naam] heeft verleend voor het exploiteren van een discotheek aan de [adres] in Zeist. Op deze locatie was voorheen een discotheek van een andere exploitant gevestigd. Tijdens de coronapandemie is die discotheek gesloten, maar het pand is wel in juni-juli 2020 enkele weken als café open geweest. Vanaf juli 2020 is het pand niet meer gebruikt. Het pand heeft sindsdien leeg gestaan totdat [naam] er zich vestigde en om een vergunning heeft gevraagd.

Eiser is het er niet mee eens dat de burgemeester opnieuw een vergunning heeft verleend voor de exploitatie van een discotheek. Hij stelt dat dat hij erop mocht vertrouwen dat er geen nieuwe discotheek meer in het pand zou worden toegelaten, nadat de vorige exploitant de exploitatie had beëindigd.

De rechtbank is het met eiser eens dat de burgemeester niet goed heeft toegelicht hoe de verlening van de exploitatievergunning aan [naam] zich verhoudt tot het “nee, tenzij”- beleid dat hij voert voor de verlening van exploitatievergunningen in de [straat] . Dit moet de burgemeester dus alsnog doen. De rechtbank zal hierna toelichten hoe zij tot deze conclusie komt, wat daarvan de gevolgen zijn en hoe deze procedure nu verdergaat.Procesverloop

2. In het besluit van 24 oktober 2023 heeft de burgemeester aan [naam] een exploitatievergunning verleend. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Zijn bezwaar is in de beslissing op bezwaar van 26 maart 2024 ongegrond verklaard. Wel heeft de burgemeester in bezwaar extra voorwaarden verbonden aan de exploitatie van de discotheek: de exploitant is verplicht een geluidsbegrenzer te gebruiken en hij moet twee portiers bij de deur aanstellen. Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. [naam] heeft zich –ondanks uitnodiging daartoe – niet gemeld om als derde-partij aan dit geding mee te doen.

De rechtbank heeft het beroep van eiser, samen met vier andere beroepszaken die ook gingen over de terugkeer van de nachthoreca in Zeist, op een regiezitting op 8 september 2025 behandeld. De rechtbank heeft in haar uitspraken van 8 oktober 2025 en 16 december 2025 vier beroepen van eiser en anderen niet-ontvankelijk verklaard. Deze beroepszaak van eiser, gericht tegen de vergunningverlening aan [naam] , is als enige wel ontvankelijk en zal inhoudelijk worden beoordeeld.

Dit rechtbank heeft het beroep op 27 februari 2026 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen eiser en, namens de burgemeester, de gemachtigde mr. M.P.K. Ahsmann, en [A] , adviseur veiligheid van de gemeente Zeist.

Beoordeling door de rechtbank

Had de burgemeester de vergunning moeten weigeren vanwege strijd met het bestemmingsplan?

3. Eiser stelt zich op het standpunt dat de burgemeester de exploitatievergunning had moeten weigeren vanwege strijd met het bestemmingsplan. Deze weigeringsgrond staat in artikel 2:28, tweede lid, van de Algemeen Plaatselijke Verordening Zeist 2017 (APV), zoals deze luidde tot 29 januari 2025. Volgens eiser is sprake van strijd met het uitsterfbeleid dat de raad van de gemeente Zeist heeft opgenomen in een specifieke gebruiksregel in de planregels die horen bij het bestemmingsplan Zeist Centrum e.o. Uit die gebruiksregel volgt volgens eiser dat, als het gebruik van het pand in de [adres] in Zeist voor ‘horeca van categorie 5’ is beëindigd, het gebruik beëindigd blijft. Volgens eiser is dat gebruik in 2020 beëindigd en staat dit uitsterfbeleid dus in de weg aan vergunningverlening aan [naam] .

4. Eiser heeft hierin geen gelijk. Het pand waarin de discotheek is gevestigd, heeft in het bestemmingsplan Zeist Centrum e.o. de bestemming ‘Gemengd’, met de functieaanduiding ‘horeca van categorie 5’. Op grond van artikel 9.1 van de planregels zijn deze gronden bestemd voor een aantal doeleinden, waaronder bijvoorbeeld horeca van categorie 1 tot en met 3, detailhandel, kantoren en wonen.

Artikel 1.32 van de planregels bepaalt dat in de gemeente Zeist de volgende categorieën horeca worden onderscheiden:

1. dagzaak: een horecabedrijf waar in hoofdzaak etenswaren en niet alcoholische dranken worden verstrekt voor gebruik ter plaatse, en waarvan de openingstijden vergelijkbaar zijn met een detailhandelsbedrijf, althans de sluitingstijd niet na 21.00 uur is gelegen, zoals bijvoorbeeld een broodjeszaak, lunchroom, croissanterie, ijssalon, dagcafé, dagcafétaria enz.;

2. hotel […]

3. restaurant: […]

4. avond- en nachtzaken: een horecabedrijf waar in hoofdzaak 's avonds en 's nachts, althans na 23.00 uur, alcoholhoudende dranken, niet alcoholhoudende dranken, "fast-food" en/of maaltijden worden verstrekt, voor consumptie ter plaatse, zoals bijvoorbeeld een avond-cafétaria (fast-food) of een avond-café (alcoholhoudende en niet alcoholhoudende dranken) etc.5. discotheek/bar-dancing:[…]

Op de locatie waar ‘horeca van categorie 5’ is toegestaan moet artikel 9.4, onder b, van de planregels in acht worden genomen. Daar staat als specifieke gebruiksregel:

“Ter plaatse van de aanduiding 'horeca van categorie 5' in de [straat] is het gebruik voor horeca in categorie 5 toegestaan. Indien het gebruik voor horecacategorie 5-activiteiten ter plaatse is beëindigd en de opstallen weer in gebruik zijn genomen voor één van de rechtstreeks toegelaten functies, is het gebruik voor horeca in categorie 5 ter plaatse niet langer toegestaan.” Dit is de door eiser bedoelde uitsterfregeling, die ertoe zou kunnen leiden dat het gebruik van het pand als discotheek onder omstandigheden niet meer is toegestaan.

Uit de tekst van de uitsterfregeling blijkt dat er twee cumulatieve voorwaarden zijn waardoor ‘horeca van categorie 5’ niet langer in de [straat] is toegestaan: 1) het gebruik van die horecacategorie moet zijn beëindigd en 2) de opstallen moeten in gebruik zijn genomen voor één van de rechtstreeks toegelaten functies.

Vast staat dat het gebruik van het pand aan de [adres] als discotheek in 2020 is beëindigd. Het pand is daarna nog wel kort in gebruik geweest als café, maar ook daar is een einde aan gekomen. Een café valt, gelet op de hiervoor geciteerde indeling die is gegeven in artikel 1.32 van de planregels, onder ‘horeca van categorie 4’. Die categorie horeca is ter plaatste niet toegestaan. Dat blijkt ook wel uit het feit dat het college van burgemeester en wethouders in 2020 een gedoogbeschikking heeft afgegeven om dit type horeca in het pand (tijdelijk) toe te staan. Een gedoogbeschikking zou niet nodig zijn geweest als ‘horeca van categorie 4’ op die locatie al was toegestaan. Omdat het pand dus niet in gebruik is genomen voor één van de rechtstreeks toegelaten functies, is niet aan de tweede voorwaarde van de uitsterfregeling voldaan.

5. De conclusie is dus dat het uitsterfbeleid niet in de weg staat aan vergunningverlening aan [naam] . Wat eiser naar voren brengt over de bedoeling van de uitsterfregeling en de mededelingen die aan hem daarover zouden zijn gedaan, maakt dit niet anders. Volgens vaste rechtspraak zijn voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan de op de plankaart aangegeven bestemmingen en aanduidingen en de daarbij behorende regels namelijk bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is, ook niet in samenhang met de andere planregels, dan komt pas betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever. In de nu voorliggende situatie is de planregel echter duidelijk en is het dus niet nodig om te kijken naar de mogelijke bedoeling van de planwetgever. De beroepsgrond van eiser slaagt dus niet.

Had de burgemeester de vergunning moeten weigeren vanwege het “nee, tenzij beleid”?

6. Eiser voert aan dat de burgemeester in strijd met zijn eigen beleid aan [naam] een exploitatievergunning heeft verleend. Hij heeft in elk geval niet goed heeft gemotiveerd waarom een vergunning in dit geval toch verleend had kunnen worden, terwijl er een “nee, tenzij”-beleid geldt. Het is eiser niet duidelijk waarom in dit geval sprake zou zijn van een “tenzij”-situatie. De rechtbank volgt eiser hierin en zal dat hierna toelichten.

7. De burgemeester is op grond van artikel 2:28 van de APV bevoegd om een exploitatievergunning te verlenen. In artikel 2:28, derde lid, aanhef en onder a, van de APV staat dat, onverminderd het bepaalde in artikel 1:5, de burgemeester de vergunning kan weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. De burgemeester heeft zijn beoordelingsruimte verder ingevuld met beleid. In dit beleid, dat is opgenomen in het Uitvoeringskader Horeca 2015, staat: “In de [straat] wordt voor de vestiging van nieuwe ondernemingen dan wel “verzwaring” (bijvoorbeeld van broodjeszaak naar café) een “nee, tenzij” beleid gevoerd.”

De bezwaaradviescommissie heeft de burgemeester op 20 februari 2024 geadviseerd om nader te motiveren welke bijzondere omstandigheden ertoe hebben geleid dat de vergunning, ondanks het uitgangspunt “nee, tenzij", toch is verleend. De bezwaaradviescommissie heeft het “nee, tenzij-beleid” zo opgevat dat een exploitatievergunning zal worden geweigerd, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. Die omstandigheden moet de burgemeester dus toelichten.

In het primaire besluit van 24 oktober 2023 heeft de burgemeester bij zijn beoordeling of een exploitatievergunning verleend kon worden, gekeken naar de impact die de discotheek zou kunnen hebben op de woon- en leefsituatie in het centrum van Zeist. De in acht te nemen terughoudendheid betekent volgens de burgemeester dat moet worden bekeken wat voor mogelijke impact de exploitatie van de discotheek zou kunnen hebben en of er voldoende maatregelen genomen zijn om die impact zoveel mogelijk te beperken.

De bezwaaradviescommissie heeft de burgemeester er in haar advies echter op gewezen dat dit kader geldt voor vrijwel iedere aanvraag om een exploitatievergunning. Het beleid dat de burgemeester voert, vraagt echter om meer dan zo’n gewone belangenafweging. De burgemeester zal specifiek moeten toelichten welke bijzondere omstandigheden er zijn om af te wijken van het “nee, tenzij- beleid” .De bezwaaradviescommissie heeft er verder op gewezen dat de toelichting die de burgemeester in het primaire besluit heeft gegeven over de context waarbinnen het beleid is opgesteld, niet wegneemt dat concreet aan dit beleid getoetst moet worden.

8. De burgemeester heeft in de beslissing op bezwaar van 26 maart 2024 het advies van de bezwaaradviescommissie overgenomen. Hij heeft zowel in dat besluit als op de zitting bij de rechtbank expliciet bevestigd dat de aanvraag om een vergunning van [naam] getoetst moest worden aan het nog steeds geldende “nee, tenzij-beleid”.

Vervolgens heeft hij als motivering voor de vergunningverlening aan [naam] opnieuw verwezen naar de context waarbinnen het beleid is opgesteld. Hij heeft toegelicht dat er in 2015 erg veel overlast van horeca was in het centrum van Zeist en dat dit heeft geleid tot het opstellen van het “nee, tenzij”-beleid. De burgemeester heeft verwezen naar pagina 3 van het beleid, waarin de aanleiding voor het beleid volgens hem wordt toegelicht. Vervolgens heeft hij bij de besluitvorming in bezwaar betrokken dat met het initiatief van de vergunninghouder wordt voorzien in een behoefte van de samenleving om nachthoreca te hebben in het centrum van Zeist. Dit belang en het belang van [naam] heeft hij afgezet tegen het belang van de woon- en leefomgeving. De burgemeester vindt daarbij belangrijk dat er maatregelen zijn getroffen om de nadelige gevolgen van de nachthoreca voor de woon- en leefomgeving te beperken. De omwonenden mogen er volgens de burgemeester van uitgaan dat de overlast van [naam] geringer zal zijn dan de overlast die in 2015 werd ervaren van de horeca in het centrum.

9. De rechtbank oordeelt dat de burgemeester het advies van de bezwaaradviescommissie hiermee niet heeft opgevolgd. De burgemeester heeft namelijk geen motivering gegeven welke bijzondere omstandigheden ertoe hebben geleid dat aan [naam] ondanks het “nee, tenzij”-beleid een exploitatievergunning is verleend. Als de burgemeester het advies niet opvolgt, moet hij op grond van artikel 7:13, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onderbouwen waarom hij van het advies afwijkt. Dat heeft de burgemeester niet gedaan.

10. Ook inhoudelijk volgt de rechtbank de reactie van de burgemeester niet. De rechtbank ziet namelijk ook niet dat op pagina 3 van het beleid de aanleiding voor het beleid is toegelicht, zoals de burgemeester stelt. Dat met het “nee, tenzij”-beleid bedoeld is dat de overlast niet mag toenemen ten opzichte van 2015 ziet de rechtbank niet terug in het beleid of de toelichting. Los daarvan kan een verwijzing naar de gewijzigde overlastsituatie in 2024 ten opzichte van 2015 niet worden aangemerkt als motivering dat sprake is van een “tenzij”-situatie. Dat zou dan namelijk in de breedte gelden voor alle nieuwe horeca in de [straat] , en dan wordt “nee, tenzij” feitelijk “ja, tenzij”. Een belangenafweging tussen enerzijds het belang van de aanvrager en de behoefte aan nachthoreca in Zeist en anderzijds het belang van de omwonenden, is ook onvoldoende. Dat is namelijk niet méér dan de normale belangenafweging die de burgemeester moet maken als hij een vergunning wil verlenen. Gezien het geldende “nee, tenzij”-beleid is zo’n normale belangenafweging niet voldoende.

11. Uit de motivering van de burgemeester volgt dat hij kennelijk van mening is dat het “nee, tenzij” onder de huidige omstandigheden minder strikt ingevuld hoeft te worden dan toen het beleid is opgesteld, omdat er nu minder sprake is van overlast. Zolang het beleid nog geldt, is de burgemeester gehouden om zich daar op grond van artikel 4:81 van de Awb aan te houden en aanvragen te toetsen aan de hand van dat beleid. De burgemeester heeft niet de vrijheid om geldend beleid vanwege tijdsverloop opzij te schuiven of vrijer te interpreteren. Als hij vindt dat het beleid niet meer aansluit bij de huidige omstandigheden, dan moet hij het beleid wijzigen. Dit betekent dat de beroepsgrond van eiser slaagt.

12. De burgemeester moet dus alsnog motiveren hoe de vergunningverlening aan [naam] zich verhoudt tot het “nee, tenzij-beleid”. Als de burgemeester niet meer achter het beleid staat dat hij in 2015 heeft opgesteld, dan zal hij dat beleid moeten intrekken of wijzigen. Zolang het beleid geldt, moet de burgemeester de aanvraag van [naam] langs de lat van het beleid leggen.

Hoe gaat het nu verder?

13. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank de burgemeester in de gelegenheid stellen een gebrek in de beslissing op bezwaar van 26 maart 2024 te herstellen (dit wordt ook wel een bestuurlijke lus genoemd). Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om van die bevoegdheid hier gebruik te maken. De reden daarvoor is dat deze procedure al heel veel tijd in beslag neemt en de burgemeester op korte termijn een besluit moet kunnen nemen op het bezwaar van eiser. De burgemeester kan het gebrek herstellen door een aanvullende motivering te geven of door een nieuw besluit te nemen. Om het gebrek te herstellen moet de burgemeester motiveren waarom met inachtneming van het beleid aan [naam] een exploitatievergunning is verleend. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de burgemeester het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.

14. De burgemeester moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als hij gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de burgemeester. In beginsel, ook in de situatie dat de burgemeester de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

15. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

- draagt de burgemeester op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;

- stelt de burgemeester in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.