RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 mei 2026 in de zaak tussen
[verzoekster] B.V., uit [plaats] , verzoekster
de burgemeester van de gemeente Hilversum
Samenvatting
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 26/2301
(gemachtigde: mr. F. Krol-Postma),
en
(gemachtigde: mr. W. Sobral).
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de intrekking van de exploitatievergunning van verzoekster voor de exploitatie van een seksinrichting in Hilversum. Per 23 maart 2026 moet verzoekster stoppen met haar bedrijf. Verzoekster is het hiermee niet eens. Zij heeft daartegen bezwaar gemaakt en verzoekt om een voorlopige voorziening die ertoe strekt om het intrekkingsbesluit te schorsen gedurende het bezwaar. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. De voorzieningenrechter weegt daarnaast ook het belang van de burgemeester om het bestreden besluit te handhaven tegenover het belang van verzoekster om door te gaan met de exploitatie van het bedrijf. Hierbij geldt dat naarmate het bezwaar minder kansrijk is, er minder ruimte is om de belangen van verzoekster zwaarder te laten wegen.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. De burgemeester is op grond van een bepaling in de Algemene Plaatselijke Verordening van Hilversum (APV) verplicht om de exploitatievergunning in te trekken als er aanwijzingen zijn dat er in een seksinrichting in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) gewerkt wordt. Die aanwijzingen zijn er in dit geval, omdat de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) overtredingen heeft geconstateerd, een boeterapport heeft opgesteld en er boetes aan verzoekster zijn opgelegd. Wat verzoekster in deze procedure heeft aangevoerd ter bestrijding van deze overtredingen, vindt de voorzieningenrechter onvoldoende voor de conclusie dat er geen aanwijzingen zijn dat de Wav is overtreden. De intrekking van de exploitatievergunning is verder, alle omstandigheden in aanmerking genomen, ook niet onevenredig. Het bezwaar heeft dus naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen redelijke kans van slagen. Mede gelet hierop valt de belangenafweging die de voorzieningenrechter vervolgens maakt, niet in het voordeel van verzoekster uit. Dit betekent dat het intrekkingsbesluit niet wordt geschorst.
Procesverloop
2. Aan verzoekster is op 10 januari 2025 een exploitatievergunning verleend om een seksinrichting te exploiteren aan de [adres] . Deze vergunning is geactualiseerd in het besluit van 14 augustus 2025. De burgemeester heeft deze geactualiseerde exploitatievergunning in het besluit van 19 maart 2026 (het bestreden besluit) met ingang van 23 maart 2026 ingetrokken.
3. Verzoekster is het hiermee niet eens en heeft bezwaar gemaakt. Zij verzoekt de voorzieningenrechter om het bestreden besluit te schorsen, zodat de exploitatie van de seksinrichting kan worden voortgezet. De burgemeester heeft ermee ingestemd dat de seksinrichting nog niet wordt gesloten, in afwachting van de uitspraak van de voorzieningenrechter.
4. De burgemeester heeft de gedingstukken overgelegd. Daaronder bevinden zich drie rapporten die zijn opgesteld naar aanleiding van controles die toezichthouders van de gemeente bij verzoekster hebben uitgevoerd. De burgemeester vindt dat alleen de voorzieningenrechter van alle passages van deze rapporten kennis mag nemen, omdat zij persoonsgegevens van de verbalisanten en de werknemers van verzoekster bevatten. Hij heeft daarom een verzoek om beperkte kennisneming van deze passages ingediend.
5. De rechter van de geheimhoudingskamer heeft in de beslissing van 31 maart 2026 geoordeeld dat beperkte kennisneming van deze passages gerechtvaardigd is. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter toestemming gegeven om deze stukken in te zien. De voorzieningenrechter heeft kennis genomen van de stukken.
6. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 1 april 2026 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon 1] , bestuurder/enig aandeelhouder van [bedrijf] B.V., die op haar beurt bestuurder/enig aandeelhouder van verzoekster is, de gemachtigde van verzoekster, de gemachtigde van de burgemeester en [persoon 2] , toezichthouder bij de gemeente Hilversum.
7. De voorzieningenrechter heeft de behandeling van het verzoek op de zitting geschorst in afwachting van een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland. Deze uitspraak gaat over de vraag of het boetebesluit dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister) heeft genomen, omdat verzoekster volgens hem de WAV heeft overtreden, geschorst moet worden. Partijen hebben een verkort proces-verbaal van de zitting ontvangen, waarin de afspraken die zijn gemaakt over het verdere verloop van de zaak zijn neergelegd.
8. De voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland heeft in een mondelinge uitspraak van 9 april 2026 het boetebesluit geschorst. Verzoekster heeft het proces-verbaal van deze uitspraak op 29 april 2026 overgelegd.
9. Verzoekster en de burgemeester hebben beiden op deze uitspraak gereageerd. De voorzieningenrechter heeft het onderzoek op 12 mei 2026 gesloten om zonder verdere zitting uitspraak te doen.
10. Verzoekster heeft na het sluiten van het onderzoek op 18 mei 2026 nog een nader stuk ingediend. De voorzieningenrechter heeft hierin geen aanleiding gezien het onderzoek te heropenen en dit stuk ook niet betrokken bij de beoordeling.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Waarom is de behandeling van het verzoek na de zitting aangehouden?
Is voldaan aan de intrekkingsgrond in de APV?
Is er een spoedeisend belang?
11. De zaak is spoedeisend. Het zal nog even duren totdat de burgemeester op het bezwaar van verzoekster beslist. Het bedrijf van verzoekster zal intussen gesloten worden. Hierin ziet de voorzieningenrechter voldoende spoedeisend belang om te bezien of hij een voorlopige voorziening moet treffen.
Waarom heeft de burgemeester de vergunning ingetrokken?
12. De NLA heeft op 25 november 2025 een boeterapport opgesteld, waarin is geconstateerd dat in de seksinrichting van verzoekster twee werknemers hebben gewerkt, zonder dat deze twee beschikten over een geldige tewerkstellingsvergunning zoals bedoeld in de Wav. Deze werknemers hadden volgens de NLA wel over zo’n tewerkstellingsvergunning moeten beschikken. De minister heeft daarom in het besluit van 3 februari 2026 aan verzoekster een boete van € 13.500,- opgelegd.
13. De burgemeester heeft het boeterapport van de NLA ontvangen en naar aanleiding daarvan het bestreden besluit tot intrekking van de exploitatievergunning genomen. Volgens de burgemeester zijn er gelet op het boeterapport aanwijzingen dat er binnen de seksinrichting personen werkzaam zijn in strijd met de Wav en dat leidt ertoe dat de seksinrichting op grond van artikel 3.3.4, eerste lid aanhef en onder e, in samenhang met artikel 3.3.2, eerste lid, aanhef en onder c, van de APV gesloten moet worden. In het bestreden besluit heeft de burgemeester in het kader van de beoordeling van de evenredigheid een aantal verzwarende omstandigheden betrokken, namelijk dat verzoekster in strijd met de vergunningsvoorschriften werknemers in de seksinrichting heeft laten overnachten, dat er in strijd met de APV onveilige seks in de seksinrichting is aangeboden en dat er in strijd met de vergunningsvoorschriften consumpties werden verkocht zonder horecavergunning. Dit alles blijkt uit de rapporten die door de toezichthouders van de gemeente zijn opgesteld op 3 juli, 30 oktober en 4 december 2025. Verder heeft de burgemeester betrokken dat de bestuurder van verzoekster ook een ander bedrijf heeft dat seksuele dienstverlening aanbiedt en dat ook bij dat bedrijf meerdere Wav-overtredingen zijn geconstateerd en boetes zijn opgelegd. De burgemeester vindt de hiervoor vermelde omstandigheden op zich zelf niet voldoende voor intrekking van de exploitatievergunning, maar neemt deze wel mee als verzwarende omstandigheden boven op de geconstateerde aanwijzingen dat de Wav is overtreden.
14. De NLA heeft aan verzoekster een boete opgelegd voor overtredingen van de Wav. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, die inhoudt dat het boetebesluit wordt geschorst. De voorzieningenrechter heeft de behandeling van het verzoek om de onderhavige voorlopige voorziening na de zitting aangehouden in afwachting van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland over de Wav-boete. Hoewel de belangen en het toetsingskader in die voorlopige-voorzieningsprocedure niet hetzelfde zijn als in deze procedure, kon niet worden uitgesloten dat de uitkomst van die procedure mogelijk relevant zou zijn voor deze procedure.
15. In haar uitspraak van 9 april 2026 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland het Wav-boetebesluit geschorst. Zij heeft daar echter geen voorlopig rechtmatigheidsoordeel aan ten grondslag gelegd, maar alleen een belangenafweging.
Voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling
16. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het bezwaar van verzoekster geen redelijke kans van slagen. De beoordeling die hij in deze procedure maakt, is voorlopig van aard en de rechtbank die in een later stadium in een eventuele bodemprocedure over de zaak beslist, is niet aan het oordeel van de voorzieningenrechter gebonden. De voorzieningenrechter licht dit oordeel hierna toe.
Hoe verhoudt deze procedure zich met de procedure over de Wav-boete?
17. Zoals hiervoor is overwogen zijn de belangen en het toetsingskader in de deze procedure niet hetzelfde als in de procedure tegen het Wav-boetebesluit. In die voorlopige-voorzieningsprocedure gaat het - kort gezegd - om de vraag of uiteindelijk een boete zal moeten worden betaald en de belangen van partijen bij de invordering van de boete op dit moment, terwijl het in de deze procedure gaat het om de rechtmatigheid van de intrekking van de exploitatievergunning voor de seksinrichting in Hilversum en de belangen van partijen bij continuering dan wel beëindiging van de exploitatie. Hierbij is met name relevant dat voor de intrekking van de exploitatievergunning volgens de APV voldoende is dat er aanwijzingen zijn dat de Wav is overtreden. Omdat in de uitspraak van 9 april 2026 geen voorlopig rechtmatigheidsoordeel is gegeven over het Wav-boetebesluit, heeft de schorsing van het boetebesluit daarom slechts zeer beperkte betekenis in de deze procedure.
18. De intrekking is gebaseerd op artikel 3.3.4, eerste lid aanhef en onder e, in samenhang met artikel 3.3.2, eerste lid, aanhef en onder c, van de APV. In een bijlage die bij deze uitspraak hoort, is de relevante wet- en regelgeving opgenomen.
19. Voor deze procedure is relevant dat artikel 3.3.4 van de APV dwingendrechtelijk is geformuleerd. Dat wil zeggen dat als een voorwaarde voor intrekking zoals vermeld in artikel 3.3.2 van de APV zich voordoet, de burgemeester de exploitatievergunning moet intrekken. Hij heeft daarbij geen eigen beleids- of beoordelingsruimte. De keuze om bij overtreding van de voorwaarden de exploitatievergunning in te trekken, heeft de regelgever in de APV-bepaling al gemaakt en daar is de burgemeester aan gehouden.
20. De vraag is dus of er aanwijzingen zijn dat er in de seksinrichting van verzoekster personen in strijd met de Wav werkzaam zijn (artikel 3.3.2, eerste lid, aanhef en onder c, van de APV). Als dat het geval is, dan moet de burgemeester de exploitatievergunning dus in beginsel intrekken (artikel 3.3.4, eerste lid aanhef en onder e, van de APV).
21. Verzoekster heeft aangevoerd dat het nu nog te vroeg is om op deze grond tot intrekking over te gaan, omdat er alleen nog een - niet door een rechter beoordeeld - boetebesluit ligt. Dit betoog slaagt niet. De voorzieningenrechter ziet in de APV geen aanknopingspunten dat er pas aanwijzingen als bedoeld in artikel 3.3.2 van de APV zijn als er sprake is van onherroepelijke boeteoplegging op grond van de Wav. De burgemeester heeft in het besluit toegelicht dat de APV van Hilversum is gebaseerd op de model-APV van de VNG, dat dit model tot stand is gekomen mede in samenwerking met vertegenwoordigers van de seksbranche en dat in dit model-APV welbewust meer gewicht is toegekend aan het beschermen van de kwetsbare groep van sekswerkers en het tegengaan van misstanden, dan aan de zakelijke belangen van de exploitanten. De voorzieningenrechter kan dit volgen. Daarbij komt dat het niet voor de hand ligt dat pas van aanwijzingen sprake kan zijn, als een Wav-boete onherroepelijk is. Dit kan immers vele jaren duren, waardoor niet snel ingegrepen zou kunnen worden bij misstanden. De voorzieningenrechter betrekt daarbij verder dat de burgemeester in dit geval met de intrekking heeft gewacht op de reactie van de NLA op de zienswijze van verzoekster naar aanleiding van het boeterapport, en daarnaast ook anderszins verzoekster de gelegenheid heeft gegeven om te reageren op de geconstateerde overtredingen.
22. De voorzieningenrechter vindt dat er in dit geval voldoende aanwijzingen zijn voor illegale tewerkstelling in de seksinrichting van verzoekster. Er ligt een boeterapport van de NLA waarin is geconcludeerd dat verzoekster in Hilversum twee werknemers te werk heeft gesteld zonder dat voor deze twee over een tewerkstellingsvergunning werd beschikt, terwijl dit wel nodig was. Zo’n boeterapport van de NLA, waarin overtredingen van de Wav zijn geconstateerd en een daarop volgende daadwerkelijke boeteoplegging, vindt de voorzieningenrechter een sterke aanwijzing dat er binnen de seksinrichting personen werkzaam zijn in strijd met de Wav. Verzoekster heeft, zoals hiervoor vermeld, gemotiveerd bestreden dat ten aanzien van de twee werknemers sprake is van overtredingen van de Wav en heeft daarbij ook verwezen naar wat daarover in de procedure tegen het Wav-boetebesluit heeft aangevoerd. Wat verzoekster in dit kader heeft aangevoerd, leidt er naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter niet toe dat er nu een redelijke kans is dat uiteindelijk zal worden geconcludeerd dat de vastgestelde overtredingen geen stand zullen houden. In ieder geval kan niet worden geoordeeld dat van aanwijzingen voor illegale tewerkstelling zoals hiervoor bedoeld geen sprake is. Aan de hiervoor weergegeven verplichte intrekkingsgrond in de APV is dan ook voldaan.
Is het besluit tot intrekking van de exploitatievergunning evenredig?
23. Volgens vaste rechtspraak moet ook bij gebonden besluiten gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift getoetst worden of het betreffende besluit evenredig is. Bij gebonden besluiten is deze toetsing, omdat op het niveau van het algemeen verbindend voorschrift al een belangenafweging heeft plaatsgevonden, beperkt tot een beoordeling van de evenwichtigheid van het besluit. Ook op dit punt kan een bezwaar een redelijke kans van slagen hebben. Hiervan is naar het oordeel van de voorzieningenrechter in dit geval echter geen sprake. Hierbij is het volgende van belang.
24. Verzoekster heeft aangevoerd dat de burgemeester geen evenredigheidstoets heeft uitgevoerd en dat alleen al daarom het besluit onrechtmatig is. De voorzieningenrechter volgt dit niet. Voorafgaand aan het bestreden besluit heeft verzoekster in haar zienswijze op het voornemen van de intrekking gereageerd. Zo is, samengevat weergegeven, naar voren gebracht dat haar leidinggevende vanwege medische problemen tijdelijk geen controle kon uitoefenen op het bedrijf en dat zij haar bedrijfsvoering inmiddels heeft aangepast, waardoor nieuwe overtredingen worden voorkomen. Ook is erop gewezen dat, als de seksinrichting gesloten zal worden, dat volgens verzoekster consequenties heeft voor verzoekster zelf en voor de sekswerkers. Mensen zullen zonder werk komen te zitten en de vaste lasten lopen voor verzoekster door. Verder is volgens verzoekster niet gebleken dat de sekswerkers daadwerkelijk onveilig waren. De burgemeester heeft in het bestreden besluit deze omstandigheden kenbaar bij de besluitvorming betrokken, waarbij, kort weergegeven, is gesteld dat het de verantwoordelijkheid van verzoekster om de seksinrichting, ook bij ziekte, op een goede manier te runnen en dat de gevolgen van de intrekking niet van dien aard zijn dat deze maken dat ervan moet worden afgezien, en waarbij ook de hiervoor onder 13 vermelde verzwarende omstandigheden zijn betrokken. Hoewel de onrechtmatige verkoop van frisdrank voor de intrekking slechts een zeer beperkte betekenis heeft, geldt dit niet voor andere overtredingen zoals het overnachten in de inrichting en het aanbieden van onveilige seks. Verzoekster heeft in haar zienswijze en ook in de onderhavige voorlopige-voorzieningsprocedure verklaringen gegeven voor die overtredingen, maar hiermee is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende weerlegd dat van deze overtredingen hetzij geen sprake was, hetzij haar hier in het geheel geen verwijt van kan worden gemaakt. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter niet in waarom deze omstandigheden niet ook bij de beoordeling van de algehele evenwichtigheid van de intrekking mochten worden betrokken. Alles in samenhang bezien vindt de voorzieningenrechter dat de burgemeester de intrekking van de vergunning niet onevenwichtig heeft hoeven vinden en daarmee niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Wat in de gronden van het verzoek en op de zitting is toegelicht, brengt de voorzieningenrechter niet tot een ander oordeel.
Belangenafweging
25. Zoals hiervoor is overwogen is, als naar voorlopig oordeel het bezwaar geen redelijke kans van slagen heeft, er slechts onder uitzonderlijke omstandigheden ruimte om op grond van een belangenafweging nog te beslissen dat de seksinrichting in bezwaar toch open mag blijven.
26. De voorzieningenrechter begrijpt dat verzoekster een (aanzienlijk) financieel belang heeft bij het openblijven van de seksinrichting in Hilversum. Zij heeft ook gewezen op het belang van haar werknemers om in de seksinrichting te mogen blijven werken en de mogelijke gevolgen van intrekking van de vergunning voor andere vestigingen. Daar staat echter het belang van de burgemeester tegenover om snel en adequaat op te treden tegen seksinrichtingen ten aanzien waarvan er voldoende aanwijzingen zijn dat de bedrijfsvoering niet op orde is. Dit ter bescherming van sekswerkers, wat een kwetsbare groep werknemers is en ten aanzien van wie misstanden vaak buiten beeld blijven. Gelet op dit algemeen belang van de burgemeester en de omstandigheid dat het bezwaar geen redelijke kans van slagen heeft, vindt de voorzieningenrechter dat het belang van de burgemeester om de seksinrichting te sluiten in dit geval zwaarder weegt dan het belang van verzoekster om open te blijven.
27. Na de zitting is nog gebleken dat verzoekster inmiddels onder meer de vestiging in Hilversum heeft verkocht aan een nieuwe exploitant en dat de overdracht gepland is op 1 juli 2026. Volgens de burgemeester vermindert dit het belang van verzoekster om een voorlopige voorziening, terwijl verzoekster erop wijst dat hij sowieso verlies maakt en de verkoop van haar bedrijf niet zeker is aangezien dit afhankelijk is van vergunningafgifte aan de nieuwe exploitant. Wat hier verder van zij, de voorzieningenrechter ziet in deze verkoop van de seksinrichting geen reden om anders naar de belangenafweging te kijken dan zoals hiervoor onder 26 is weergegeven.
Conclusie en gevolgen
28. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. den Dulk, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
APV Hilversum 2010
Artikel 3.2.8 AdverterenHet is verboden in advertenties voor het seksbedrijf onveilige seks aan te bieden of te garanderen dat sekswerkers die voor of bij het betreffende bedrijf werken vrij zijn van seksueel overdraagbare aandoeningen.
Artikel 3.3.2 Weigeringsgronden1. De vergunning als bedoeld in artikel 3.2.1 (vergunning), eerste lid, wordt geweigerd indien:[…]c. Er aanwijzingen zijn dat in de seksinrichting of voor het seksbedrijf personen werkzaam (zullen) zijn in strijd met artikel 273a van het Wetboek van Strafrecht of verblijven of werken in strijd met het bepaalde of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen of Vreemdelingenwet 2000 of dat personen tewerkgesteld zijn of zullen zijn die, als het sekswerkers betreft, nog niet de leeftijd van 21 jaar hebben bereikt, als het overige personen betreft, nog niet de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt, of slachtoffer zijn van mensenhandel;[…]
Artikel 3.3.4 Intrekkingsgronden1. De vergunning wordt ingetrokken als:[…]e. Zich een omstandigheid voordoet als bedoeld in artikel 3.3.2 (weigeringsgronden);[…]2. De vergunning kan worden geschorst of ingetrokken als:a. Is gehandeld in strijd met aan de vergunning verbonden voorschriften of beperkingen;[…]
Op grond van vergunningvoorschrift 15 is het verboden om het deel van het gebouw dat bestemd is voor de bedrijfsactiviteiten als woonruimte in gebruik te (laten) nemen dan wel daarin te (laten) overnachten.
Op grond van vergunningvoorschrift 16 is het verboden om in de inrichting horeca-activiteiten te ontplooien of plaats te laten vinden zonder vergunning op grond van de Alcoholwet en Horecaverordening Hilversum.