ECLI:NL:RBMNE:2026:6695

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

1Stichting Animal Rights, gevestigd in Den Haag, en

2Stichting Werkgroep Wolf Leusden, gevestigd in Leusden,

Zittingsplaats Utrecht

eisers/verzoeksters(gemachtigde: mr. C.M. van de Ven),

1. Om onderzoek te kunnen doen naar in het wild voorkomende beschermde en strikt beschermde zoogdieren heeft Zodion, toen nog de Zoogdierstichting, op 1 juni 2023 ontheffing van een aantal verboden in de Wet natuurbescherming (Wnb) gekregen van het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (hierna: de ontheffing van Gelderland). De ontheffing ziet onder meer op het vangen van grondgebonden zoogdieren met inloopvallen, kastvallen, vangkooien en schepnetten in verschillende provincies, waaronder de provincie Utrecht, en het vervolgens verdoven en zenderen van deze dieren. De ontheffing is geldig tot 1 juni 2028.

2. Per 1 januari 2024 is de Wnb ingetrokken en is de Omgevingswet (Ow) met onderliggende regelingen in werking getreden.

3. Zodion wil ten behoeve van wetenschap en onderwijs gericht onderzoek doen naar hoe het dichtbevolkte en mens-gedomineerde landschap van de Utrechtse Heuvelrug wordt gebruikt door de wolf. Omdat de vangmiddelen die met de ontheffing van Gelderland zijn toegestaan volgens Zodion niet geschikt zijn voor het vangen van wolven, heeft zij op 18 februari 2025 een nieuwe aanvraag ingediend bij gedeputeerde staten (van de provincie Utrecht) in aanvulling op de ontheffing van Gelderland. De nieuwe aanvraag ziet op het vangen van vijf wolven op de Utrechtse Heuvelrug met een Belisle 8 inch strikval tot 1 juni 2028.

4. Omdat de wolf ten tijde van de nieuwe aanvraag nog als strikt beschermde diersoort was opgenomen in bijlage IV, onder a van de habitatrichtlijn, gold voor het vangen en verstoren van de wolf in Nederland een vergunningplicht.Per 14 juli 2025 is de beschermingsstatus van de wolf in de Europese Unie echter gewijzigd (hierna: de wijziging). De wolf is van bijlage IV (strikt beschermde diersoorten) afgehaald en op bijlage V (beschermde diersoorten) van de habitatrichtlijn geplaatst. In Nederland is de wijziging pas per 11 juli 2026 (en niet met terugwerkende kracht) in de nationale wet- en regelgeving geïmplementeerd en in werking getreden. Pas vanaf die datum dus 11 juli 2026) geldt er voor het vangen van de wolf in Nederland dus weer een specifieke vergunningplicht.

5. Omdat de beschermingsstatus van de wolf in de habitatrichtlijn al op 14 juli 2025 is gewijzigd, maar die wijziging pas per 11 juli 2026 in de Nederlandse regelgeving is geïmplementeerd en in werking getreden, genoot de wolf in Nederland in de tussengelegen periode alleen nog bescherming op grond van de specifieke zorgplicht.Om die reden hebben gedeputeerde staten de nieuwe aanvraag van Zodion aangemerkt als een aanvraag om over de specifieke zorgplicht een maatvoorschrift te stellen, in aanvulling op de al verleende ontheffing van Gelderland. Met het besluit van 9 oktober 2025 (hierna: het primaire besluit) hebben gedeputeerde staten een maatwerkvoorschrift gesteld. Eisers hebben hier bezwaar tegen gemaakt. Met de besluiten op bezwaar van 9 juni 2026 (de bestreden besluiten) hebben gedeputeerde staten het primaire besluit met een aanvullende motivering in stand gelaten.

6. Eisers hebben vervolgens beroep ingesteld. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om het primaire besluit te schorsen tot de rechtbank uitspraak heeft gedaan over hun beroepen. Zodion heeft vervolgens toegezegd om tot 1 oktober 2026 geen wolven te vangen op de Utrechtse Heuvelrug met de Belisle 8 inch strikval.

7. De beroepen en de verzoeken zijn vervolgens samen op 24 augustus 2026 bij de rechtbank op een zitting behandeld. De Faunabescherming is op de zitting vertegenwoordigd door haar voorzitter, [A] , bijgestaan door de gemachtigde van de Faunabescherming. Animal Rights is op de zitting vertegenwoordigd door haar adviseur [B] en Werkgroep Wolf is op de zitting vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur [C] en haar voorzitter [D] . De gezamenlijke gemachtigde van Animal Rights en Werkgroep Wolf heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Gedeputeerde staten en Zodion hebben zich op de zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

8. Op de zitting heeft Zodion toegezegd dat zij tot 6 oktober 2026 geen wolven zal vangen op de Utrechtse Heuvelrug met de Belisle 8 inch strikval, ook als de rechtbank in haar uitspraak (de rechtsgevolgen van) de bestreden besluiten in stand laat.

9. De Faunabescherming voert aan dat de wijziging onverbindend is. Primair vindt de Faunabescherming deze in strijd met artikel 19 van de habitatrichtlijn:

Richtlijnen kunnen op grond van artikel 289, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) weliswaar middels de gewone wetgevingsprocedure van artikel 294 VWEU (met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen) worden vastgesteld, maar artikel 19 van de habitatrichtlijn gaat volgens de Faunabescherming op dit punt als lex-specialis, vóór op het VWEU.

10. Subsidiair stelt de Faunabescherming zich op het standpunt dat áls de gewone wetgevingsprocedure al geldt, dat alleen opgaat voor de stemprocedure. Het vereiste van artikel 19 van de habitatrichtlijn dat het nodig moet zijn om de bijlagen aan te passen aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang, geldt dan nog onverkort en daar is niet aan voldaan. Daar komt bij dat de wijziging volgens de Faunabescherming ook in strijd is met artikel 191 van het VWEU en het daarin opgenomen voorzorgsbeginsel. De wijziging is namelijk niet gericht op een hoog niveau van bescherming (dit is voor de wolf juist verlaagd), er is niet getoetst aan de staat van instandhouding van de wolf en er is geen rekening gehouden met de wetenschappelijke en technische gegevens over de wolf.

11. De onverbindendheid van de wijziging betekent volgens de Faunabescherming dat er vanuit moet worden gegaan dat de wolf ten tijde van de besluitvorming van gedeputeerde staten nog steeds op bijlage IV van de habitatrichtlijn stond en dus strikt beschermd was. Hierdoor gold de oude vergunningplicht nog die niet alleen ziet op het vangen, maar ook op het verstoren van de wolf. Als er een vergunningplicht geldt dan is het niet toegestaan om een maatwerkvoorschrift te stellen, zodat de besluitvormig van gedeputeerde staten al om die reden geen stand kan houden. De Faunabescherming verzoekt de rechtbank om over de wijziging van bijlagen IV en V van de habitatrichtlijn prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.

12. De rechtbank volgt de Faunabescherming niet. De gewone wetgevingsprocedure werd (in iets andere vorm) voor het eerst geïntroduceerd bij het verdrag van Maastricht dat op 1 november 1993 in werking trad. Deze procedure, toen de medebeslissingsprocedure genoemd, is daarbij neergelegd in het toen geldende artikel 189 B van het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-verdrag). In artikel 130 S van het EG-verdrag (‘milieu’, waar volgens de considerans van de habitatrichtlijn en artikel 130 R van het EG-verdrag ook natuurbescherming onder viel), de voorloper van artikel 192, eerste lid van het VWEU, werd de medebeslissingsprocedure echter nog niet van toepassing verklaard. Dit artikel verwees nog naar de zogenoemde samenwerkingsprocedure, neergelegd in artikel 189 C van het EG-verdrag, waarin het Europees Parlement geen beslissende, maar slechts een adviserende en corrigerende rol had.

13. Met de inwerkingtreding van het verdrag van Amsterdam per 1 mei 1999 veranderde dit. De artikelen van het EG-verdrag werden vernummerd. De medebeslissingsprocedure uit artikel 189 B werd op enkele punten aangepast en opgenomen in artikel 251 van het EG-verdrag. Het oude artikel 130 S werd artikel 175 van het EG-verdrag (milieu) en verwees vanaf dat moment voor de algemene milieuwetgeving naar de medebeslissingsprocedure uit artikel 251 van het EG-verdrag. Er bleven uitzonderingen gelden waarin nog altijd eenparigheid van stemmen van de Raad was vereist, maar dat betrof alleen milieubesluiten van fiscale aard, over ruimtelijke ordening, over kwantitatief waterbeheer, of over de keuze van energiebronnen door de lidstaten.

14. De (voorloper van de) gewone wetgevingsprocedure uit artikel 294 van het VWEU is dus pas per 1 mei 1999 van toepassing op algemene milieubesluiten (inclusief natuur). Artikel 19 van de habitatrichtlijn is al op 10 juni 1992 in werking getreden, bijna zeven jaar eerder. De habitatrichtlijn kan op dit punt dus geen lex-specialis zijn op het VWEU. Daar komt bij dat het VWEU (samen met het VEU en het Handvest) het primaire recht vormt van de Europese Unie en dus van hogere orde is dan een richtlijn, zoals de habitatrichtlijn.

15. De rechtbank volgt de Faunabescherming ook niet in het standpunt dat het vereiste uit artikel 19 van de habitatrichtlijn met betrekking tot de technische en wetenschappelijke vooruitgang, desondanks nog zou gelden. Dit vereiste maakt immers deel uit van de wijzigingsprocedure die artikel 19 voorschrijft en die is hier nu juist niet van toepassing. De rechtbank is niet gebleken dat een dergelijk vereiste geldt voor de gewone wetgevingsprocedure uit het VWEU. In artikel 191 van het VWEU zijn tot slot de beleidsdoelstellingen van de Europese Unie opgenomen op milieugebied: dit artikel bevat geen procedurele vereisten voor de gewone wetgevingsprocedure.

16. Gelet op het voorgaande kon de wijziging naar het oordeel van de rechtbank worden aangenomen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Dit betekent dat er vanuit moet worden gegaan dat de wolf ten tijde van de besluitvorming van gedeputeerde staten op bijlage V (beschermd) van de habitatrichtlijn stond. Omdat de wijziging op dat moment nog niet was geïmplementeerd, gold er geen specifieke vergunningplicht voor het vangen van de wolf. De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft dan ook geen aanleiding om prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie te stellen.

17. Eisers voeren aan dat het niet is toegestaan om met een maatwerkvoorschrift van de specifieke zorgplicht in artikel 11.27 van het Bal af te wijken, terwijl gedeputeerde staten dat wél hebben gedaan door het vangen van vijf wolven met een strikval toe te staan. Op de zitting heeft de Faunabescherming hier nog aan toegevoegd dat de ontheffing van Gelderland niet ziet op de wolf.

18. Gedeputeerde staten hebben op de zitting desgevraagd uitgelegd dat zij met de besluitvorming slechts hebben beoogd om een vangmiddel aan de ontheffing van Gelderland toe te voegen. Omdat de Belisle 8 inch strikval het minst invasieve middel is om een wolf mee te vangen, konden gedeputeerde staten middels dat naar eigen zeggen toestaan door het stellen van een maatwerkvoorschrift over de zorgplicht. Om zo volledig mogelijk te zijn hebben gedeputeerde staten de aanvraag wel getoetst ‘als ware’ het een vergunningaanvraag.

19. De rechtbank stelt allereerst vast dat de ontheffing van Gelderland ook ziet op de wolf. De ontheffing van Gelderland is onder meer verleend voor landzoogdieren die zijn opgenomen in bijlage IV, onder a, van de habitatrichtlijn. Ten tijde van de verlening van de ontheffing van Gelderland was de wolf hier als strikt beschermde diersoort nog in opgenomen. De wolf wordt ook nog specifiek genoemd onder 37 van de algemene voorschriften van de ontheffing van Gelderland. Voor zover de Faunabescherming bedoelt dat de ontheffing van Gelderland sinds de wijziging van de beschermingsstatus van de wolf in de habitatrichtlijn niet (meer) op de wolf ziet, volgt de rechtbank de Faunabescherming evenmin. Bij implementatie van de wijziging in Nederland is hier immers geen overgangsrecht over vastgesteld, zodat verleende ontheffingen voor de wolf nog onverkort gelden. Bovendien is de beschermingsstatus van de wolf niet verhoogd maar verlaagd, zodat ook om die reden niet valt in te zien waarom de ontheffing van Gelderland niet meer op de wolf zou zien.

20. Over het toestaan van het vangen van vijf wolven met een strikval door een maatwerkvoorschrift te stellen over de zorgplicht, overweegt de rechtbank als volgt.

21. In artikel 11:31, derde lid, van het Bal is verder bepaald dat er geen maatwerkvoorschrift wordt gesteld als over dat onderwerp een voorschrift aan een omgevingsvergunning kan worden verbonden. De achtergrond hiervan is dat dit ervoor zorgt dat de voorschriften optimaal worden afgestemd op de andere vergunningvoorschriften, zodat de activiteit als geheel integraal beoordeeld en geregeld wordt. Voor zover de vergunning ook ziet op algemeen geregelde activiteiten, te denken valt daarbij ook aan de in artikel 11.27 van het Bal geregelde specifieke zorgplicht, voorkomt dit ook een stapeling van de vergunning met losse maatwerkvoorschriften. Voorschriften kunnen niet alleen bij het verlenen van de vergunning worden gesteld, maar ook door wijziging van de vergunning. Een aanvraag om een maatwerkvoorschrift over een (gedeelte van) een activiteit waarvoor al een vergunning is verleend, moet dus worden beschouwd als een aanvraag om de voorschriften van die vergunning te wijzigen. Het ambtshalve toepassen van de bevoegdheid van dit artikel leidt bij die activiteit tot het ambtshalve wijzigen van de verleende vergunning.

22. In het licht hiervan overweegt de rechtbank dat als Zodion en gedeputeerde staten slechts hebben beoogd om een vangmiddel aan de ontheffing van Gelderland toe te voegen, zij de aanvraag (die in dat geval dus had moeten worden beschouwd als een aanvraag om voorschriften van die ontheffing te wijzigen) hadden moeten doorsturen naar het college van gedeputeerde staten van Gelderland. Het was vervolgens aan het college van gedeputeerde staten van Gelderland om de aanvraag te beoordelen, en dus ook om te beoordelen of het wijzigen van vergunningvoorschriften mogelijk was in de periode waarin er geen vergunningplicht bestond voor de wolf.

23. Als Zodion en gedeputeerde staten de aanvraag van Zodion als een afzonderlijke aanvraag – losstaand van de ontheffing van Gelderland – hebben bedoeld en gezien, dan geldt dat gedeputeerde staten niet op de aanvraag hebben kunnen beslissen door dit maatwerkvoorschrift te stellen. In artikel 11:31, eerste lid, van het Bal is bepaald dat een maatwerkvoorschrift kan worden gesteld over artikel 11.27 van het Bal. In het tweede lid van artikel 11:31 van het Bal is bepaald van welke bepalingen met een maatwerkvoorschrift kan worden afgeweken. Artikel 11.27 van het Bal behoort daar niet toe. Dit betekent dat het niet mogelijk is om met een maatwerkvoorschrift van de specifieke zorgplicht af te wijken. Zoals ook volgt uit artikel 11:31, eerste en tweede lid, van het Bal kan het bevoegd gezag, tenzij uitdrukkelijk anders bepaald, met een maatwerkvoorschrift immers alleen een algemene regel specifiek maken voor een concrete situatie. Het maatwerkvoorschrift dat gedeputeerde staten hier hebben gesteld kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezien als het specifiek maken van de algemene regel van artikel 11:27 van het Bal, maar juist als het toestaan van een activiteit die strijdig is met deze specifieke zorgplicht. Gedeputeerde staten hebben voor de algemene regel op de zitting nog verwezen naar artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder g, van de Ow, maar dat kan de rechtbank niet volgen. Op grond van dit artikellid is het immers verboden om zonder omgevingsvergunning een flora- en fauna-activiteit te verrichten, voor zover het gaat om een bij het Bal aangewezen geval, en in het Bal wordt nu juist verwezen naar de diersoorten uit bijlage IV van de habitatrichtlijn waar de wolf niet meer in staat.

24. Overigens kan de rechtbank gedeputeerde staten ook niet volgen in de verwijzing in de bestreden besluiten naar het derde lid van artikel 11.27 van het Bal. Dit artikellid gaat immers over populatiebeheer en schadebestrijding, terwijl het onderzoek van Zodion is gericht op wetenschap en onderwijs.

25. Gelet op het voorgaande vindt de besluitvorming van gedeputeerde staten naar het oordeel van de rechtbank geen grondslag in de Omgevingswet en onderliggende regelingen. Gedeputeerde staten hebben het primaire besluit met de bestreden besluiten dan ook ten onrechte in stand gelaten, zodat de beroepen al om die reden gegrond moeten worden verklaard, en de bestreden besluiten moeten worden vernietigd. Doende wat gedeputeerde staten hadden moeten doen, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit alsnog te herroepen. Deze uitspraak treedt daarom in de plaats van de vernietigde bestreden besluiten.

26. Dit betekent dat de rechtbank niet toekomt aan een beoordeling van de overige beroepsgronden van eisers. Het is immers aan gedeputeerde staten om te bepalen wat zij met de aanvraag (die nu weer open is komen liggen), gelet op de (huidige) wet- en regelgeving zullen doen. Daarbij zullen gedeputeerde staten in ieder geval, maar niet uitsluitend, moeten ingaan op de volgende punten:

27. Omdat de beroepen hiermee finaal zijn afgedaan, bestaat er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De verzoeken om een voorlopige voorziening moeten daarom worden afgewezen.

28. Omdat de beroepen gegrond worden verklaard, zal de rechtbank gedeputeerde staten veroordelen in de proceskosten die eisers voor hun beroepen en verzoeken hebben gemaakt. De rechtbank stelt de kosten voor de beroepsmatige rechtsbijstand van de gemachtigde van de Faunabescherming, en van de gemachtigde van Animal Rights en Werkgroep Wolf, voor ieder vast op € 4.134,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 934,--, en 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een waarde per punt van € 666,--, alles onder een wegingsfactor 1). Deze tarieven staan in het Besluit proceskosten bestuursrecht.

29. Daarnaast moeten gedeputeerde staten het door de Faunabescherming betaalde griffierecht van € 397,-- en het door Animal Rights en Werkgroep Wolf samen betaalde griffierecht van € 397,-- aan hen vergoeden.