RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
[verzoekster] B.V., uit [vestigingsplaats] , verzoekster
de burgemeester van de gemeente Utrecht
Samenvatting
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 26/8410
proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de meervoudige kamer van 23 oktober 2026 op het beroep tussen
(gemachtigden: mr. G.J.S. Pannekoek en mr. L. Mujcinovic),
en
(gemachtigden: mr. A. Hogendoorn en mr. S.E. Silbermann).
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de sluiting van restaurant [restaurant] aan de [adres] in [vestigingsplaats] . De burgemeester heeft het restaurant op 12 oktober 2026 per direct voor de duur van zes weken gesloten in het belang van de openbare orde en de veiligheid van personen.
Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt de voorzieningenrechter om de sluiting op te heffen.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe. De burgemeester heeft het horecabedrijf op 12 oktober 2026 per direct gesloten. Zij heeft verzoekster niet in de gelegenheid gesteld om een zienswijze als bedoeld in artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in te dienen en ook heeft de burgemeester verzoekster geen begunstigingstermijn gegeven, waarmee zij zich kon voorbereiden op de sluiting. De burgemeester moet, als zij spoedeisende bestuursdwang toepast, zoals hier het geval is, goed motiveren waarom die maatregel nodig is. Dat heeft zij naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende gedaan. Het bezwaar van verzoekster heeft daarmee een redelijke kans van slagen. De voorzieningenrechter heeft de belangen van zowel de burgemeester als verzoekster tegen elkaar afgewogen. Deze belangenafweging valt in het voordeel van verzoekster uit. Daarom schorst de voorzieningenrechter het besluit tot sluiting van het restaurant tot één week na het besluit op bezwaar. De voorzieningenrechter zal hierna uiteenzetten hoe hij tot dit oordeel is gekomen.
Procesverloop
2. In het bestreden besluit van 12 oktober 2026 heeft de burgemeester gelast het horecabedrijf aan de [adres] in [vestigingsplaats] , op grond van artikel 25, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening horeca gemeente Utrecht (de Horecaverordening) per direct te sluiten voor de duur van zes weken. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
De burgemeester heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 23 oktober 2026 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van verzoekster, [A] en [B] , leidinggevenden en (via hun vennootschappen) bestuurders van verzoekster en de gemachtigden van de burgemeester. Van de zijde van de burgemeester was op de zitting ook [C] aanwezig, werkzaam als toezichthouder bij de gemeente Utrecht.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Is er een spoedeisend belang?
Heeft het bezwaar een redelijke kans van slagen?
3. De zaak is spoedeisend. Het zal nog even duren totdat de burgemeester op het bezwaar van verzoekster beslist. Het bedrijf van verzoekster zal intussen gesloten zijn en zij zal hierdoor inkomsten mislopen, waarbij gelet op de financiële positie van verzoekster niet uitgesloten is dat een financiële noodsituatie dreigt. Hierin ziet de voorzieningenrechter voldoende spoedeisend belang om te bezien of hij een voorlopige voorziening moet treffen.
Hoe toetst de voorzieningenrechter het verzoek?
4. De voorzieningenrechter beoordeelt in deze procedure of het besluit tot sluiting van het restaurant geschorst moet worden. Daarvoor geeft hij een voorlopige beoordeling van de kans van slagen van het bezwaar van verzoekster. Daarnaast weegt hij de belangen van verzoekster en van de burgemeester. Daarbij geldt dat hoe zekerder de voorzieningenrechter erover is dat de sluiting in bezwaar standhoudt, hoe minder ruimte er is om gewicht toe te kennen aan de belangen van verzoekster bij een schorsing. De beoordeling door de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure niet.
5. De burgemeester heeft in deze procedure een besluit tot sluiting genomen op grond van artikel 25, eerst lid, aanhef en onder c, van de Horecaverordening en dat besluit nog diezelfde dag zelf geëffectueerd door de toegangsdeur te verzegelen. De voorzieningenrechter stelt vast dat, ondanks dat deze maatregel in het besluit van 12 oktober 2026 is geformuleerd als een last onder bestuursdwang, dit feitelijk een vorm is van spoedeisende bestuursdwang zoals bedoeld in artikel 5:31, eerste lid, van de Awb. Partijen hebben dit ook niet betwist. De vraag die voorligt is of er aanleiding bestaat voor zo’n directe sluiting, waarbij aan verzoekster niet de mogelijkheid is geboden om haar zienswijze te geven op de sluiting en waarbij haar ook geen begunstigingstermijn is gegund.
6. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat dat het geval is. Zij verwijst daarvoor naar verschillende bronnen.
Uit een proces-verbaal van 25 augustus 2026 van de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) blijkt dat er een strafrechtelijk onderzoek wordt uitgevoerd naar mogelijke misstanden bij drie ketens van Indiase restaurants in Nederland, waaronder [restaurant] . Het onderzoek richt zich daarbij op twee verdachten, die via hun bedrijf [bedrijf] B.V., betrokken zijn bij verschillende restaurants, waaronder [restaurant] in [vestigingsplaats] . Beide verdachten hebben vermoedelijk op grote schaal misbruik gemaakt van vergunningen waarmee buitenlanders in Nederland mogen verblijven en werken. De werknemers van de bedrijven zijn daardoor slachtoffer geworden van arbeidsuitbuiting (mensenhandel). Zij moesten zwaar lichamelijk werk verrichten, maakten lange werkdagen, ondervonden beperkingen en ontvingen te weinig loon.
De burgemeester heeft vervolgens op 7 oktober 2026 een mail ontvangen van de officier van justitie. Aan deze mail ontleent de burgemeester dat er sinds de controles bij de restaurants in 2023 en 2024 niets veranderd is in de werkwijze van restaurant [restaurant] . De enige manier om winstgevend te zijn is namelijk als werknemers meer uren werken, in andere functies werken dan waarvoor zij zijn aangenomen en als zij minder betaald krijgen.
De burgemeester heeft een proces-verbaal van 22 oktober 2026 van de NLA bij het verweerschrift gevoegd. Daarin staat vermeld dat er camerabeelden zijn uit december 2025 en OV-chipkaart gegevens van koks uit 2025 en 2026. Daaruit volgt dat na de bestuursrechtelijke controles in 2023 en 2024 de feitelijke situatie in de verschillende restaurants voor de koks niet veranderd is. Het opsporingsonderzoek naar de mensenhandel, mensensmokkel en illegale tewerkstelling loopt nog steeds. Niet kan worden uitgesloten dat de illegale tewerkstelling momenteel nog steeds gaande is.
7. Verzoekster heeft erop gewezen dat het strafrechtelijk onderzoek is gericht op twee verdachten die, weliswaar nog via hun bedrijf aandeelhouder zijn van verzoekster, maar al sinds februari 2026 niet langer feitelijk leiding geven aan het restaurant. Zij zitten momenteel in voorlopige hechtenis vanwege deze verdenking. Sinds deze verdachten niet meer betrokken zijn bij verzoekster, zijn er wijzigingen doorgevoerd die een verbetering van de situatie inhouden. De spoedsluiting is daarom niet gerechtvaardigd. Daarbij komt dat er ook geen concrete aanwijzingen zijn voor misstanden bij [restaurant] in [vestigingsplaats] , maar dat steeds wordt gesproken over de hele keten.
8. De voorzieningenrechter geeft verzoekster hierin gelijk. De burgemeester heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er op dit moment concrete misstanden zijn aan te wijzen in restaurant [restaurant] in [vestigingsplaats] die een onmiddellijke sluiting van het restaurant rechtvaardigen.
9. Daarvoor is ten eerste relevant dat er een feitelijke wijziging heeft plaatsgevonden van leidinggevenden. Niet staat ter discussie dat de twee verdachten in het strafrechtelijk onderzoek al sinds februari 2026 geen bestuurders meer zijn en sinds juni 2026 niet meer als leidinggevenden zijn betrokken bij het restaurant in [vestigingsplaats] . Dat zij nog aandeelhouder zijn, betekent niet dat zij feitelijk invloed hebben op de gang van zaken binnen het bedrijf. Er bestaat ook geen aanwijzing om aan te nemen dat zij nog wel invloed uitoefenen. Daarbij speelt een rol dat zij op dit moment in voorlopige hechtenis verblijven.
10. Verder vindt de voorzieningenrechter van belang dat uit geen van de door de burgemeester aangehaalde bronnen blijkt dat de eerder geconstateerde misstanden in de restaurants zich feitelijk ná februari 2026 nog bij restaurant [restaurant] in [vestigingsplaats] hebben voorgedaan. De vastgestelde overtredingen en opgelegde boetes dateren uit 2023 en 2024. Weliswaar heeft de officier van justitie op basis van camerabeelden en OV-chipkaart gegevens geconstateerd dat er feitelijk niets is veranderd, omdat de koks nog steeds meer uren werken dan toegestaan, maar de camerabeelden dateren van december 2025 en van de OV-chipkaartgegevens is niet bekend of die ook zien op de periode na februari 2026. De burgemeester heeft hierover geen uitsluitsel kunnen geven.
11. De burgemeester hecht vooral veel waarde aan de mededeling van zowel de NLA als de officier van justitie dat aannemelijk is dat er sinds de controles in 2023 en 2024 niets is veranderd. De voorzieningenrechter begrijpt de zorg van de burgemeester, maar vindt niet dat die mededelingen op zichzelf de hier toegepaste spoedeisende bestuursdwang kunnen dragen. Het kan best zijn dat er in dit geval aanleiding bestaat voor de intrekking van de exploitatievergunning van verzoekster vanwege misstanden, maar dat vereist wel zorgvuldig onderzoek en hoor en wederhoor. Voor een directe sluiting in het belang van de openbare orde en de veiligheid van personen bestaat geen aanleiding.
12. De voorzieningenrechter vindt wat de burgemeester aan de spoedsluiting ten grondslag heeft gelegd dus te weinig toegespitst op de situatie in [plaats] , te algemeen en te weinig recent om deze vorm van bestuursdwang te rechtvaardigen. Het bezwaar van verzoekster heeft een redelijke kans van slagen.
Belangenafweging
13. De voorzieningenrechter moet bij een verzoek om een voorlopige voorziening ook altijd nog zelf de belangen afwegen. Maar als al duidelijk is dat het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft, is er weinig ruimte om op grond van een belangenafweging nog te beslissen dat de sluiting in stand kan blijven. De belangen van de burgemeester wegen in dit geval ook niet op tegen de belangen van verzoekster om het restaurant open te houden. Daarbij heeft de burgemeester als belang gesteld dat moet worden voorkomen dat in restaurant [restaurant] werknemers mogelijk slachtoffer worden van mensenhandel. Omdat de burgemeester onvoldoende heeft onderbouwd dat aannemelijk is dat dit op dit moment het geval is, leidt dit niet tot in stand houding van de sluiting.
Conclusie en gevolgen
14. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en schorst het besluit van 12 oktober 2026 tot sluiting van restaurant [restaurant] in [vestigingsplaats] tot één week nadat een beslissing op bezwaar is bekendgemaakt. Het restaurant mag dus voor nu geopend worden.
15. Voorzover verzoekster met deze procedure wil bereiken dat het restaurant helemaal niet gesloten mag worden, wijst de voorzieningenrechter erop dat het in deze procedure alleen gaat over de spoedsluiting per 12 oktober 2026. Die is voorlopig van tafel. Dat neemt niet weg dat de burgemeester op andere gronden handhavend kan optreden en dat ook een sluiting tot gevolg kan hebben. Daarover gaat deze procedure verder niet.
16. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet de burgemeester het griffierecht vergoeden en krijgt verzoekster ook een vergoeding van haar proceskosten ter hoogte van € 1.868,-. De burgemeester moet deze vergoeding betalen.
Beslissing
De voorzieningenrechter: - treft de voorlopige voorziening die inhoudt dat het bestreden besluit van 12 oktober 2026 wordt geschorst;
- schorst het bestreden besluit tot één week na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 397,- aan verzoekster moet vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.T. Könning, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: