ECLI:NL:RBNHO:2025:14648, Rechtbank Noord-Holland, 27-11-2025, 25-5239

Procesverloop

Verzoekster is afkomstig uit Oekraïne en geboren op [geboortedatum] 2003.

Verzoekster is naar eigen zeggen op 12 november 2025 aangekomen in Amsterdam en heeft op 13 november 2025 om 09.45 uur per e-mail aangegeven dat zij in het Van der Valk Hotel in Oostzaan zit en verzocht om opvang bij het Rode Kruis. Verzoekster heeft op 13 november 2025 in het Van der Valk Hotel ook de locatiecoördinator Oostzaan en Wormerland van het Rode Kruis gesproken.

Op 13 november 2025 om 18.31 uur heeft verzoekster bij verweerder om opvang verzocht. Daarbij heeft verzoekster aangegeven dat haar vader verbleef in het Van der Valk Hotel en inmiddels naar de opvang op de Twiskeweg is verhuisd. Verzoekster verblijft op dit moment in een hotel op eigen kosten, maar kan dat niet langer betalen. Verzoekster wenst in de regio Oostzaan te worden opgevangen om dicht bij haar vader en haar sociale netwerk te kunnen verblijven.

In een e-mail van 14 november 2025 heeft een medewerker van het projectteam Oekraïne aangegeven dat zij voor verzoekster geen opvangplek in de gemeente hebben. Verzoekster wordt op de wachtlijst gezet.

In een e-mail van 16 november 2025 heeft verzoekster nogmaals bij verweerder om opvang verzocht en aangegeven dat zij in de regio Oostzaan opgevangen wil worden.

In een e-mail van 18 november 2025 heeft een medewerker van het projectteam Oekraïne weer aangegeven dat zij voor verzoekster geen opvangplek hebben in de gemeente. Verzoekster wordt op de wachtlijst gezet.

Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.

Verweerder heeft op 21 november 2025 aan de voorzieningenrechter schriftelijk bevestigd dat verzoekster tot donderdag 27 november 2025 opvang zal krijgen in een hotel, omdat opvang in de nachtopvang niet wenselijk wordt geacht.

Verweerder heeft op 26 november 2025 een verweerschrift ingediend.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 27 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens verzoekster: mr. W.G. Fischer, als waarnemer van de gemachtigde van verzoekster. Namens verweerder hebben deelgenomen: de gemachtigde van verweerder, [naam 1] en [naam 2] .

De voorzieningenrechter heeft daarna het onderzoek gesloten en partijen meegedeeld dat uiterlijk op 5 december 2025 uitspraak zal worden gedaan. Verweerder heeft vervolgens toegezegd dat zij opvang aan verzoekster zullen verlenen tot 5 december 2025.

Na de zitting heeft verweerder op 27 november 2025 de voorzieningenrechter geïnformeerd dat zij geen opvang aan verzoekster kunnen verstrekken tot 5 december 2025, door recente informatie die zij van het hotel over verzoekster hebben ontvangen. De voorzieningenrechter neemt deze informatie die is ontvangen nadat het onderzoek is gesloten, niet mee in haar inhoudelijke beoordeling. Wel heeft de voorzieningenrechter partijen vanwege de intrekking van de toezegging van verweerder bericht dat op 27 november 2025 uitspraak wordt gedaan.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Als voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter bezwaar is gemaakt, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Het oordeel van de voorzieningenrechter is een voorlopig oordeel dat de bodemrechter niet bindt.

Artikel 13, eerste lid, van de Richtlijn 2001/55 (de Richtlijn) bepaalt dat de lidstaten ervoor zorgen dat de begunstigden van tijdelijke bescherming een fatsoenlijk onderkomen krijgen of, in voorkomend geval, middelen ter beschikking krijgen om huisvesting te vinden.

In artikel 25, eerste lid, van de Richtlijn is onder andere bepaald dat de lidstaten de personen die voor de tijdelijke bescherming in aanmerking kunnen komen opvangen in een geest van gemeenschappelijke solidariteit. Het derde lid van artikel 25 gaat in op de situatie waarbij het aantal personen dat tijdelijke bescherming zoekt de opvangcapaciteit te boven gaat. In dat geval onderzoekt de Raad de situatie met spoed en neemt hij passende maatregelen, waaronder een aanbeveling om aanvullende steun te verlenen aan de betrokken lidstaten.

Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke wet opvang ontheemden Oekraïne (Tijdelijke wet) draagt verweerder zorg voor opvang van ontheemden. Voor de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet op 27 juni 2024 vond de opvang plaats op grond van de Wet verplaatsing bevolking en was eveneens sprake van een gemeentelijke verantwoordelijkheid.

De Tijdelijke wet is uitgewerkt in de Regeling. In artikel 2, eerste lid, van de Regeling staat dat verweerder de zorg draagt voor de opvang van ontheemden. In artikel 3 staat dat verweerder een tijdelijke alternatieve opvangvoorziening beschikbaar kan stellen die voldoet aan de minimumnormen zoals opgenomen in deze regeling, onder andere als er geen opvangvoorziening meer beschikbaar is.

Tot slot bepaalt artikel 72, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) dat voor de toepassing van afdeling 2 van de Vw een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig, met een beschikking gelijk wordt gesteld.

Is sprake van een besluit?

Met het oog op de bevoegdheid tot het treffen van een voorlopige voorziening ziet de voorzieningenrechter zich gesteld voor de vraag wat het rechtskarakter van het e-mailbericht van 18 november 2025 is en overweegt daarover als volgt.

Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat de mededeling in het e-mailbericht van 18 november 2025 van het Projectteam Oekraïne is gedaan namens verweerder.

Verweerder is op grond van de Tijdelijk wet belast met de zorg voor feitelijke uitvoering van de opvang die van rechtswege toekomt aan ontheemden in de hiervoor bedoelde zin. De vaststelling wie als ontheemde kan worden aangemerkt, is echter voorbehouden aan de Immigratie- en Naturalisatiedienst. In de e-mail wordt niet vastgesteld dat verzoekster wel of niet een ontheemde is als bedoeld in artikel 1 van de Richtlijn. Dit betekent dat het e-mailbericht geen rechtsgevolgen kent en dus geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb.

De mededeling in het e-mailbericht betreft echter, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, wel een feitelijke handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig, zoals bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw). Niet in geschil is immers dat verzoekster de Oekraïense nationaliteit heeft. Dat betekent dat tegen het e-mail bericht wel bezwaar openstaat bij verweerder en de voorzieningenrechter bevoegd is een voorlopige voorziening te treffen.

Spoedeisend belang?

De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening. Tijdens de zitting is door de gemachtigde van verzoekster nogmaals bevestigd dat verzoekster niet zelf in haar opvang kan voorzien. Verzoekster heeft geen eigen financiële middelen om zelf in opvang te voorzien en geen kennissen of familie waar zij kan verblijven. Zonder opvang is verzoekster dakloos. Dit is door verweerder niet weersproken.

Standpunt verzoekster

Verzoekster voert aan dat aan haar opvang moet worden geboden op grond van de Richtlijn en de Tijdelijke wet gedurende de bezwaarprocedure. Het dringende beroep van overheidswege om zelf tijdelijk opvang te vinden, is praktisch niet uitvoerbaar omdat verzoekster geen inkomen of formeel verblijfsrecht heeft. Verzoekster stelt dat op verweerder een resultaatverplichting rust om aan haar opvang te verlenen. Zij wijst op jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie over de Opvangrichtlijn. Verweerder kan opvang weigeren als er geen plek beschikbaar is, maar moet verzoekster dan wel ook daadwerkelijk overdragen aan de landelijke opvangvoorzieningen. Bovendien biedt artikel 3 van de Regeling aan verweerder de mogelijkheid om opvang te bieden buiten de reguliere opvang.

Standpunt verweerder

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat voor de gemeente slechts sprake is van een inspanningsverplichting om 132 opvangplekken te realiseren. Verweerder voldoet daar ruimschoots aan en heeft in totaal zelfs 177 opvangplekken voor Oekraïners gerealiseerd. De juridisch verplichting tot opvang vloeit voort uit Europese regelgeving en rust op de nationale overheid. Gemeenten hebben een uitvoerende rol binnen de door het Rijk gestelde kaders. Het Rijk bepaalt immers welke locaties gefinancierd worden. De eindverantwoordelijkheid en dus ook de resultaatsverplichting voor het realiseren van opvangplaatsen rust daarom bij het Rijk en niet bij verweerder. Verweerders opvang voorzieningen zitten vol en er is een wachtlijst van 57 mensen die op opvang wachten. Daarbij komt dat het door verschillende omstandigheden zeer moeilijk is om nieuwe opvanglocaties te realiseren. Verweerder kan verzoekster daarom geen opvang bieden.

Is sprake van een resultaatsverplichting?

De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen in geschil is of verweerder een inspanningsverplichting heeft of een resultaatsverplichting om aan verzoekster opvang te bieden.

Zoals ter zitting met partijen is besproken, heeft de rechtbank Noord-Nederland zich in een uitspraak van de meervoudige kamer van 6 oktober 2025 al gebogen over deze vraag. De voorzieningenrechter kan zich naar haar voorlopige oordeel vinden in deze beoordeling en sluit zich daarbij aan. In hetgeen verweerder ter zitting heeft aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om anders te oordelen. Bovendien leent deze spoedprocedure zich niet voor een uitgebreide rechtmatigheidsbeoordeling.

Uit de geldende wet- en regelgeving vloeit voort dat de overheid ervoor verantwoordelijk is om ontheemden uit Oekraïne, zoals verzoekster, opvang te bieden. In Nederland is deze verantwoordelijkheid op grond van de Tijdelijk wet bij de colleges van iedere gemeente belegd. Uit de bepalingen in de Richtlijn, artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke wet en artikel 2, eerste lid, van de Regeling vloeit voort dat daarbij sprake is van een resultaatsverplichting. De Tijdelijke wet en de Regeling bieden geen grondslag voor het weigeren van opvang in een situatie dat er geen opvangplekken meer zijn. Dit betekent dat de ontheemden, zoals verzoekster, in beginsel altijd opvang moet worden geboden.

Als de opvang vol is, kan tijdelijk alternatieve opvang worden geboden, dat staat in artikel 3 van de Regeling. Hierbij gaat het om opvang anders dan in de gemeentelijke opvangvoorziening en waarvoor verweerder dan de kosten draagt. Ook kan verweerder financiële middelen ter beschikking stellen zodat de ontheemde zelf opvang kan regelen en betalen. Artikel 3 van de Regeling bevat dus geen grond om het bieden van opvang te weigeren, maar geeft een uitbreiding van de mogelijkheden waarop opvang kan worden geboden voor het geval de gemeentelijke opvangvoorziening vol is.

Verweerder heeft gewezen op de bestuurlijke afspraken tussen de gemeenten en het Rijk waarin, onder andere, is bepaald dat de gemeenten zich maximaal inspannen om het benodigde aantal opvangplaatsen te realiseren. Deze inspanningsverplichting lijkt echter te zien op de relatie tussen de gemeenten en het Rijk. Dat betekent niet dat verweerder ook ten aanzien van ontheemden uit de Oekraïne, waaronder verzoekster, opvang kan weigeren.

Tot slot heeft verweerder in het verweerschrift en tijdens de zitting een toelichting gegeven op de opvangproblematiek die op gemeentelijk, regionaal en landelijk niveau speelt in de praktijk. De voorzieningenrechter heeft begrip voor de problemen waarmee verweerder zich geconfronteerd ziet, maar dit laat de wettelijke verantwoordelijkheid van verweerder om voor de opvang van ontheemden uit Oekraïne te zorgen onverlet.

Gezien het voorgaande heeft het bezwaar van verzoekster een redelijke kans van slagen.

Conclusie en gevolgen

9. Dit betekent dat de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toewijst en bepaalt dat verweerder aan verzoekster opvang dient te verlenen tot een week nadat is besloten op het bezwaar.

10. Dit laat overigens onverlet dat verweerder verzoekster na het bieden van opvang kan wijzen op de verplichtingen die voor haar gelden, zoals op grond van artikel 6, derde lid, van de Regeling.

11. De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat verweerder het griffierecht moet vergoeden en dat verzoekster ook een vergoeding krijgen van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.

Beslissing