ECLI:NL:RBNHO:2026:1141

Procesverloop

Op 27 februari 2024 heeft het college het aanwijzingsbesluit vastgesteld en op 5 maart 2024 bekendgemaakt in het Gemeenteblad. Op 19 april 2024 is een rectificatie geplaatst in het Gemeenteblad, omdat er abusievelijk in de bekendmaking van 5 maart 2024 geen bezwaarclausule was opgenomen. Eiseres heeft op 15 april 2024 bezwaar gemaakt tegen het aanwijzingsbesluit.

Naar aanleiding van het ingediende bezwaar en ter herstel van enkele ambtshalve geconstateerde fouten heeft het college op 3 september 2024 – onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften, het verweerschrift in bezwaar en de pleitnota die tijdens de hoorzitting is ingebracht – besloten om het aanwijzingsbesluit op een aantal punten aan te passen en voor het overige in stand te laten. Dit heroverwegingsbesluit is op 8 oktober 2024 bekendgemaakt in het Gemeenteblad. Eiseres heeft op 15 oktober 2024 beroep ingesteld tegen het heroverwegingsbesluit.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 18 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college.

Voorgeschiedenis

Vanwege onduidelijkheid in het hondenuitlaatbeleid is er in de gemeente Den Helder in 2021 een proces gestart tot nadere inkleding hiervan. De regels en de toen meest actuele kaart (‘hondenpoepkaart’) met een overzicht van de losloopgebieden waren te vinden op de website van de gemeente. Hierbij golden de ‘basisregels’ van artikel 2:57 van de Algemene Plaatselijke Verordening Den Helder 2021 (hierna: de APV 2021, zie bijlage) Uit de toelichting bij de APV 2021 volgt dat artikel 2:57 van de APV 2021 onder meer het loslopen van honden, zonder dat de hond aangelijnd is, binnen bepaalde gebieden beperkt. Aan dit artikel ligt in zijn algemeenheid het motief van de voorkoming en bestrijding van overlast ten grondslag. In het bijzonder heeft dit artikel de volgende bedoelingen:

de bescherming van de verkeersveiligheid, die door loslopende honden in gevaar kan worden gebracht;

het voorkomen van beschadiging aan eigendommen van derden;

het voorkomen van hinder voor voetgangers;

het bestrijden van verontreiniging (bijvoorbeeld van speelweiden, zandbakken, e.d.);

het voorkomen van schade en dierenleed, die worden veroorzaakt doordat loslopende honden andere dieren en wel met name schapen en kippen naar het leven staan.

Het college heeft op 13 februari 2024 de beleidsregels voor het aanwijzen van losloop-, verbods- en aanlijngebieden voor honden (hierna: de beleidsregels) en vervolgens het aanwijzingsbesluit vastgesteld. De directe aanleiding hiervoor is een door het college gedane toezegging tijdens de vergadering van de raadscommissie Bestuur en Middelen van 22 maart 2021 om de raad te informeren over de uitvoering van het hondenbeleid en de motie M20 inzake hondenlosloopgebieden die is aangenomen in de raadsvergadering van 6 april 2021. Deze motie ging over niet kloppende borden buiten en een verzoek om alle borden te herstellen. De jarenlange opbouw van vragen, klachten en meldingen, het bestaan van onduidelijkheden (borden buiten in strijd met de hondenpoepkaart op de website) heeft ertoe geleid dat het college heeft besloten het bestaande hondenuitlaatbeleid te evalueren en waar nodig te herstellen. Conclusie van het college was dat de APV 2021 niet aangepast hoefde te worden, maar dat wel beleidsregels vastgesteld moesten worden en dat alle losloopgebieden opnieuw moesten worden aangewezen. Het doel dat het college daarbij heeft beoogd is om een veilig, eenduidig hondenuitlaatbeleid vast te stellen.

Besluitvormingsproces

Bij het vaststellen van de beleidsregels hebben bij het college drie vragen centraal gestaan:

(1) wat is een goed losloopgebied?

(2) waar wil je de losloop-gebieden?

(3) hoe wordt uiteindelijk gecommuniceerd waar de gebieden zijn?

Het college heeft bij de totstandkoming samengewerkt met interne en externe adviseurs. Bewoners zijn op twee momenten actief betrokken. Via sociale media en via berichten op de gemeentelijke Stadsnieuwspagina zijn inwoners opgeroepen om hun mening te geven via het invullen van twee enquêtes:

De eerste enquête op het participatieplatform ingesprek.denhelder.nl (hierna: het platform) liep van 18 oktober 2021 - 7 november 2021. In deze ronde hebben 381 personen deelgenomen aan de enquête. Met de input uit deze enquête heeft het college zes varianten bedacht voor de manier waarop omgegaan zou kunnen worden met honden binnen de gemeente.

Uiteindelijk zijn er drie uitvoerbare varianten, inclusief alle bijbehorende beleidsregels, via het platform gepresenteerd aan de deelnemers en bewoners en kon er in de periode 15 april 2022 - 13 mei 2022 gestemd worden op de door hun gewenste variant. In deze ronde hebben 261 personen deelgenomen aan de enquête. Gedurende deze periode heeft het college ook alle losse mails en telefoontjes van bewoners meegenomen bij de verdere uitwerking van het beleid. De deelnemers en bewoners hebben gestemd voor een hondenuitlaatbeleid dat loslopen in gebieden met en in gebieden zonder omheining mogelijk maakt en ook verboden gebieden kent.

Bij het uitwerken van de bij de enquêtes gekozen variant in de beleidsregels is het college uitgegaan van de basis dat binnen de bebouwde kom de hond aangelijnd moet zijn en het streven om binnen een straal van 750 meter van elk huis één losloopgebied aan te bieden. Ook zijn nieuwe wensen vanuit de gemeente meegenomen, zoals de fietsvisie. Er is ook gekeken naar afspraken uit het verleden, bijvoorbeeld over plekken waar honden los mogen lopen ter compensatie van de aanlijnplicht in het duingebied, en met wensen van hondenbezitters.

Bestreden besluit

Gelet op artikel 2:57 van de APV 2021 en de beleidsregels heeft het college het aanwijzingsbesluit vastgesteld. In artikel 1 van het aanwijzingsbesluit staat het volgende:

Als gebieden waar op grond van artikel 2:57, tweede lid, van de APV 2021 het verbod zoals opgenomen in artikel 2:57, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV 2021 niet van toepassing is, worden aangewezen de gebieden zoals aangeduid op de bij dit besluit behorende tekeningen in bijlage 1, paragraaf 1 (losloopgebieden voor honden binnen de bebouwde kom).

Als gebieden waar op grond van artikel 2:57, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV 2021 het de eigenaar of houder van een hond verboden is die hond te laten verblijven of te laten lopen, worden aangewezen de gebieden zoals aangeduid op de bij dit besluit behorende tekeningen in bijlage 1, paragraaf 2 (verbodsgebieden voor honden).

Als gebieden waar op grond van artikel 2:57, eerste lid, aanhef en onder c, van de APV 2021 het de eigenaar of houder van een hond verboden is die hond te laten verblijven of te laten lopen als de hond niet aangelijnd is, worden aangewezen de gebieden zoals aangeduid op de bij dit besluit behorende tekeningen in bijlage 1, paragraaf 3 (aanlijnplichtgebieden voor honden buiten de bebouwde kom).

Met de raadsinformatiebrief van 5 maart 2024 heeft het college de gemeenteraad een nadere toelichting gegeven. Daaruit volgt dat:

het college binnen de bebouwde kom 29 losloopgebieden heeft aangewezen. Daar mogen de honden vrij rondlopen. De gebieden zijn zo gekozen dat er één is op loopafstand voor elke inwoner en zijn viervoeter. De losloopgebieden hebben een omvang van minimaal 2.000 vierkante meter, maar de meeste hebben een veel grotere oppervlakte. Ze bieden daarmee volop ruimte om meerdere honden tegelijk uit te laten. Daarnaast heeft de gemeente ook nog kilometers strand waar honden meestal los mogen lopen. Alleen van 1 mei tot 1 oktober tussen 10.00 en 19.00 uur mag dat niet.

buiten de bebouwde kom honden overal mogen loslopen. Behalve in de volgende drie gebieden waar een aanlijnplicht geldt: (1) Zeedijk de Helderse Zeewering; (2) het ontvangstgebied en de mountainbikeroute van Mariëndal en (3) het groen langs de fiets- en kanoroute tussen Den Helder en Julianadorp. De laatste twee gebieden worden vaak door veel mensen tegelijkertijd gebruikt, een combinatie met (veel) fietsers, spelende kinderen, wandelaars en loslopende honden is hier aldus het college niet gewenst.

het college naast publiek toegankelijke kinderspeelplaatsen, zandbakken en speelweides nog 8 verbodsgebieden heeft aangewezen. Dat zijn de sportterreinen en de ijsbaan in Julianadorp.

Met het heroverwegingsbesluit is het aanwijzingsbesluit aangepast in die zin dat op de Grasdijk voor zover gelegen buiten de bebouwde kom geen aanlijnplicht meer zal gelden. Ook zijn de afspraken tussen het hoogheemraadschap en de gemeente met betrekking tot de pilot verduidelijkt/aangevuld. Daarnaast is het aanwijzingsbesluit op de volgende punten ambtshave gewijzigd ter herstel van enkele gebleken gebreken:

het toevoegen van foto’s met betrekking tot locatie 1 (Dijkweg);

het toevoegen van foto’s met betrekking tot locatie 1a (Abel Tasmanstraat);

in de tekst bij locatie 7 wordt ‘Oppervlakte (ca.) 7.00 m2’ vervangen door ‘Oppervlakte (ca.) 7.000 m2’;

het aanpassen van het gebied op locatie 19 (burgemeester Ritmeesterweg). Het in eerste instantie aangewezen gebied heeft geen logische indeling;

het schrappen van locatie 21 (Van Foreestweg) als losloopgebied. Dit gebied ligt buiten de bebouwde kom en hoeft dus niet te worden aangewezen als losloopgebied. De omheining op deze locatie vervalt ook;

het schrappen van aanlijnplichtgebied Grasdijk;

in de tekst op p. 55 wordt de tekst ‘tussen 19:00 en 09:00 uur’ gewijzigd naar ‘tussen 19:00 en 10:00 uur’.

Op de website van de gemeente staat de online kaart waarop te zien is waar honden mogen loslopen, niet mogen komen en waar aanlijnen verplicht is.

Beoordeling door de rechtbank

Eiseres voert aan dat de publicaties van de beleidsregels en het aanwijzingsbesluit niet voldoen aan de eisen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat er niet vermeld is of bezwaar en beroep mogelijk is. Op 19 april 2024 werd een bericht in het Gemeenteblad gepubliceerd dat een rectificatie werd genoemd. Gesteld werd dat er bezwaar kon worden gemaakt tegen het aanwijzingsbesluit dat op 5 maart 2024 was gepubliceerd. Het besluit zelf werd niet weergegeven. Formeel voldoet dat niet aan het gestelde in de Awb. Daarnaast is het heroverwegingsbesluit van 3 september 2024 pas op 8 oktober 2024 in het Gemeenteblad gepubliceerd, waardoor de beroepstermijnen sterk uit elkaar lopen.

De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. Beleidsregels zijn niet vatbaar voor rechtstreeks bezwaar en beroep bij de bestuursrechter. Tegen het aanwijzingsbesluit kan wel bezwaar worden gemaakt. Abusievelijk is er in de bekendmaking van 5 maart 2024 geen bezwaarclausule opgenomen, maar dit is door het college op 19 april 2024 gerectificeerd. Uit deze rectificatie blijkt duidelijk dat de rectificatie ziet op het aanwijzingsbesluit. Omdat eiseres desondanks tijdig bezwaar heeft gemaakt, is zij hierdoor bovendien niet in haar belangen geschaad. Datzelfde geldt voor het feit dat er twee verschillende beroepstermijnen liepen. Omdat eiseres tijdig beroep heeft ingesteld, is zij ook hierdoor niet in haar belangen geschaad.

De bevoegdheid tot vaststelling van de beleidsregels en het aanwijzingsbesluit

Eiseres voert aan dat het college geen nieuw hondenuitlaatbeleid kan vaststellen zonder tussenkomst van de gemeenteraad, omdat het college daartoe niet de bevoegdheid heeft. Volgens eiseres is de regelgeving in de APV 2021 zodanig opgesteld dat het college uitzonderingen kan maken op het gestelde in de APV 2021 als het gaat om kleinere ingrepen. Bij bepalingen die meer ingrijpend zijn of een groter gebied betreffen is het de gemeenteraad die de besluiten neemt. Daarmee heeft het college hondenuitlaatbeleid vastgesteld, terwijl dat een bevoegdheid is van de gemeenteraad. De beleidsregels zijn daarom onwettig. Eiseres verzoekt de rechtbank om de beleidsregels exceptief te toetsen. Volgens eiseres is het ongewis hoe de beleidsregels zijn voortgekomen uit de enquête. Daarnaast gaat het aanwijzingsbesluit over veel meer dan enkel het maken van uitzonderingen op de door de gemeenteraad in de APV 2021 vastgestelde hoofdregels, aldus eiseres.

De rechtbank is van oordeel dat ook deze beroepsgrond niet slaagt. De gemeenteraad heeft in artikel 2:57 van de APV 2021 de hoofdregels vastgelegd voor het uitlaten van honden. Op grond van deze hoofdregels heeft de gemeenteraad het college de bevoegdheid gegeven plaatsen aan te wijzen buiten de bebouwde kom waar het de eigenaar of houder van een hond verboden is die hond te laten verblijven of te laten lopen als de hond niet is aangelijnd en binnen de bebouwde kom waar het de eigenaar of houder van een hond toegestaan is die hond te laten verblijven of te laten lopen zonder dat de hond is aangelijnd. Met beleidsregels kan verder invulling worden gegeven aan een reeds bestaande bestuursbevoegdheid, als de bestuursbevoegdheid in kwestie het bestuursorgaan, ruimte geeft zelf te bepalen hoe zij van de bevoegdheid in kwestie gebruik maakt.

De APV 2021 heeft het college de bevoegdheid gegeven gebieden aan te wijzen. Het college heeft dus in dit geval de ruimte zelf te bepalen hoe zij deze bevoegdheid invult. Door beleidsregels op te stellen, zorgt het bestuursorgaan voor stelselmatigheid en consistentie in de uitoefening van de bevoegdheid. De beleidsregels geven aan hoe de bevoegdheid, die het college heeft op grond van artikel 2:57 van de APV 2021, wordt ingevuld. Niet valt in te zien hoe de beleidsregels de bevoegdheden van het college te buiten zijn gegaan. Het college heeft in zijn beleidsregels ook juist aangesloten bij de criteria die genoemd staan in de toelichting van de APV 2021.

Eiseres heeft in het kader van de door haar verzochte exceptieve toetsing van de beleidsregels, niets anders aangevoerd dan de hiervoor besproken bevoegdheidsvraag. De rechtbank komt hiervoor tot de conclusie dat het college bevoegd is tot vaststelling van de beleidsregels. Alleen al om die reden bestaat geen aanleiding tot de conclusie te komen dat het beleid onrechtmatig is of buiten toepassing moet worden gelaten.

Voor zover het standpunt van eiseres zich ook richt op de vraag of het college met het aanwijzingsbesluit buiten haar bevoegdheid is getreden, geldt het volgende. Het aanwijzingsbesluit strekt tot concretisering van de norm uit de APV 2021 naar locatie. Met het aanwijzen en het opheffen van uitlaatgebieden worden de voorschriften neergelegd in de APV 2021 voor concrete gebieden van toepassing. Het college is bevoegd om een dergelijk concretiserend besluit van algemene strekking te nemen. Voor zover het standpunt van eiseres zich (ook) richt tegen de motivering van de aanwijzing van de specifieke gebieden wordt dat besproken vanaf overweging 9.1 van deze uitspraak.

Totstandkomingsproces

Eiseres voert aan dat er geen overleg met haar heeft plaatsgevonden. Haar leden zijn hierdoor ernstig in hun belangen geschaad. Als een besluit van de gemeente de bewoners direct raakt in hun dagelijks leven en dit zo ingrijpend is als bij het honden uitlaatbeleid, dan ligt het voor de hand dat er overleg wordt gepleegd met de mensen die getroffen worden. Dit nalaten is geen behoorlijk bestuur, aldus eiseres.

Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals uit overweging 3.4 blijkt heeft voorafgaand aan het vaststellen van de beleidsregels en het aanwijzingsbesluit een uitgebreid participatietraject plaatsgevonden. Hoewel de betrokkenheid van eiseres niet zo uitgebreid is geweest als zij graag had gewild, is het aanwijzingsbesluit naar het oordeel van de rechtbank op zorgvuldige wijze voorbereid door al in een vroeg stadium met betrokken partijen om tafel te gaan zitten. Hierdoor waren alle belangen die bij het aanwijzingsbesluit een rol spelen bekend.

Dat de uitkomst van deze participatie niet de uitkomst is waar eiseres op had gehoopt, leidt niet tot een ander oordeel. Met burgerparticipatie wordt immers niet beoogd om consensus of unanieme steun te bewerkstelligen voor besluiten in dat verband. Het doel van burgerparticipatie is om burgers in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de besluitvorming en om hen daarin een stem te geven. Dit kan op verschillende manieren bijvoorbeeld door het organiseren van informatiebijeenkomsten, maar gaat niet zo ver dat de eventuele inbreng van eiseres van beslissende betekenis is. Het enkele feit dat er uiteindelijk geen gesprek tussen het college en eiseres heeft plaatsgevonden maakt ook niet dat de bestreden besluiten zijn genomen zonder de nodige kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen. Het college heeft zich hiervan voldoende rekenschap gegeven.

De motivering van het aanwijzingsbesluit

Eiseres voert aan dat het grootste deel van het voormalige losloopoppervlak niet is opgenomen als zodanig in het aanwijzingsbesluit. Het gaat om een afname van meer dan de helft van het losloop oppervlak. Een motivering om bestaande losloopgebieden niet op te nemen als zodanig wordt in het besluit niet gegeven. Eiseres geeft daarnaast over verschillende specifieke gebieden het volgende aan:

Mariëndal: de losloopgebieden in het noordelijke deel zijn, in strijd met de afspraak uit 2005 met de wethouder, beperkt en bij de uitkijktoren geldt volgens de borden nog steeds een verblijfsverbod;

de kanoroute: in strijd met eerdere besluitvorming niet opgenomen als losloopgebied, terwijl dit gebied ook volgens de huidige beleidsregels losloopgebied kan blijven omdat de stroken groen langs het fietspad groot genoeg zijn;

de Zeedijk: kan niet beschouwd worden als deel van de bebouwde kom en daarom is ten onrechte niet de gehele Zeedijk aangewezen als losloopgebied;

Zwanenbalg, Liniepad ter hoogte van het ziekenhuis en de aansluiting met Abel Tasmanstraat, Liniepad tussen Schooterweg en Huisduinerweg: ten onrechte niet opgenomen als losloopgebieden;

Quelderduijn: ten onrechte in zeer beperkte mate opgenomen als losloopgebied;

de Schooten, nabij de Maaskamp kazerne, in Nieuw Den Helder en in Julianadorp: vele bestaande losloopgebieden ten onrechte niet als zodanig opgenomen in het aanwijzingsbesluit.

De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgronden niet slagen. Voorop gesteld wordt dat het een discretionaire bevoegdheid is van het college om een besluit tot aanwijzing van losloop-, verbods- en aanlijngebieden voor honden te nemen, waarbij het bestuursorgaan een ruime mate aan beleids- en beoordelingsvrijheid toekomt. De invulling van die beleids- en beoordelingsvrijheid moet door de bestuursrechter terughoudend getoetst worden. De rechterlijke toets beperkt zich in deze zaak dan ook tot de vraag of het college in redelijkheid de bedoelde gebieden heeft kunnen aanwijzen.

De rechtbank stelt vast dat op grond van de APV 2021 de hoofdregel is dat binnen de bebouwde kom loslopende honden niet zijn toegestaan. Het college heeft, mede onder verwijzing naar het verweerschrift in bezwaar (dat deel uitmaakt van de beslissing op bezwaar), duidelijk inzichtelijk gemaakt op welke wijze de verschillende belangen tegen elkaar zijn afgewogen bij het aanwijzen van de losloopgebieden. Daarnaast heeft het college in het verweerschrift in beroep nog nader toegelicht dat bij het aanwijzen van de verschillende losloop-, verbods- en aanlijngebieden ook rekening is gehouden met de belangen van mensen die niet gediend zijn van of bang zijn voor loslopende honden. Om tegemoet te komen aan de wens van hondenbezitters om hun hond ook binnen de bebouwde kom los te kunnen laten lopen, is er door het college binnen de bebouwde kom een aantal losloopgebieden aangewezen. Daarbij is het streven geweest om binnen een straal van 750 meter van alle woningen één losloopgebied te hebben. Uitgangspunt bij het opstellen van de door het college vastgestelde beleidsregels over de aanwijzing en inrichting van losloopgebieden voor honden op grond waarvan de gebieden zijn aangewezen, was onder andere de kwaliteit van de losloopgebieden. Hierbij is vooral de oppervlakte van het losloopgebied van belang.

Verder is het college in het verweerschrift in bezwaar (dat onderdeel is van de beslissing op bezwaar) nog puntsgewijs de gebieden die door eiseres zijn genoemd afgegaan en heeft het college nader inzichtelijk toegelicht waarom deze gebieden niet of beperkt opgenomen zijn als losloopgebieden.

De rechtbank volgt tot slot het standpunt van eiseres niet, dat het heroverwegingsbesluit onjuist is omdat daarin is aangegeven dat het aanlijnplichtgebied Grasdijk vervalt. Uit het bijbehorende kaartje blijkt namelijk welk gebied met ‘Grasdijk’ is bedoeld. Het college heeft daarover op de zitting toegelicht dat dit kaartje goed te zien is via overheid.nl.

Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat het aanwijzingsbesluit zorgvuldig tot stand is gekomen. Het college heeft in redelijkheid kunnen besluiten de losloop-, verbods- en aanlijngebieden voor honden aan te wijzen. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd in beroep geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen.

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

1. Het is de eigenaar of houder van de hond verboden die hond te laten verblijven of te laten lopen:

2. Het verbod in het eerste lid aanhef en onder b is niet van toepassing op door het college aangewezen plaatsen.

3. De verboden in het eerste lid aanhef en onder a, b, c, e en f zijn niet van toepassing op de eigenaar of houder van een hond die zich vanwege zijn handicap door een geleidehond of sociale hulphond laat begeleiden of deze hond aantoonbaar gekwalificeerd opleidt tot geleidehond of sociale hulphond.