ECLI:NL:RBNHO:2026:13701

Procesverloop

Met het bestreden besluit van 23 juli 2026 heeft de burgemeester verzoekster gelast de overtreding van artikel 2:28A, eerste lid, van de APV binnen zes weken na de verzenddatum van dit besluit te beëindigen en beëindigd te houden. Indien verzoekster dat niet (of niet tijdig) doet dan wordt de overtreding door de gemeente, op kosten van verzoekster, beëindigd. Dat houdt concreet in dat het hotel aan de [adres] in Hoofddorp wordt gesloten en verzegeld. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 24 september 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens verzoekster deelgenomen [naam] en voornoemde gemachtigden. De burgemeester is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigden.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

2. Op grond van artikel 2:28A van de Algemeen Plaatselijke Verordening van de gemeente Haarlemmermeer (APV) is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Tussen partijen is niet in geschil dat de burgemeester bevoegd is om handhavend op te treden omdat verzoekster niet over een exploitatievergunning beschikt.

3. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding. Bij de vraag of van handhavend optreden moet worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, of bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Verzoekster voert aan dat volgens vaste rechtspraak concreet zicht op legalisatie pas ontbreekt als een aangevraagde vergunning onherroepelijk is geweigerd. Omdat de geweigerde exploitatievergunning nog niet onherroepelijk is, heeft de burgemeester zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat van een concreet zicht op legalisatie geen sprake is.

De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in haar betoog. Het concreet zicht op legalisatie ontbreekt weliswaar als de ter legalisering aangevraagde vergunning onherroepelijk is geweigerd, maar het concreet zicht op legalisatie ontbreekt ook in het geval niet is vast komen te staan dat de benodigde vergunning zal worden verleend. Van die situatie is hier sprake, omdat de gevraagde exploitatievergunning ten tijde van het handhavingsbesluit reeds was geweigerd. De voorzieningenrechter ziet in het betoog van verzoekster daarom geen grond voor het treffen van een voorlopige voorziening. Te minder nu inmiddels is gebleken dat het weigeringsbesluit in bezwaar in stand is gelaten.

Vertrouwensbeginsel

Verzoekster voert aan dat zij uit uitlatingen en gedragingen van de burgemeester mocht afleiden dat de exploitatie van het hotel werd getolereerd en gewenst. Er zijn contractuele boetes opgelegd voor het geval het hotel niet volledig operationeel zou zijn, er zijn meerdere bezoeken gebracht aan het hotel waarbij kon worden waargenomen dat verzoekster het hotel exploiteert en er is privaatrechtelijke toestemming verleend aan erfpachter CCHW voor de verhuur van het hotel aan verzoekster. De burgemeester was toen al op de hoogte van het lopende Bibob-onderzoek. Over een periode van drie jaar is door de burgemeester niet aangestuurd op het aanvragen van een exploitatievergunning en is niet ex-of impliciet gezegd dat die vergunning nodig was. Omdat het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer bij de privaatrechtelijke toestemming actief de Wet Bibob had moeten toepassen, mocht verzoekster er vanuit gaan dat die toets was uitgevoerd en dat met de uitkomst daarvan rekening was gehouden bij het verlenen van de toestemming op 26 augustus 2025, aldus verzoekster.

De voorzieningenrechter stelt bij de beoordeling het volgende voorop. De Afdeling hanteert bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel een vast stappenplan. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop verzoekster zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het beroep van verzoekster op het vertrouwensbeginsel geen redelijke kans van slagen. Met de burgemeester is de voorzieningenrechter van oordeel dat is gesteld noch gebleken dat door of namens de burgemeester is toegezegd dat de door verzoekster gevraagde exploitatievergunning zou worden verleend. De uitlatingen of gedragingen waarop verzoekster zich voorts beroept kunnen voorts niet worden aangemerkt als toezegging. Uit de boetes die aan erfpachter CCWH zijn opgelegd ter bevordering van de volledige realisatie van het hotel, kan geen toezegging aan verzoekster worden afgeleid, omdat verzoekster bij deze ontwikkelingen niet was betrokken. Een toezegging kan ook niet worden afgeleid uit de in 2021 gegeven toestemming om te gaan proefdraaien. Daarbij geldt dat een toestemming te mogen proefdraaien naar haar aard niet kan worden begrepen als een toestemming om het hotel na ommekomst van die proefperiode zonder exploitatievergunning in werking te mogen hebben. Daarbij geldt verder dat de toestemming om te gaan proefdraaien ook niet aan verzoekster is gegeven maar aan CCHW. Ook de privaatrechtelijke toestemming die het college van burgemeester en wethouders op 26 augustus 2025 desgevraagd aan erfpachter CCWH heeft gegeven voor de verhuur van het hotel aan verzoekster kwalificeert niet als een toezegging aan verzoekster. Nog daargelaten dat deze privaatrechtelijke toestemming geen enkel verband houdt met de exploitatievergunning, is de toestemming ook niet aan verzoekster maar aan CCWH gegeven. De voorzieningenrechter komt gelet op het voorgaande tot het voorlopig oordeel dat niet is voldaan aan de eerste stap van de beoordeling van het vertrouwensbeginsel. Aan de vervolgstappen komt de voorzieningenrechter daarom niet toe.

Schending rechtszekerheidsbeginsel

Verzoekster voert aan dat het materiële rechtszekerheidsbeginsel meebrengt dat het door de gemeente gewekte gerechtvaardigde vertrouwen moet worden gehonoreerd.

Nu verzoekster geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel, laat de voorzieningenrechter dit betoog van verzoekster verder buiten bespreking.

Schending evenredigheidsbeginsel

Verzoekster voert aan dat zij jarenlang, met medeweten en actieve aansporing van de gemeente, heeft geïnvesteerd in de exploitatie van het hotel waarvoor zij duurzame verplichtingen is aangegaan jegens werknemers, gasten, leveranciers en financiers. Er zijn twaalf werknemers in dienst, waarvan vijf voor onbepaalde tijd en het hotel heeft boekingen voor meer dan 1.000 gasten uitstaan voor de komende maanden. Met de enkele stelling dat de overtreding niet gering is, heeft de burgemeester het besluit onvoldoende gemotiveerd.

Met de burgemeester is de voorzieningenrechter voorshands van oordeel dat handhavend optreden ook overigens niet onevenredig is. De overtreding is niet van geringe aard en ernst en het financieel nadeel dat met de sluiting gepaard gaat is niet onevenredig en komt geheel voor het (bedrijfs)risico van verzoekster.

Begunstigingstermijn

Verzoekster voert aan dat een begunstigingstermijn van zes weken, gelet op alle bijzondere omstandigheden, onrealistisch kort is en feitelijk niet uitvoerbaar. Bestaande contractuele verplichtingen (werknemers, energiecontract, afvalverwerkingscontract, gemaakte boekingen) kunnen niet binnen zes weken worden afgewikkeld. Een abrupte sluiting leidt tot onomkeerbare vermogensvernietiging en maakt een overdracht van de onderneming nagenoeg onmogelijk. Werknemers en gasten worden zeer zwaar getroffen en sluiting zal leiden tot faillissement verzoekster.

De burgemeester stelt dat verzoekster wist of had moeten weten dat een exploitatievergunning nodig was en dat verzoekster door aan te vangen met de exploitatie zonder daarover te beschikken een risico heeft genomen. De burgemeester wijst er verder op dat verzoekster eerst nadat hij haar erop heeft gewezen dat een exploitatievergunning is vereist, verzoekster deze heeft aangevraagd. Tijdens de behandeling van de aanvraag heeft de burgemeester niet handhavend opgetreden, maar verzoekster heeft de exploitatie niet gestaakt toen de aanvraag werd afgewezen en ook niet nadat zij er expliciet op is gewezen dat zij zonder vergunning geen hotel mag exploiteren. Verzoekster heeft de bestuurlijke sanctie afgewacht terwijl zij in de voorliggende periode maatregelen had kunnen treffen om de overtreding te beëindigen. De burgemeester acht zes weken een redelijke termijn om boekingen van nieuwe gasten te annuleren of om hen over te boeken naar een ander hotel. De burgemeester wijst er verder op dat hij bij het bepalen van de begunstigingstermijn is aangesloten bij het beleid dat geldt voor het in werking zijn van een horeca inrichting zonder geldige vergunning. Omdat sprake is van een hotel heeft de burgemeester aangesloten bij de maximale termijn.

Volgens vaste rechtspraak komt een bestuursorgaan bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toekomt. Uit die rechtspraak volgt ook dat bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt geldt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Door een begunstigingstermijn van zes weken aan de last te verbinden, handelt de burgemeester in overeenstemming met de “Beleidsregels bestuurlijke sancties gemeente Haarlemmermeer 2026”. De burgemeester heeft naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter verder afdoende gemotiveerd waarom hij geen aanleiding heeft gezien een langere termijn aan de last te verbinden. De voorzieningenrechter kan de burgemeester daarin volgen en ziet in hetgeen door verzoekster is gesteld geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.

9. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter voorshands van oordeel dat het bezwaar van verzoekster geen redelijke kans van slagen heeft.

Belangenafweging

De voorzieningenrechter overweegt tot slot dat naast een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over het bestreden besluit ook een afweging van de betrokken belangen aanleiding kan geven tot het treffen van een voorlopige voorziening. Wanneer de belangen van verzoekster die pleiten voor het treffen van een voorlopige voorziening zwaarder wegen dan de belangen van de burgemeester die pleiten tegen het treffen van een voorlopige voorziening, kan dat aanleiding geven om het verzoek om voorlopige voorziening op basis van een belangenafweging toe te wijzen.

Verzoekster voert aan dat haar belang bij het voorkomen van een onomkeerbare sluiting van een operationele onderneming met werknemers, gasten en contractspartijen die jarenlang met medeweten en op aandringen van de gemeente is opgebouwd, in dit geval zwaarder weegt dan het belang van de burgemeester bij directe handhaving. Er is geen aantasting van de openbare orde, veiligheid of leefomgeving die onmiddellijk optreden vereist. Verzoekster wijst naar een uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 april 2026. Daar was net als hier sprake van een lange voorgeschiedenis, waarin de gemeente al eerder betrokken was bij tijdelijke toelating van de activiteit. Niet valt in te zien waarom de burgemeester de last niet kan opschorten tot de beslissing op bezwaar.

De voorzieningenrechter ziet geen reden voor het oordeel dat het belang van verzoekster bij het treffen van een voorlopige voorziening zwaarder weegt dan het belang van de burgemeester bij handhavend optreden. Verzoekster is er in ieder geval al sinds 2024 van op de hoogte dat zij moet beschikken over een exploitatievergunning. Zij heeft deze vergunning weliswaar ingediend, maar na weigering daarvan op 2 februari 2026 heeft zij geen maatregelen genomen om de overtreding te beëindigen. In plaats daarvan heeft zij ervoor gekozen de bedrijfsvoering voort te zetten. De gevolgen daarvan komen voor het ondernemersrisico van verzoekster. Zij heeft er immers zelf voor gekozen het hotel vol te blijven exploiteren terwijl de daartoe benodigde omgevingsvergunning was geweigerd.

11. Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter ook in de belangenafweging geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.

Conclusie en gevolgen

12. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing