RECHTBANK NOORD-HOLLAND
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2026 in de zaak tussen
vereniging Het Zijper Landschap, uit Petten, eiseres (hierna: de vereniging)
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 22/259
(gemachtigde: mr. A.M. van Eik),
en
(gemachtigde: mr. F. Sassen).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap Europarcs B.V. uit Beekbergen (Europarcs) als rechtsopvolger van Holiday Investments B.V.
(gemachtigde: mr. M. Gideonse)
Deze uitspraak gaat over de weigering van het college om aan de rechtsvoorganger van Europarcs (de besloten vennootschap Holiday Investments B.V.) een natuurvergunning te verlenen voor het project dat bestaat uit de aanleg en het gebruik van recreatiepark Boskerpark, inclusief de aanleg en het beheer van 17 hectare natuur. Het beoogde recreatiepark ligt ten oosten van de Voorweg in Groote Keeten. De gevraagde vergunning is geweigerd, omdat volgens het college geen natuurvergunning is vereist. Een dergelijke weigering wordt een positieve weigering genoemd.
De vereniging is het niet eens met de positieve weigering. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan die volgens de vereniging leiden tot de conclusie dat het project niet zonder natuurvergunning kan worden gerealiseerd en dat een passende beoordeling moet worden opgesteld.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college een onjuiste beslissing heeft genomen. Het college heeft ondeugdelijk gemotiveerd waarom de gevraagde vergunning (positief) kon worden geweigerd. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Procesverloop
De rechtsvoorganger van Europarcs heeft voor haar project op 26 mei 2020 een natuurvergunning gevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wet natuurbescherming (Wnb). Bij besluit van 17 mei 2021 heeft het college de positieve weigering afgegeven.
Tegen dit besluit is bezwaar gemaakt door onder meer de vereniging. Hangende de bezwaarprocedure heeft het college alsnog een ontwerp van het besluit ter inzage gelegd. Bij besluit van 20 december 2021 (het bestreden besluit) heeft het college de aanvraag (wederom) positief geweigerd. Bij besluit van 23 december 2021 heeft het college het besluit van 17 mei 2021 ingetrokken.
De vereniging heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Europarcs heeft ook schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 19 maart 2024 op zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de vereniging [naam 1] , bijgestaan door voornoemde gemachtigde; de gemachtigde van het college; namens Europarcs [naam 2] , bijgestaan door voornoemde gemachtigde en vergezeld van [naam 3], adviseur, werkzaam bij Rho adviseurs voor leefruimte.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. De reden daarvoor is dat Europarcs voorafgaand aan en ook tijdens de zitting heeft aangegeven dat zij wijzigingen wenste aan te brengen aan het project en partijen tijdens de zitting met elkaar overeen zijn gekomen dat het college met inachtneming van die wijzigingen in de zomer van 2024 een besluit zou nemen waarmee het bestreden besluit zou worden gewijzigd.
Bij brief van 22 juli 2024 heeft het college de rechtbank bericht dat het wijzigingsbesluit nog niet is genomen, omdat Europarcs en de vereniging met elkaar in overleg zijn.
Bij brief van 22 november 2024 heeft de rechtbank partijen gevraagd of een nadere zitting wenselijk werd geacht. Bij brief van 19 december 2024 heeft de vereniging aangegeven een zitting wenselijk te achten.
Bij uitspraken van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909 (hierna: de 18 december-uitspraken) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) haar rechtspraak over intern salderen bij de beoordeling van de natuurvergunningplicht gewijzigd. Bij brief van 23 januari 2025 heeft de rechtbank partijen gevraagd binnen zes weken aan te geven welke consequenties deze gewijzigde rechtspraak volgens hen moet hebben voor de besluitvorming in deze beroepsprocedure.
Bij brief van 25 februari 2025 heeft de vereniging aangegeven dat de gewijzigde rechtspraak tot gevolg heeft dat het positieve weigeringsbesluit geen stand kan houden.
Bij brief van 6 maart 2025 heeft Europarcs de rechtbank bericht dat zij uit de gewijzigde rechtspraak begrijpt dat een positieve weigering niet langer volstaat in het geval van intern salderen en dat in dat geval een vergunning nodig is.
Bij brief van 10 maart 2025 heeft het college aangegeven de uitspraak van de Afdeling in de zaak Delversduin te willen afwachten, omdat die uitspraak naar de mening van het college voor de uitkomst van de onderhavige zaak van belang is. Het college heeft verder aangegeven dat het plannen van een vervolgzitting ook niet in de rede lag omdat is afgesproken dat dat pas aan de orde zou zijn na een wijzigingsbesluit. Daarvan was nog geen sprake.
Bij brief van 4 april 2025 heeft de rechtbank de vereniging en Europarcs verzocht te reageren op de brief van het college van 10 maart 2025.
Bij brief van 10 april 2025 heeft de vereniging de rechtbank verzocht het beroep zonder nadere zitting gegrond te verklaren.
Bij brief van 2 mei 2025 heeft Europarcs aangegeven geen behoefte te hebben aan een vervolgzitting.
Bij brief van 14 juli 2025 heeft verweerder de rechtbank bericht dat de Afdeling op 28 mei 2025 uitspraak heeft gedaan in de zaak Delversduin en dat daarin is overwogen dat de nieuwe rechtspraak over intern salderen ook geldt bij intern salderen met algemene regels (bemesten), zoals hier aan de orde. Het plannen van een vervolgzitting lag volgens verweerder niet in de rede omdat de uitgangspunten van het project van Europarcs waren gewijzigd en op de zitting van 19 maart 2024 is afgesproken dat verweerder een nieuw ontwerpbesluit ter inzage zal leggen.
Bij brief van 15 juli 2025 is de rechtbank namens de vereniging nogmaals verzocht uitspraak te doen zonder verdere zitting.
Bij brief van 10 maart 2026 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en partijen bericht dat binnen zes weken uitspraak zal worden gedaan.
Beoordeling door de rechtbank
Sluiting van het onderzoek zonder nadere zitting
3. De rechtbank heeft ter zitting van 19 maart 2024 aanleiding gezien het onderzoek te schorsen, omdat Europarcs had aangegeven de aanvraag te willen wijzigen en partijen het er met elkaar over eens waren dat het zinvol zou zijn het wijzigingsbesluit af te wachten. Het nemen van het wijzigingsbesluit zou, zo is ter zitting aangegeven, ongeveer een maand in beslag nemen. Inmiddels is bijna twee jaar verstreken en de rechtbank is nog niet gebleken van nadere besluitvorming in de zaak. Gelet op hetgeen hierna in overweging 7 wordt vastgesteld, kan het bestreden besluit hoe dan ook niet in stand blijven. Daarom ziet de rechtbank aanleiding het onderzoek niet langer geschorst te houden. De rechtbank heeft bij brief van heden het onderzoek gesloten zonder het houden van een nadere zitting. De vereniging en Europarcs hadden al aangegeven dat zij geen behoefte hebben aan een vervolgzitting. Omdat het college in de brief van 14 juli 2025 het houden van een vervolgzitting koppelt aan de (uitgebleven) nadere besluitvorming, begrijpt de rechtbank deze brief zo dat het college, net als de andere partijen in de zaak, ermee instemt dat een nadere zitting over het (beroep gericht tegen het) bestreden besluit niet nodig is. Indien rechtsbescherming gewenst is ten aanzien van het nadere besluit, dient tegen dat nadere besluit beroep te worden ingesteld.
Overgangsrecht Omgevingswet
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 26 mei 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
5. De aanvraag ziet op de locatie ten oosten van de Voorweg in Groote Keeten en behelst de aanleg en exploitatie van het recreatiepark Boskerpark. Het recreatiepark heeft een omvang van 47,5 hectare en bestaat uit 309 recreatiewoningen en 14 burgerwoningen (met een omvang van 14 hectare). De aanvraag omvat ook de aanleg van ontsluitingswegen, beplanting en natuurontwikkeling (met een totale omvang van 17 hectare). De recreatiewoningen, burgerwoningen en centrale voorzieningen worden niet aangesloten op een distributienet voor aardgas, bij het heien van betonpalen wordt geen gebruik gemaakt van de techniek dieselexplosie en maximaal de helft van de aan te leggen recreatiewoningen zal worden voorzien van een houtgestookte open haard.
Voor het project is in de voortoets gebruikt gemaakt van intern salderen. Uit het op de referentiedatum geldende planologisch regime volgt dat 42,7 hectare van de in het project betrokken gronden agrarisch mogen worden gebruikt. Deze gronden waren volgens het college voor de referentiedatum als zodanig in gebruik en zijn ook altijd agrarisch in gebruik geweest. De totale emissie van NH3 in de referentiesituatie is berekend op 508,23 kg/jr. Uit de AERIUS-verschilberekening blijkt dat er na intern salderen geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie in de beoogde situatie ten opzichte van de referentiesituatie. Dit heeft volgens het college tot gevolg dat er op geen enkel relevant hexagoon sprake is van een toename van stikstofdepositie. Er geldt daarom geen vergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb voor de aanleg en exploitatie van recreatiepark Boskerpark. Het college heeft de aanvraag daarom (positief) geweigerd.
6. Met de hiervoor genoemde 18 december-uitspraken heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd. Die wijziging komt er in de kern op neer dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is (bij de zogenoemde voortoets). In de voortoets mag niet langer een vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van de nieuwe situatie. Bij de beoordeling in een voortoets van de vraag of significante effecten van een project zijn uitgesloten, moeten voortaan de gevolgen van de nieuwe situatie op zichzelf worden onderzocht. Als uit dit onderzoek volgt dat significante effecten niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor de nieuwe situatie een natuurvergunning nodig. In het kader van vergunningverlening zal dan een passende beoordeling moeten worden gemaakt waaruit de zekerheid moet worden verkregen dat de nieuwe situatie de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. De gevolgen van de bestaande vergunde situatie kunnen – onder voorwaarden – als mitigerende maatregelen in deze passende beoordeling worden betrokken. Uit de hiervoor ook genoemde uitspraak Delversduin van 28 mei 2025 volgt dat de wijziging van de rechtspraak van de Afdeling over intern salderen bij de beoordeling van de natuurvergunningplicht, zoals uiteengezet in de 18 december-uitspraken, ook geldt voor intern salderen met een toestemming ontleend aan algemene regels over agrarisch gebruik waar bemesten een onderdeel van is, zoals hier aan de orde. De wijziging komt er in de kern op neer dat intern salderen met een toestemming ontleend aan algemene regels over bemesten, niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is.
7. De gewijzigde rechtspraak van de Afdeling is direct van toepassing op lopende procedures over natuurvergunningen en op lopende beroepsprocedures. Dus ook op deze beroepsprocedure.
8. Zoals hiervoor onder procesverloop beschreven, heeft de rechtbank de gewijzigde rechtspraak van de Afdeling aan partijen voorgehouden. Uit de verschillende reacties van partijen blijkt dat zij het erover eens zijn dat de besluitvorming in deze zaak niet voldoet aan het kader uit de uitspraken van 18 december 2024 en, in aanvulling daarop, de uitspraak Delversduin. Het college heeft het standpunt in de positieve weigering ten onrechte gebaseerd op de interne saldering van de nieuwe situatie met de toestemming ontleend aan algemene regels over agrarisch gebruik waar bemesten een onderdeel van is. Voor het realiseren van het project zoals dat is aangevraagd is op grond van de Wnb een natuurvergunning vereist. Daarom kan de positieve weigering niet langer stand houden.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit omdat het is genomen in strijd met artikel 2.7, tweede lid, Wnb. Dat betekent dat het college opnieuw op de aanvraag van Europarcs om een natuurvergunning moet beslissen.
10. Het college moet aan de hand van het beoordelingskader uit de 18 december-uitspraken en de uitspraak Delversduin beoordelen of voor de (al dan niet gewijzigde) aanvraag een natuurvergunning kan worden verleend. Daarvoor moet eerst een passende beoordeling worden opgesteld en als intern salderen als mitigerende maatregel wordt ingezet dan moet aan het additionaliteitsvereiste worden getoetst. Dit vereiste houdt in dat geen stikstofruimte mag worden gesaldeerd als deze ruimte al nodig is om verslechtering van de natuur in omliggende Natura 2000-gebieden tegen te gaan of om voor die gebieden vastgestelde doelstellingen te halen.
Op de nieuwe beslissing op de aanvraag blijven de Wnb en de voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb van toepassing. Dat betekent dat het college een nieuw ontwerpbesluit ter inzage moet leggen en binnen zes maanden opnieuw op de (al dan niet gewijzigde) aanvraag van Europarcs moet beslissen. De verplichting voor het college om op de aanvraag te beslissen vervalt als Europarcs haar aanvraag intrekt.
De rechtbank wijst er volledigheidshalve op dat voor haar niet te overzien is of een eventuele wijziging van de aanvraag kan worden betrokken in de lopende aanvraag of dat er na wijziging sprake is van een nieuwe aanvraag, niet in de laatste plaats omdat niet duidelijk is of Europarcs haar beoogde wijziging(en) al aan het college kenbaar heeft gemaakt en wat die wijziging(en) precies behelzen. Ter voorlichting van partijen wijst de rechtbank er op dat op een nieuwe aanvraag van Europarcs de Omgevingswet van toepassing is.
12. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan de vereniging vergoeden en krijgt de vereniging ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van de vereniging een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 20 december 2021;
- draagt het college op om opnieuw op de aanvraag om een natuurvergunning te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan de vereniging moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan de vereniging.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. B. Veenman, voorzitter, en mr. J.J. Maarleveld enmr. M.H. Affourtit-Kramer, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.