ECLI:NL:RBNHO:2026:5145

Feiten en omstandigheden en procesverloop

[bedrijf 1] is de eenmanszaak van [verzoeker 1] . In de Kamer van Koophandel (KvK) is per 15 mei 2024 als bezoekadres ingeschreven het adres [adres 1] , 2e verdieping unit [nummer] , in Bilthoven. Verzoeker woont aan de [adres 2] in Zaandam-Oost. Tot 15 mei 2024 was dit woonadres in de KvK geregistreerd als het bezoekadres van [bedrijf 1] .

[bedrijf 2] is de eenmanszaak van [verzoeker 2] . In de KvK was per 1 november 2024 als bezoekadres ingeschreven het adres [adres 3] in Amsterdam. Verzoeker woont aan de [adres 4] in Zaandam-Oost. Tot 1 november 2024 was dit woonadres in de KvK geregistreerd als bezoekadres van [bedrijf 2] . Thans is als bezoekadres ingeschreven [adres 5] in Leusden.

[bedrijf 3] is de eenmanszaak van [verzoeker 3] . In de KvK is per 15 mei 2024 als bezoekadres ingeschreven het adres [adres 1] in Bilthoven. Verzoeker woont aan de [adres 6] in Zaandam-Oost. Tot 15 mei 2024 was dit woonadres in de KvK geregistreerd als bezoekadres van [bedrijf 3] .

De vergunningplicht

3.

Artikel 2:40b en 2:40c van de Algemene plaatselijke verordening (APV) Zaanstad luiden, voor zover van belang:

Artikel 2:40b:

1. De burgemeester kan gebouwen, straten, gebieden, bedrijfsmatige activiteiten of een combinatie daarvan aanwijzen wanneer in of rondom dat gebouw, die straat, dat gebied of ten gevolge van die bedrijfsmatige activiteit de leefbaarheid, de openbare orde of veiligheid onder druk staat of aannemelijk is dat deze onder druk kan komen te staan of indien er signalen zijn van ondermijnende activiteiten.

2. Een gebouw, straat of gebied wordt uitsluitend aangewezen als in of rondom dat gebouw dan wel in die straat dan wel in dat gebied naar het oordeel van de burgemeester het woon- en leefklimaat of de openbare orde en veiligheid onder druk staat of er signalen zijn van ondermijnende activiteiten.

3. Een bedrijfsmatige activiteit wordt uitsluitend aangewezen als de leefbaarheid of de openbare orde en veiligheid door de bedrijfsmatige activiteit onder druk staat of er signalen zijn van ondermijnende activiteiten.

Artikel 2:40c:

1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester bedrijfsmatige activiteiten uit te oefenen:

a. in een door de burgemeester op grond van het eerste lid van artikel 2:40b aangewezen gebouw, straat of gebied; of

b. indien de uitoefening van het bedrijf een door de burgemeester op grond van het eerste lid van artikel 2:40b aangewezen bedrijfsmatige activiteit betreft. (…)

De burgemeester heeft op 16 januari 2024 het ‘Aanwijzingsbesluit glazenwassen als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit gemeente Zaanstad’ (hierna: het Aanwijzingsbesluit) vastgesteld. Het Aanwijzingsbesluit trad op 1 juli 2024 in werking. Het Aanwijzingsbesluit luidt, voor zover van belang:

Artikel 2

1. Het is verboden zonder een vergunning van de burgemeester een bedrijf, dat glazenwassen als bedrijfsmatige activiteit verricht, te vestigen of gevestigd te hebben, dan wel gevestigd te houden in Zaandam – Oost, meer specifiek de wijken Poelenburg – Peldersveld – Kogerveldwijk – Zaandam-Zuid – Hoornseveld en de Rosmolenwijk’.

2. Het is verboden zonder een vergunning van de burgemeester de bedrijfsmatige activiteit glazenwassen uit te voeren binnen de gemeente Zaanstad.

Bij brieven van 5 maart 2024 en 2 april 2024 heeft de burgemeester bedrijven geïnformeerd die volgens hem mogelijk onder de vergunningplicht voor de bedrijfsmatige activiteit glazenwassen vallen. In de eerste brief maakt de burgemeester een onderscheid tussen een ‘exploitatievergunning’ en een ‘vestigingsvergunning’ en in de tweede brief tussen een ‘exploitatievergunning – uitoefening’ en een ‘exploitatievergunning – vestiging’.

Controles, (verhoogde) lasten onder dwangsom en invordering

4.

Na 1 juli 2024 heeft het Interventieteam Zaandam-Oost gecontroleerd of glazenwassersbedrijven hebben voldaan aan de vergunningplicht. Het Interventieteam Zaandam-Oost heeft op 26 juli 2024 geconstateerd dat [verzoeker 2] / [bedrijf 2] de activiteit glazenwassen verrichte in Purmerend. Het bezoekadres van het bedrijf lag toen in Zaandam-Oost. Die verzoeker beschikt niet over een vergunning als bedoeld in het Aanwijzingsbesluit. Het Interventieteam Zaandam-Oost heeft in augustus 2024 ook [verzoeker 3] / [bedrijf 3] gecontroleerd. Hierbij deed het Interventieteam Zaandam-Oost waarnemingen bij zowel het woonadres als bij het uitvoeren van glazenwasserswerkzaamheden in een andere gemeente en bij het bezoekadres in Bilthoven.

Bij besluit van 25 november 2024 heeft de burgemeester aan [verzoeker 2] / [bedrijf 2] een (eerste) last onder dwangsom opgelegd, die onder meer luidt:

“Deze last houdt in dat u, ten einde de overtreding van het verbod van artikel 2:40c lid 1, aanhef en onder sub b APV juncto artikel 2 Aanwijzingsbesluit te beëindigen en beëindigd te houden, wordt gelast de exploitatie van het glazenwassen en het daarbij behorende uitoefenen van de bedrijfsmatige activiteit glazenwassen, vanaf het perceel aan de [adres 4] te staken en gestaakt te houden, binnen 1 dag na verzenddatum van deze brief.

U kunt het verbeuren van een dwangsom voorkomen door de uitoefening van de bedrijfsmatige activiteit glazenwassen door de onderneming [bedrijf 2] geheel en volledig te staken en gestaakt te houden, hetgeen tot gevolg heeft dat de onderneming [bedrijf 2] de bedrijfsmatige activiteit glazenwassen en alle aan de exploitatie van de onderneming gerelateerde werkzaamheden, in zijn volledige omvang, dient te staken en gestaakt te houden.

Onder het uitoefenen van de bedrijfsmatige activiteit glazenwassen wordt de volledige exploitatie van de onderneming verstaan. Kiest u er bijvoorbeeld voor om enkel het vestigingsadres in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel te wijzigen naar een adres buiten de gemeente Zaanstad, maar vangen de bedrijfsmatige activiteiten nog altijd aan vanaf een adres in Zaandam – Oost, dan voldoet u niet volledig aan de opgelegde last en verbeurt u van rechtswege een bedrag ad. € 20.000,- (lees: twintigduizend euro) ineens.”

Bij besluit van 5 december 2024 heeft de burgemeester een nagenoeg gelijkluidende last onder dwangsom als hierboven opgelegd aan [verzoeker 3] / [bedrijf 3] . In dit geval moest verzoeker de exploitatie en het daarbij behorende uitoefenen van de bedrijfsmatige activiteit glazenwassen staken vanaf het adres [adres 6] in Zaandam-Oost.

De burgemeester heeft op 3 en 18 december 2024 hercontroles laten uitvoeren bij [verzoeker 2] / [bedrijf 2] . Volgens de toezichthouder is verzoeker doorgegaan met de bedrijfsmatige activiteit glazenwassen vanuit Zaandam-Oost.

De burgemeester heeft op 10 en 17 december 2024 en 2 januari 2025 hercontroles laten uitvoeren bij [verzoeker 3] / [bedrijf 3] . Ook deze verzoeker is volgens de toezichthouder doorgegaan met de bedrijfsmatige activiteit glazenwassen vanuit Zaandam-Oost.

Bij afzonderlijke besluiten van 19 maart 2025 heeft de burgemeester bij [verzoeker 2] / [bedrijf 2] en [verzoeker 3] / [bedrijf 3] de dwangsommen van € 20.000,- ingevorderd. Tegen deze beschikkingen hebben verzoekers bezwaar gemaakt.

Bij afzonderlijke besluiten van 19 maart 2025 heeft de burgemeester aan zowel [verzoeker 2] / [bedrijf 2] als [verzoeker 3] / [bedrijf 3] een tweede last onder dwangsom opgelegd met een verhoogde dwangsom van € 40.000,-. Tegen deze besluiten hebben verzoekers ook bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 10 maart 2025 heeft de burgemeester aan [verzoeker 1] / [bedrijf 1] een nagenoeg gelijkluidende (eerste) last onder dwangsom opgelegd (als opgenomen bij randnummer 4.2). Volgens de burgemeester verrichtte deze verzoeker de bedrijfsmatige activiteiten glazenwassen vanaf het adres [adres 2] in Zaandam-Oost. De burgemeester verwijst naar het rapport van bevindingen van het Interventieteam Zaandam-Oost van 12 januari 2025 (over controles op 13 november 2024 en 17 december 2024). Tegen dit besluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt.

De burgemeester stelt dat hij bij beschikking van 26 mei 2025 ook bij verzoeker [verzoeker 1] / [bedrijf 1] wegens niet naleving van de last onder dwangsom van 10 maart 2025 (de eerste last) de verbeurde dwangsom heeft ingevorderd.

Bij besluit van 26 mei 2025 heeft de burgemeester ook aan [verzoeker 1] / [bedrijf 1] een (tweede) last onder dwangsom opgelegd waarin hij de dwangsom heeft verhoogd naar € 40.000,-. De burgemeester verwijst naar controlerapporten van het Interventieteam Zaandam-Oost van 18 maart 2025 en 19 maart 2025. Tegen dit besluit heeft deze verzoeker (eerst) op 26 februari 2026 bezwaar gemaakt.

Bestreden besluiten en verzoeken om een voorlopige voorziening te treffen

5.

Bij bestreden besluiten van 8 januari 2026 op de bezwaren van verzoekers [verzoeker 2] / [bedrijf 2] en [verzoeker 3] / [bedrijf 3] tegen de vier besluiten van 19 maart 2025 (invorderingsbeschikkingen en tweede lasten onder dwangsom) heeft de burgemeester die besluiten in stand gelaten. Tegen deze besluiten op bezwaar hebben verzoekers beroep ingesteld en verzoeken gedaan om een voorlopige voorzieningen te treffen.

Bij een bestreden besluit van eveneens 8 januari 2026 op het bezwaar van verzoeker [verzoeker 1] / [bedrijf 1] tegen het besluit van 10 maart 2025 (eerste last onder dwangsom), heeft de burgemeester dat besluit in stand gelaten. Tegen dit besluit heeft deze verzoeker beroep ingesteld en een verzoek gedaan om een voorlopige voorziening te treffen.

De burgemeester heeft op de verzoeken om een voorlopige voorziening gereageerd met een verweerschrift van 10 april 2026.

Bij bestreden besluit van 17 april 2026 heeft de burgemeester het bezwaar van verzoeker [verzoeker 1] / [bedrijf 1] tegen het besluit van 26 mei 2025 (tweede last onder dwangsom) niet-ontvankelijk verklaard. Tegen dit besluit heeft verzoeker beroep ingesteld en een verzoek gedaan om een voorlopige voorziening te treffen.

Verzoeker [verzoeker 1] / [bedrijf 1] heeft op 21 april 2026 aanvullende gronden ingediend. Verzoekers [verzoeker 2] / [bedrijf 2] en [verzoeker 3] / [bedrijf 3] hebben op 24 april 2026 aanvullende gronden ingediend.

Verweerder heeft op 25 april 2026 – op verzoek van de voorzieningenrechter – enige aanvullende op de zaken betrekking hebbende stukken ingediend.

Verweerder heeft op 24 en 27 april 2026 (aanvullende) verweerschriften ingediend.

Op 28 april 2026 hebben verzoekers nadere stukken ingediend, onder meer berichten van hun boekhouders. Verzoeker [verzoeker 1] / [bedrijf 1] heeft op 29 april 2026 nog een brief van 15 april 2026 ingediend.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 30 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekers (bijgestaan door tolk [tolk] ), de gemachtigden van verzoekers en de gemachtigde van de burgemeester, vergezeld door [naam] (Afdelingshoofd aanpak ondermijning, in dienst van de gemeente).

Beoordeling door de voorzieningenrechter

De burgemeester heeft gesteld dat verzoeker deze last onder dwangsom niet is nagekomen zodat hij de dwangsom volledig heeft verbeurd. Bij beschikking van 26 mei 2025 heeft de burgemeester, zo stelt hij, de dwangsom ingevorderd. De burgemeester heeft voorts ter zitting toegezegd geen verdere executiemaatregelen te treffen om de dwangsom in te vorderen tot op het beroep tegen de last is beslist. Dit betekent dat het besluit op dit moment geen gevolgen (meer) heeft voor verzoeker en ontbreekt dus het spoedeisend belang. De voorzieningenrechter wijst het verzoek in zoverre af.

Invorderingsbesluiten van 19 maart 2025 (nummers III en V) opgelegd aan [verzoeker 2] / [bedrijf 2] en [verzoeker 3] / [bedrijf 3]

De burgemeester heeft op de zitting toegezegd dat hij in afwachting van de uitspraak in de bodemprocedure geen executiemaatregelen zal treffen op basis van de invorderingsbeschikkingen van 19 maart 2025. Dit betekent dat verzoekers in deze periode nog niet gedwongen worden om te betalen. Daarom ontbreekt een spoedeisend belang om een voorziening te treffen die ziet op deze invorderingsbesluiten. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken in zoverre af.

De lasten onder dwangsom van 19 maart 2025 (nummer IV en VI) opgelegd aan [verzoeker 2] / [bedrijf 2] en [verzoeker 3] / [bedrijf 3]

De burgemeester heeft tot dusver geen invorderingsbeschikkingen genomen op basis van de lasten onder dwangsom van 19 maart 2025. Op de zitting heeft de burgemeester verklaard niet af te zien van controle op de naleving van de lasten en indien een toezichthouder een overtreding constateert, niet te wachten met invordering van verbeurde dwangsommen. Gelet hierop hebben verzoekers een spoedeisend belang bij een voorlopige voorziening over de tweede lasten onder (verhoogde) dwangsom van 19 maart 2025. Verzoekers lopen immers als zij hun activiteiten niet staken (die volgens de burgemeester een overtreding inhouden) direct risico om de dwangsom van € 40.000,- te verbeuren.

Niet-ontvankelijk bezwaar tegen last onder dwangsom van 26 mei 2025 (nummer II) opgelegd aan [verzoeker 1] / [bedrijf 1]

Het beroep tegen het bestreden besluit betreft alleen een ontvankelijkheidskwestie. Dat neemt niet weg dat verzoeker een spoedeisend belang heeft bij een voorziening over de tweede last onder (verhoogde) dwangsom van 26 mei 2025, om dezelfde reden als hiervoor bij randnummer 6.3 genoemd. Verzoeker loopt namelijk direct het risico om de dwangsom van € 40.000,- te verbeuren.

Conclusie spoedeisend belang

7. Verzoekers hebben geen spoedeisend belang bij schorsing van de besluiten met nummers I, III en V omdat de burgemeester heeft toegezegd geen executiemaatregelen te treffen tot de uitspraak in de bodemprocedure.

8. Voor zover de verzoeken zien op de besluiten met nummers II, IV en VI hebben verzoekers wel een voldoende spoedeisend belang. Zij lopen direct het risico om de (verhoogde) dwangsommen te verbeuren, als zij in de visie van de burgemeester door het verrichten van glazenwassersactiviteiten de (tweede) lasten overtreden. Die besluiten verhinderen hen dus glazenwassersactiviteiten te verrichten.

Beoordeling bestreden besluiten van 8 januari 2026 over de aan [verzoeker 2] / [bedrijf 2] en [verzoeker 3] / [bedrijf 3] opgelegde tweede last onder dwangsom

9. De burgemeester stelt zich in de bestreden besluiten op het standpunt dat verzoekers artikel 2:40c, eerste lid, aanhef en sub b, APV en artikel 2, eerste lid, van het Aanwijzingsbesluit hebben overtreden. Verzoekers voeren diverse gronden aan tegen de lasten.

De voorzieningenrechter zal eerst onderzoeken of verzoekers het verbod in artikel 2, eerste lid, van het Aanwijzingsbesluit in combinatie met artikel 2:40c, eerste lid, aanhef en sub b, van de APV hebben overtreden. Dit doet de voorzieningenrechter in deze fase vanuit de veronderstelling dat deze artikelen de rechtmatigheidstoets kunnen doorstaan. Verzoekers hebben hier gronden over aangevoerd die in de bodemprocedure evengoed nog onderwerp kunnen zijn voor nader onderzoek.

Volgens de burgemeester zijn verzoekers gelet op de waarnemingen van het Interventieteam Zaandam-Oost feitelijk gevestigd in Zaandam-Oost en om die reden vergunningplichtig, maar beschikken zij niet over de vereiste vergunning. Een definitie van vestigen ontbreekt in de APV en het Aanwijzingsbesluit. Bij beantwoording van de vraag waar verzoekers hun bedrijven hebben gevestigd in de zin van artikel 2, eerste lid, van het Aanwijzingsbesluit sluit de burgemeester aan bij artikel 4 van wat hij noemt de Algemene Wet Rijksbelastingen. Hierin is bepaald dat naar omstandigheden wordt beoordeeld waar een lichaam is gevestigd. De burgemeester kijkt daarvoor naar de plaats waar administratie wordt gevoerd, of daar personeel aanwezig is, waar overleggen plaatsvinden en vanuit welke plek facturen worden verstuurd, enzovoort.

Verzoekers bestrijden dat hun bedrijven gevestigd zijn in Zaandam-Oost. De burgemeester hanteert volgens verzoekers een te ruime invulling van het begrip ‘vestigen’. De bedrijven zijn ingeschreven in een andere gemeente en in Zaandam-Oost vinden geen bedrijfsactiviteiten plaats. Alle administratie, facturering, personeelszaken en bedrijfsbeslissingen vinden plaats buiten Zaandam-Oost. De toezichthouders hebben op hun woonadressen ook geen bedrijfsmatige handelingen geconstateerd.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat niet in geschil is dat verzoekers bedrijfsmatig de feitelijke activiteit glazenwassen (het lappen van ramen) uitvoeren. Daarbij is ook niet in geschil dat zij de bedrijfsmatige activiteit glazenwassen niet uitvoeren binnen de gemeente Zaanstad.

De voorzieningenrechter ziet zich voor de vraag gesteld of de burgemeester voldoende onderbouwd heeft dat verzoekers hun bedrijf hebben gevestigd in Zaandam-Oost en meer in het bijzonder op hun woonadres. De voorzieningenrechter neemt bij de beoordeling tot uitgangspunt:

dat het verzoekers toegestaan is om in Zaandam-Oost te wonen;

dat zij het glazenwassersbedrijf zonder vergunning buiten Zaandam-Oost mogen uitoefenen;

dat zij vanuit Zaandam-Oost zonder vergunning woon-werkbewegingen mogen maken; en

dat deze omstandigheden tezamen niet automatisch betekenen dat de bedrijven op de woonadressen in Zaandam-Oost zijn gevestigd;

De burgemeester heeft de juistheid van dit uitgangspunt op de zitting ook bevestigd.

[verzoeker 2] / [bedrijf 2]

In het bestreden besluit van 8 januari 2026 gericht aan [verzoeker 2] / [bedrijf 2] stelt de burgemeester dat toezichthouders op 3 december 2024 hebben waargenomen dat een persoon vanuit de woning van verzoeker naar een (bedrijfs)voertuig op straat liep en instapte. Deze persoon had volgens de burgemeester vermoedelijk laplijsten voor de activiteit glazenwassen in zijn handen. Het voertuig reed naar het bedrijfsadres aan de [adres 3] in Amsterdam, waar het voertuig met draaiende motor een kwartier stil heeft gestaan. De toezichthouder verklaart dat hij niet heeft gezien dat verzoeker hier bedrijfsmatige handelingen heeft verricht in het kader van glazenwassen. Het voertuig is vervolgens naar Zandvoort gereden waar verzoeker (met personeel) de bedrijfsmatige activiteit glazenwassen (ramen lappen) heeft uitgevoerd.

Op meerdere dagen in december 2024 is volgens de burgemeester geconstateerd dat verzoeker vanuit zijn woonadres op straat in een voertuig is gestapt en is weggereden zonder het adres [adres 3] in Amsterdam te bezoeken. Op dezelfde dagen is geconstateerd dat een (ander) bedrijfsvoertuig uit het pand aan de [adres 3] is vertrokken. Niet is gesignaleerd dat verzoeker of een ander persoon het pand verder hebben betreden. Deze constateringen zijn opgenomen in de rapportage van bevindingen van 19 december 2024.

Op 18 december 2024 heeft een controle plaatsgevonden in het pand op het adres [adres 3] in Amsterdam. Daar zijn zes personen aangetroffen, die hebben verklaard te werken voor verzoeker en in het pand te wonen. De toezichthouder heeft volgens de burgemeester geconstateerd dat het bedrijfspand alleen als onderdak fungeert voor de medewerkers van verzoeker. De toezichthouder heeft volgens de burgemeester in het pand geen aanwijzingen aangetroffen voor het (kunnen) uitvoeren van bedrijfsvoering voor een glazenwassersbedrijf.

CMS Multidiensten

In het bestreden besluit van 8 januari 2026 gericht aan [bedrijf 3] stelt de burgemeester dat toezichthouders op 10 december 2024 hebben geconstateerd dat een bedrijfsvoertuig van verzoeker in de wijk Poelenburg in Zaandam-Oost reed en verzoeker osmosewater heeft gehaald in de buurgemeente Oostzaan. Het bedrijfsvoertuig is daarna naar Bilthoven gereden waar de bedrijfsmatige activiteit glazenwassen is uitgevoerd. Alle benodigde materialen voor deze activiteit waren volgens de burgemeester aanwezig in het bedrijfsvoertuig. Verzoeker heeft, zo stelt de burgemeester, die dag het bedrijfsadres in Bilthoven niet bezocht.

Op 17 december 2024 heeft een toezichthouder een controle verricht in het bedrijfspand in Bilthoven. Volgens de burgemeester zou de toezichthouder hebben geconstateerd dat in het kantoor een monitor en toetsenbord niet waren aangesloten op het stroomnet. Daarnaast zijn een bankstel en een archiefkast met enkele mappen waargenomen. Personeel van naastgelegen kantoren zouden hebben verklaard nooit personen van [bedrijf 3] te hebben gezien in de kantoorunit.

In de last onder dwangsom van 19 maart 2025 verwijst de burgemeester ook naar een hercontrole op 2 januari 2025. Toen zou een toezichthouder hebben geconstateerd dat verzoeker zijn werkzaamheden is gestart door vanuit Zaandam-Oost te vertrekken en dat hij het bedrijfsadres niet heeft bezocht.

Zoals de voorzieningenrechter hiervoor bij randnummer 9.5 heeft overwogen, brengt de constatering dat verzoekers in Zaandam-Oost wonen en van hun huisadres naar plaatsen buiten Zaanstad vertrekken om glazen te wassen, nog niet mee dat zij een bedrijf hebben gevestigd in Zaandam-Oost (dat glazenwassen als bedrijfsmatige activiteit verricht).

Naar voorlopig oordeel brengt ook het feit zij van huis vertrekken met een (bedrijfs)voertuig, dat dan in de buurt van hun woningen in Zaandam-Oost geparkeerd heeft gestaan, en dus dat verzoekers de dag beginnen en eindigen bij hun woningen, nog niet mee dat zij hun bedrijf op hun woonadres hebben gevestigd.

Dat zij onderweg (eventueel) werknemers – al dan niet in Zaandam-Oost – oppikken, is naar voorlopig oordeel ook onvoldoende om te concluderen dat hun bedrijven op hun woonadressen in Zaandam-Oost zijn gevestigd.

Dat verzoekers bij vertrek van huis zogenaamde laplijsten bij zich zouden hebben, kan een aanwijzing zijn dat zij van plan waren glazen te gaan wassen, maar wettigt nog niet de conclusie dat daarom hun woonadressen de vestigingsplaats van hun bedrijven zijn.

Verzoekers voeren hierbij terecht aan dat de rapportages die ten grondslag liggen aan de lasten onder dwangsom vooral feitelijke waarnemingen bevatten over de uitgevoerde werkzaamheden en het woon-werkverkeer. Die rapportages werpen maar weinig licht op de organisatorische inrichting en gestelde vestiging van de bedrijven op de woonadressen. Het werk van glazenwassers vindt naar zijn aard voor het overgrote deel ambulant en niet op een bedrijfsvestigingsadres plaats. Zeker bij een eenmanszaak is het niet ondenkbaar dat de administratie deels tussendoor plaatsvindt, bijvoorbeeld in het bedrijfsvoertuig. Bovendien hebben verzoekers onbestreden gesteld dat zij (een deel van hun) administratie bij derden (buiten Zaanstad) hebben ondergebracht, namelijk hun boekhouder.

De twijfel die de burgemeester uit over de rol van de bedrijfsvestigings- of bezoekadressen buiten Zaanstad – daar zou niet of nauwelijks worden gewerkt en dit zou een schijnconstructie zijn – brengt nog niet mee dat de bedrijven dan wel gevestigd zijn in Zaandam-Oost. Dit ook vanwege de ambulante aard van de activiteit glazen wassen en bedrijfsvoering.

Wat er verder ook zij van de staat van en feitelijke activiteiten in de bedrijfspanden van verzoekers en in het geval van [verzoeker 2] / [bedrijf 2] de verklaringen van de werknemers en een constatering dat deze locatie mogelijk ook voor woondoeleinden worden gebruikt, maakt nog niet dat de bedrijven dan dus op de woonadressen in Zaandam-Oost gevestigd moeten zijn.

Het standpunt van de burgemeester dat de uitleg van het begrip ‘vestigen’ materieel geplaatst moet worden in het licht van het doel van de vergunningplicht, volgt de voorzieningenrechter niet. Indien al sprake zou zijn van ondermijnende of malafide glazenwassersbedrijven, dan brengt die omstandigheid nog niet mee dat de bedrijven om die reden in Zaandam-Oost gevestigd moeten zijn.

Conclusie tweede lasten opgelegd aan [bedrijf 2] en [bedrijf 3]

10. Naar voorlopig oordeel heeft de burgemeester onvoldoende aannemelijk gemaakt dat verzoekers zijn gevestigd in Zaandam-Oost in de zin van artikel 2, eerste lid, van het Aanwijzingsbesluit. Reeds daarom heeft de burgemeester niet onderbouwd dat sprake is van een overtreding. Hierom ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de besluiten (voor zover die zien op de verhoogde lasten onder dwangsom van 19 maart 2026) te schorsen tot zes weken na de uitspraak in de bodemprocedure.

11. De overige gronden van verzoekers, die onder meer zien op de vraag of het Aanwijzingsbesluit in het licht van hogere regelingen in rechte houdbaar is en de vraag of er gebreken kleven aan het optreden van Interventieteam Zaandam-Oost (die meebrengen dat die bevindingen niet aan de besluiten ten grondslag worden gelegd) behoeven daarom in deze uitspraak geen bespreking. Die gronden zullen te zijner tijd zonodig op hun merites worden beoordeeld in de bodemprocedure.

Beoordeling van het bestreden besluit van 17 april 2026 over de aan [verzoeker 1] / [bedrijf 1] opgelegde tweede last onder dwangsom

De voorzieningenrechter moet eerst beoordelen of het beroep tegen de niet-ontvankelijkverklaring kans van slagen maakt.

In het bestreden besluit van 17 april 2026 heeft de burgemeester het bezwaar van verzoeker tegen het besluit van 26 mei 2025 niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de burgemeester heeft verzoeker buiten de wettelijke termijn bewaar gemaakt. De burgemeester ontving het bezwaarschrift op 26 februari 2026, terwijl de bezwaartermijn op 8 juli 2025 afliep. De termijnoverschrijding is volgens de burgemeester niet verschoonbaar. Verzoeker heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die maken dat de termijnoverschrijding verzoeker niet kan worden toegerekend.

Verzoeker voert aan dat hij pas bekend is geworden met de last onder dwangsom van 26 mei 2025 doordat dit besluit was opgenomen in de dossiers van de zaken HAA 26/919 en HAA 26/915 die hij via de rechtbank ontving. Hij betwist dat hij het besluit eerder heeft ontvangen en dat het besluit op de juiste wijze bekend is gemaakt. Binnen twee weken nadat hij bekend werd met het besluit heeft hij alsnog (tijdig) bezwaar gemaakt. Ter zitting heeft (de gemachtigde van) verzoeker aangevoerd dat het besluit niet op de goede manier bekend is gemaakt omdat verzoeker op 26 mei 2025 een (andere) gemachtigde had en het besluit (ook) niet naar die gemachtigde is verstuurd. Daarom is de beroepstermijn volgens hem toen niet aangevangen.

Uit artikel 2:1 Awb volgt dat, indien een gemachtigde voor een belanghebbende optreedt, het contact met de belanghebbende in beginsel via de gemachtigde verloopt. In het geval het bestuursorgaan ermee bekend is dat een gemachtigde optreedt, geldt de toezending van een besluit aan de belanghebbende zelf niet als bekendmaking op de voorgeschreven wijze als bedoeld in artikel 6:8 Awb. De bezwaartermijn gaat dan ook niet lopen. In lijn hiermee is in artikel 6:17 Awb bepaald dat toezending van een besluit aan de gemachtigde dient te geschieden. Dit volgt ook uit artikel 3:41 Awb.

Op de zitting heeft verzoeker erop gewezen dat zijn toenmalige gemachtigde vlak voor het besluit over de eerste last op 4 maart 2025 namens hem een zienswijze heeft ingediend en op 11 april 2025 bij de burgemeester nog bezwaar heeft gemaakt tegen dat besluit. De beslissing op dat bezwaar van 8 januari 2026 is – terecht – ook gericht aan de voormalige gemachtigde. Naar voorlopig oordeel was de burgemeester er dus mee bekend dat ten tijde van het besluit van 26 mei 2025 voor verzoeker een gemachtigde optrad. De burgemeester heeft niet bestreden dat hij het besluit van 26 mei 2025 niet aan die gemachtigde heeft toegezonden, zodat het besluit niet op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt en de bezwaartermijn niet is aangevangen. De voorzieningenrechter hoeft daarom niet verder te onderzoeken of de bekendmaking aan verzoeker wel op de voorgeschreven wijze heeft plaatsgevonden. Doordat verzoeker binnen twee weken nadat hij kennis nam van het besluit van 26 mei 2025 alsnog bezwaar heeft gemaakt, heeft hij naar voorlopig oordeel tijdig een rechtsmiddel ingesteld. Dit betekent dat het bestreden besluit naar voorlopig oordeel waarschijnlijk geen stand kan houden en schorsing in de rede ligt.

13.

De voorzieningenrechter dient vervolgens te bezien of ook de last onder dwangsom van 26 mei 2025 moet worden geschorst.

Net als ten aanzien van de aan [verzoeker 2] / [bedrijf 2] en [verzoeker 3] / [bedrijf 3] opgelegde (tweede) lasten, heeft de voorzieningenrechter ernstige twijfels of de tweede aan verzoeker [verzoeker 1] / [bedrijf 1] opgelegde last in stand kan blijven.

Bij de controles van 18 en 19 maart 2025 is volgens de burgemeester geconstateerd dat verzoeker glazen heeft gewassen in Amersfoort. Dat ook deze verzoeker niet in Zaanstad glazenwasserswerkzaamheden uitvoert, is niet in geschil. Voor de werkzaamheden elders vertrekt verzoeker vanuit zijn woonadres in Zaandam-Oost met de eigen personenauto (soms samen met twee werknemers) naar Amersfoort. Daar wisselen zij de privéauto in voor verzoekers bedrijfsvoertuig. Alle benodigde materialen om direct aan het werk te gaan, zijn aanwezig in het bedrijfsvoertuig. Volgens de burgemeester is het omwisselen van de personenauto naar het bedrijfsvoertuig buiten Zaandam-Oost een bekende strategie om de bedrijfsmatige activiteiten bewust aan het oog van de toezichthouders te onttrekken en controle te ontlopen. Ook zou verzoeker het bezoekadres in Bilthoven niet of nauwelijks bezoeken. Volgens de burgmeester hebben de toezichthouders dan ook geconstateerd dat het bezoekadres nagenoeg leeg was en dat de daar in de buurt aanwezige personen hebben aangegeven nooit personen te zien in de kantoorruimte.

Hetgeen de voorzieningenrechter bij randnummers 9.4, 9.5, 9.8 en 9.9 heeft overwogen over de aan [verzoeker 2] / [bedrijf 2] en [verzoeker 3] / [bedrijf 3] opgelegde tweede lasten, geldt gelet op de constateringen van de toezichthouders mutatis mutandis ook voor de aan verzoeker [verzoeker 1] / [bedrijf 1] opgelegde tweede last. Naar voorlopig oordeel heeft de burgemeester ook ten aanzien van deze verzoeker onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zijn glazenwassersbedrijf is gevestigd in Zaandam-Oost in de zin van artikel 2, eerste lid, van het Aanwijzingsbesluit. Reeds daarom heeft de burgemeester niet onderbouwd dat sprake is van een overtreding. De voorzieningenrechter ziet daarom al aanleiding om de last onder dwangsom van 26 mei 2025 te schorsen tot zes weken na de uitspraak op het beroep. Daarom behoeven ook in deze zaak de overige door verzoeker aangevoerde gronden nu geen bespreking.

Conclusie en gevolgen

14. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af voor wat betreft de bestreden besluiten van 8 januari 2026, voor zover die zien op de invorderingsbesluiten van 19 maart 2025 die zijn opgelegd aan verzoekers [verzoeker 2] / [bedrijf 2] en [verzoeker 3] / [bedrijf 3] en op de (eerste) last onder dwangsom van 10 maart 2025 die is opgelegd aan [verzoeker 1] / [bedrijf 1] . Er is geen grond voor een proceskostenveroordeling in verband met de beslissing op deze verzoeken.

15. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken toe voor wat betreft de bestreden besluiten van 8 januari 2026, voor zover die zien op de tweede lasten onder dwangsom van 19 maart 2025 die zijn opgelegd aan verzoekers [verzoeker 2] / [bedrijf 2] en [verzoeker 3] / [bedrijf 3] , alsmede de bij die besluiten gehandhaafde primaire besluiten. De voorzieningenrechter schorst deze besluiten tot zes weken na de uitspraak op het beroep in de bodemprocedures. Ook krijgen verzoekers een proceskostenvergoeding en vergoeding van het griffierecht.

16. De voorzieningenrechter wijst ook het verzoek toe voor zover gericht tegen het bestreden besluit van 17 april 2026 (de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen de tweede aan [verzoeker 1] / [bedrijf 1] opgelegde last), alsmede het primaire besluit van 26 mei 2025. Ook deze besluiten schorst de voorzieningenrechter tot zes weken na de uitspraak op het beroep in de bodemprocedure. Hiervoor krijgt verzoeker een proceskostenvergoeding en vergoeding van het griffierecht.

17. De voorzieningenrechter stelt de proceskostenvergoeding vast op (eenmaal) € 1.868,- voor verzoekers [verzoeker 2] / [bedrijf 2] en [verzoeker 3] / [bedrijf 3] (gezamenlijk) voor bijstand door een professionele gemachtigde (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 934,-, met weging 1 en factor 1 voor twee samenhangende zaken).

18. De voorzieningenrechter stelt de proceskostenvergoeding vast op € 1.868,- voor verzoeker [verzoeker 1] / [bedrijf 1] voor bijstand door een professionele gemachtigde (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 934,- en weging 1).

Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.