RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 juli 2022 in de zaak tussen
[eiser], h.o.d.n. [naam], te [plaats], eiser
de voorzitter van de Veiligheidsregio Drenthe, verweerder
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/2031
(gemachtigde: mr. A.J. ter Wee),
en
(gemachtigde: P. Doldersum en S. van Delden).
Procesverloop
Bij het besluit van 19 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd en gelast om overtreding van de regel(s) van de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Drenthe te (laten) beëindigen en beëindigen te (laten) houden.
Bij het besluit van 17 mei 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij het besluit van 3 augustus 2021 (het invorderingsbesluit) heeft verweerder besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 10.000,-.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2022. Eiser is verschenen. bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Feiten
1. Het eetcafé van eiser is gevestigd aan de [adres] te [plaats].
Bij brief van 16 juli 2020 heeft de burgemeester van Meppel aan eiser meegedeeld dat toezichthouders van de gemeente Meppel in de nacht van 4 op 5 mei 2020 en in de nacht van 11 op 12 juli 2020 hebben geconstateerd dat in het café niet wordt voldaan aan de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio (Noodverordening) van 1 juli 2020. Toezichthouders hebben geconstateerd dat het erg druk was in de horeca-inrichting en dat de 1,5 meter afstand niet werd gewaarborgd. De burgemeester verzoekt om met onmiddellijke ingang de situatie in het café zodanig in te richten dat er voldaan wordt aan de regels, zoals genoemd in die Noodverordening.
Op zondag 19 juli 2020 rond 01:20 uur hebben toezichthouders van de gemeente Meppel bij eiser een controlebezoek afgelegd. Hun bevindingen hebben zij neergelegd in een proces-verbaal.
“Wij verbalisanten zagen dat het aardig druk was binnen. Wij zagen veel personen staan. Wij zagen tevens dat er niet tot nauwelijks 1,5 meter afstand werd gehouden. Wij zagen her en der ook wat personen aan een tafel zitten. Wij zagen dat betrokkene mensen aansprak om te gaan zitten. Zie foto’s in bijlage.
Omstreeks 01:25 uur heb ik, verbalisant, betrokkene aangegeven dat de regels niet werden nageleefd. (…)”
De toezichthouders hebben vervolgens het primaire besluit aan eiser uitgereikt.
Bij het primaire besluit is aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Daarin is eiser gelast om de overtreding van de regel(s) van de Noodverordening uiterlijk binnen één uur na uitreiking van dit besluit te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. Eiser kan voorkomen dat een dwangsom wordt verbeurd door zich ‘te houden aan de vastgestelde regels in de Noodverordening’.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Bij besluit van 3 augustus 2021 heeft verweerder het invorderingsbesluit genomen.
Overtreding
3. Eiser betoogt dat de aan hem opgelegde last onduidelijk is. Daarbij wijst hij er allereerst op dat in het primaire besluit niet is vermeld welke regels van de Noodverordening hij heeft overtreden. Op grond van artikel 5:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient de beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie ook het overtreden voorschrift te vermelden. Verder is niet aangegeven, aldus eiser, uit welke gedragingen de overtredingen bestaan. Voorts is in het primaire besluit niet opgenomen welke maatregelen hij dient te nemen om te voldoen aan de last.
De rechtbank stelt vast dat in het primaire besluit niet is vermeld welke overtreden voorschriften van de Noodverordening aan de last ten grondslag worden gelegd. In het bestreden besluit is vermeld dat de artikel 2.1, eerste lid, onder c, d, en e, van de Noodverordening, aan de last ten grondslag wordt gelegd.
De rechtbank overweegt dat de systematiek en uitgangpunten van de Awb over het beslissen op een bezwaarschrift met zich brengen dat een primair besluit in bezwaar in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen. Ingevolge artikel 7:11 van de Awb kan in bezwaar een ander voorschrift aan een handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd, indien het aan de oorspronkelijke aanschrijving ten grondslag gelegde feitencomplex en de opgelegde last niet of niet te zeer worden gewijzigd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1855). Dat betekent dat verweerder in beginsel bevoegd was om de fouten in bezwaar te herstellen.
Wat betreft de overtredingen overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Noodverordening (van 10 juli 2020) is het verboden een samenkomst in de publieke ruimte of in een besloten plaats, niet zijnde een woning of een daarbij behorend erf, te organiseren, te laten organiseren, te laten plaatsvinden, zonder:
(…)
c. maatregelen te treffen waardoor de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand tot elkaar kunnen houden;
d. ervoor te zorgen dat de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand houden tot de dichtstbijzijnde persoon, tenzij de aanwezigen op grond van artikel 2.2, tweede lid, niet verplicht zijn 1,5 meter afstand tot elkaar te houden; en
e. ervoor te zorgen dat de aanwezigen aan wie een zitplaats is toegewezen daarvan gebruik maken;
Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Noodverordening
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ten onrechte geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Noodverordening. De rechtbank overweegt dat uit het bestreden besluit volgt dat eiser volgens verweerder wel enige maatregelen heeft getroffen, maar dat deze onvoldoende bleken. Volgens verweerder waren geen duidelijke looproutes aanwezig en onvoldoende zitplaatsen voor de hoeveelheid bezoekers die aanwezig was. De rechtbank ziet voor deze conclusie van verweerder geen aanknopingspunten in het proces-verbaal van bevindingen van de toezichthouders van 19 juli 2020. Daarin is niets vermeld over de aanwezigheid van looproutes en zitplaatsen. Het enkele verwijzen naar de bij het proces-verbaal gevoegde foto’s acht de rechtbank onvoldoende nu daaruit niet kan worden afgeleid of er voldoende zitplaatsen aanwezig waren en of de looproutes duidelijk waren.
Artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Noodverordening
De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Noodverordening. De enkele constatering door de toezichthouders dat de 1,5 meter afstand niet in acht werd genomen is naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende. Uit het proces-verbaal blijkt namelijk niet dat is gecontroleerd in hoeverre de aanwezigen verplicht waren om 1,5 meter afstand tot elkaar te houden en of de uitzondering als bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, van de Noodverordening van toepassing was. De enkele stelling ter zitting van verweerder dat er zoveel mensen aanwezig waren dat niet aannemelijk was dat die uitzondering aan de orde was, acht de rechtbank onvoldoende om tot een ander oordeel te komen.
Artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Noodverordening
Ook wat betreft artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Noodverordening is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat deze bepaling is overtreden. Uit het proces-verbaal blijkt dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat her en der personen aan een tafel zaten en dat eiser de mensen aansprak om te gaan zitten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser door het aanspreken van de aanwezigen, juist aan zijn zorgplicht als bedoeld in voornoemd artikel voldaan.
Het vorenstaande betekent dat betekent dat verweerder niet bevoegd was om aan eiser een last onder dwangsom op te leggen.
Gewijzigde regelgeving
4. De rechtbank overweegt volledigheidshalve nog het volgende. Als gedurende het aanhangig zijn van een bezwaarschrift tegen een herstelsanctiebesluit een relevante wijziging van de regelgeving in werking treedt, dient in het kader van de heroverweging in bezwaar te worden beoordeeld of de verweten gedraging daardoor het karakter van overtreding verliest, dan wel of daarop een lichter sanctieregime van toepassing is geworden, met ingang van het tijdstip waarop de gewijzigde regelgeving van kracht is geworden (vgl ABRvS 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3388). De rechtbank stelt vast dat de Noodverordening waar de last op is gebaseerd, is ingetrokken op 10 augustus 2020. Ook de laatste Noodverordening, die overgangsrecht bevatte, is met ingang van 1 december 2020 ingetrokken vanwege de inwerkingtreding van de Tijdelijke wet maatregelen COVID-19. Dat betekent dat ten tijde van de beslissing op bezwaar geen sprake meer was van een overtreding van de Noodverordening. Verweerder heeft nagelaten deze relevante wijziging van de regelgeving te betrekken. Gelet op het voorgaande is het besluit op bezwaar ook genomen in strijd met artikel 7:11 van de Awb.
5. Nu het betoog van eiser gelet op het vorenstaande slaagt en het beroep reeds daarom gegrond is, laat de rechtbank de overige beroepsgronden onbesproken.
Invorderingsbesluit
6. Nu verweerder niet bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen, is de grondslag aan het invorderingsbesluit ook komen te vervallen. De tegen het invorderingsbesluit ingediende gronden zal de rechtbank daarom onbesproken laten.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en het invorderingsbesluit. Nu de geconstateerde gebrek niet hersteld kunnen worden vanwege de gewijzigde regelgeving, ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen.
8. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen.
De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759,-. In dit geval heeft de gemachtigde van eiser een beroepschrift ingediend en is ter zitting verschenen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.518,- (gewicht van de zaak is gemiddeld).
De reiskosten worden vastgesteld op basis van het openbaar vervoer, tweede klas, Groningen - Meppel en terug van € 31,-.
Vervolgens heeft eiser verletkosten als proceskosten opgegeven. Met betrekking tot deze kosten overweegt de rechtbank als volgt. Op grond van artikel 1, onderdeel e, van het Bpb komen uitsluitend de kosten voor het bijwonen van zittingen, inclusief de heen- en terugreis, voor vergoeding in aanmerking, en derhalve niet de kosten voor voorbereidende handelingen. De rechtbank stelt vast dat eiser de hoogte van de door hem gevorderde verletkosten, € 300,- , niet heeft onderbouwd. Naar vaste jurisprudentie (zie de uitspraak van 21 maart 2012 van de ABRvS, ECLI:NL:RVS:2012:BV9516) is, indien de verletkosten niet zijn gespecificeerd, plaats voor vergoeding van het minimumtarief. De rechtbank gaat daarom uit van een bedrag van € 7,- per uur. De zitting inclusief de reistijd duurde in totaal 3 uur, De rechtbank stelt de vergoeding voorverletkosten daarom vast op € 21,-.
Beslissing
De rechtbank:
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Doef, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2022.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.