ECLI:NL:RBNNE:2025:5936

Procesverloop

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Eisers hebben daarnaast verzocht om een voorlopige voorziening. Na toezeggingen door derde-partij hebben eisers hun verzoek om voorlopige voorziening ingetrokken.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2025 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Op het perceel rustte, ten tijde van het bestreden besluit, voor zover hier relevant de bestemming “Agrarisch – 2” op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied 2009, gedeeltelijke herziening 2015, geconsolideerde versie, mei 2016” (het bestemmingsplan).

Rolverdeling gemeenteraad en college

3. Eisers stellen dat het aan de gemeenteraad is om te bepalen waar in het buitengebied woningen gebouwd zullen worden, middels een vast te stellen bestemmingsplan. Het is niet aan het college om het via een ad hoc omgevingsvergunning, in afwijking van het bestemmingsplan, mogelijk te maken om toch woningen in het buitengebied te bouwen, temeer nu daarmee een precedent geschapen wordt. In ieder geval had aan de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) moeten worden gevraagd, omdat het besluit verstrekkende gevolgen heeft doordat een precedent geschapen wordt. Dit is ook gebeurd in een vergelijkbare situatie, waarbij de gemeenteraad een vvgb geweigerd heeft.

Het college stelt zich op het standpunt dat de door eiser aangehaalde situatie niet vergelijkbaar is met onderhavige situatie. In die situatie was er geen sprake van systeemversterking. Het pand waar het toen om ging lag volledig in het buitengebied en bovendien in een NNN-natuurgebied. Een vvgb is in dit geval niet nodig, omdat er geen precedent geschapen wordt. Bovendien is op het perceel nu agrarisch gebruik toegestaan. Dit is een intensiever gebruik dan wonen. Ook wordt de oppervlakte voor het gebruik verminderd.

De rechtbank overweegt dat het college van een bestemmingsplan af kan wijken door een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik te verlenen. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) geeft het college deze bevoegdheid. Het college heeft van deze bevoegdheid gebruikgemaakt en heeft, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo, een omgevingsvergunning verleend aan derde-partij. Bij toepassing van dit artikel is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing en moet in beginsel aan de gemeenteraad een vvgb gevraagd worden. Met een raadsbesluit kan de gemeenteraad echter bepalen dat niet in alle gevallen een vvgb vereist is. In dit geval heeft de gemeenteraad een dergelijk besluit genomen en heeft de gemeenteraad vijf situaties aangewezen waarin wel een vvgb vereist is. Doet geen van deze gevallen zich voor, dan is een vvgb niet vereist.

De rechtbank is van oordeel dat het college gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. Daarbij heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat in dit geval geen vvgb vereist is omdat geen van de gevallen als genoemd in het raadsbesluit zich hier voordoen. De rechtbank volgt eisers stelling dat sprake is van een besluit met verstrekkende gevolgen niet. Er is sprake van de verbouw van een deel van een schuur op een agrarisch perceel naar een woning. Het perceel ligt daarnaast in het dorp en er is geen sprake van ligging in of nabij een natuurgebied. De rechtbank is daarom van oordeel dat er geen sprake is van een project met ingrijpende gevolgen als bedoeld in categorie 5 van het raadsbesluit. De enkele stelling van eisers dat met de vergunning een precedent geschapen wordt, is onvoldoende om verstrekkende gevolgen aan te nemen.

De rechtbank overweegt dat eisers ter zitting hebben aangevoerd dat categorie 5 van het raadsbesluit onverbindend verklaard moet worden, omdat deze categorie te onbepaald is. Als de rechtbank eisers hierin zou volgen, zou deze bepaling buiten toepassing moeten blijven of onverbindend verklaard moeten worden. Dit zou tot gevolg hebben dat de vijfde categorie uit het raadsbesluit niet toegepast kan worden en dus ook geen vvgb vereist zou zijn. De rechtbank ziet niet in welk belang eisers daarbij hebben, omdat eisers juist betogen dat wel een vvgb vereist was. De rechtbank volgt eisers daarnaast niet in de stelling dat deze categorie te onbepaald is enkel en alleen omdat de gebruikte bewoording beoordelingsruimte aan het college geeft. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om categorie 5 van het raadsbesluit onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten.

Strijd Woonvisie

4. Eisers stellen dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met de Woonvisie 2019-2024 (Woonvisie). In de eerste plaats wordt er ten onrechte van uitgegaan dat Wollinghuizen een kleine kern is. Wollinghuizen is een buurtschap van 17 woningen en valt onder het zogeheten ‘buitengebied’. Dit blijkt ook uit de naam van het bestemmingsplan. In het buitengebied mogen geen woningen bijgebouwd worden. Verder is Wollinghuizen ook geen bebouwingslint, maar een esdorp. Er is geen sprake van een open plek en het bouwplan rondt geen bebouwingslint af. Ook is niet gemotiveerd dat de bouw van de woning op deze plek structuurversterkend is. Het bestreden besluit is daarom niet deugdelijk gemotiveerd.

Het college stelt zich op het standpunt dat Wollinghuizen een kleine kern is als bedoeld in de Woonvisie. In de Woonvisie wordt een onderscheid gemaakt tussen centrumkernen, woonkernen en kleine kernen. Alles wat geen centrumkern of woonkern is, is een kleine kern. Er is ook sprake van een bebouwingslint, gelet op artikel 2.13.7 van de Provinciale omgevingsverordening. In dit geval vormen vijf woningen hier samen een bebouwingslint waarbij het lint onderbroken wordt door de schuur op het perceel. Door de verbouwing van de veldschuur wordt deze open plek opgevuld met een woning. Er is ook sprake van structuurversterking, omdat de woning wordt gerealiseerd in bestaand vastgoed in een kleine kern in een bestaand lint.

De rechtbank constateert dat de Woonvisie voor de gehanteerde kerntypering verwijst naar een regionaal woningmarktonderzoek uit 2017, uitgevoerd door Companen. In dit onderzoek worden zes typen kernen aangehouden. Deze kernindeling is, voor toepassing op de regionale situatie, vereenvoudigd tot vier kernen. De Woonvisie gaat uit van een stedelijke kern, een centrumkern, een woonkern en een kleine kern. De ondergrens om van een kern te spreken wordt in de Woonvisie (en onderliggende bijlagen) gesteld op 200 woningen. Nu Wollinghuizen kleiner is dan 200 woningen, is het college onterecht tot de conclusie gekomen dat het om een kleine kern gaat. Eisers stellen daarom terecht dat het niet om een kleine kern gaat, maar om buitengebied. Uit het bestreden besluit volgt niet waarom de bouw van een woning in het buitengebied in dit geval toegestaan is. Het bestreden besluit is daarom niet deugdelijk gemotiveerd.

De rechtbank is van oordeel dat het – zoals het college terecht opgemerkt heeft ter zitting - op grond van de Woonvisie en het addendum op de Woonvisie, wel mogelijk is om de bouw van één woning toe te staan in het buitengebied. Omdat het college er echter ten onrechte van uitgegaan is dat sprake is van een kleine kern, volgt uit het bestreden besluit niet dat het college medewerking heeft willen verlenen aan een woning in het buitengebied en waarom dat in dit geval toegestaan kan worden. Gezien de mogelijkheden die de Woonvisie het college biedt om ook voor een woning in het buitengebied vergunning te verlenen en de toelichting op het addendum die het college ter zitting heeft gegeven, zal de rechtbank het college in de gelegenheid stellen het motiveringsgebrek te herstellen.

Bij het herstel van het gebrek kan het college zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt stellen dat sprake is van een bebouwingslint, gelet op artikel 2.11, onder b, van de Omgevingsverordening Provincie Groningen 2016.

Advies Libau

5. Het advies van Libau is summier en niet onderbouwd. Bovendien houdt het advies geen rekening met het feit dat het perceel omringd wordt door vier karakteristieke panden. Hierdoor worden de cultuurhistorische waarden, zoals omschreven in het rapport van Libau van mei 2015 niet meegewogen. Het standpunt van het college dat Libau een positief welstandsadvies heeft gegeven, ontslaat het college er niet van een bredere afweging te maken met ander gemeentelijk beleid, te weten die over het behoud van karakteristieke objecten. Dit heeft het college niet gedaan en daarom is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd.

Het college stelt zich op het standpunt dat Libau een deskundig adviesbureau is, waardoor het college niet hoefde te twijfelen aan de deskundigheid van het advies. Het advies kan in dat geval zonder nadere motivering worden overgenomen. Indien eisers van mening waren dat het advies niet juist is, had het op hun weg gelegen om dit met een contra-expertise aan te tonen.

Het is vaste jurisprudentie dat een bestuursorgaan op een welstandsadvies af mag gaan en deze zonder nadere toelichting mag volgen, wanneer het bestuursorgaan aan de vergewisplicht heeft voldaan. Dit is anders indien eisers een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie overleggen of op een andere manier concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren brengen. |

De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het welstandsadvies van Libau heeft mogen baseren. Zoals het college terecht stelt, gaat het om een advies van een deskundig adviesbureau. Eisers hebben niets naar voren gebracht op grond waarvan het college had moeten twijfelen aan de juistheid of de volledigheid van het advies. De enkele stelling dat het advies summier en niet onderbouwd is, is onvoldoende aanknopingspunt voor twijfel.

De rechtbank is voorts van oordeel dat het college geen rekening hoefde te houden met het advies van Libau van mei 2015. Het betreffende pand is niet aangewezen als karakteristiek object. Het college is niet gehouden om in de omgeving van karakteristieke panden het beleid hiervoor toe te passen, op het moment dat het pand waarop de aanvraag ziet zelf geen karakteristiek pand is.

Ruimtelijke onderbouwing

6. Eisers stellen dat het college het standpunt dat er sprake is van een goede ruimtelijke ordening niet heeft kunnen onderbouwen met de ruimtelijke onderbouwing van RooBeekAdvies van mei 2024, omdat dit rapport gebreken en onzorgvuldigheden bevat. In de ruimtelijke onderbouwing wordt ten onrechte gesteld dat het bouwplan voldoet aan een lokale behoefte, terwijl het familielid waarvoor de woning gebouwd wordt niet in de gemeente woont. Ook wordt in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte opgemerkt dat het gaat om lintbebouwing en wordt de stelling dat bouwen op structuurversterkende plekken zorgt voor meer levendigheid, meer ruimtelijke kwaliteit en meer draagvlak voor voorzieningen niet onderbouwd voor deze concrete situatie. Ook is de woning niet levensloopbestendig. Om de slaapkamer te bereiken moet men een trap op. Het is daarom geen nultredenproject. Dit argument is er met de haren bijgesleept om de woning te laten voldoen aan het gemeentelijke beleid voor meer levensloopbestendige woningen. In het rapport wordt tot slot ten onrechte opgemerkt dat het gaat om vervangende nieuwbouw en dat het aantal woningen binnen het plangebied gelijk blijft.

Het college ziet niet in waarom de ruimtelijke onderbouwing niet als onderlegger zou mogen worden gebruikt voor het besluit. Het doel van een zienswijzenota is bedoeld om de gelegenheid te creëren aanpassingen te doen in het definitieve besluit. Zoals eisers terecht stellen, is het nieuwe rapport van mei 2024 opgesteld naar aanleiding van de zienswijzen en zijn de adviezen overgenomen om tegemoet te komen aan de zienswijzen.

De rechtbank overweegt dat een ruimtelijke onderbouwing bedoeld is als motivering dat een activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Met de ruimtelijke onderbouwing wordt gemotiveerd waarom de te bouwen woning passend is in de omgeving. Zoals het college terecht opmerkt, is de uitgebreide procedure met gelegenheid tot het geven van zienswijze bedoeld om eventuele onjuistheden of onvolledigheden in het besluit op te merken en aan te passen.

De rechtbank is van oordeel dat het college met de ruimtelijke onderbouwing voldoende onderbouwd heeft dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank volgt eisers niet in de stelling dat de ruimtelijke onderbouwing gebrekkig is. De punten die eisers aanhalen zijn onvoldoende om aan te nemen dat de ruimtelijke onderbouwing in zijn geheel gebrekkig is. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de punten die eisers aanhalen gedeeltelijk zijn aangepast naar aanleiding van de gegeven zienswijzen, bijvoorbeeld ten aanzien van de vervangende nieuwbouw en de ingetekende slaapkamer op de begane grond. Het punt over de lintbebouwing is al aan de orde geweest onder 5 e.v. De stelling van eisers over het bouwen op structuurversterkende plekken volgt de rechtbank niet, omdat de ruimtelijke onderbouwing hier enkel verwijst naar de Woonvisie. Met de rechtbank is eisers tot slot van oordeel dat niet direct sprake lijkt te zijn van een lokale behoefte. Dit is echter ook geen vereiste voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de woning. Het feit dat de lokale behoefte niet aangetoond is, maakt de ruimtelijke onderbouwing als motivering van de ruimtelijke inpassing van de woning niet gebrekkig en doet dus niet af aan de uiteindelijke conclusie dat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

Quickscan Flora en Fauna

7. Eisers stellen dat de quickscan flora en fauna gebrekkig is. De quickscan is uitgevoerd in de winter, op het moment dat veel flora en fauna niet zichtbaar is. Daarnaast vermeldt de quickscan als onderzoekslocatie nummer 89 en niet het perceel waarop de vergunning ziet. Het advies is daarmee onzorgvuldig.

Volgens het college is uitgebreid veld- en aanvullend bronnenonderzoek gedaan en is op die basis een inschatting gemaakt hoe dieren het perceel en het omliggende terrein kunnen gebruiken als plaats om te foerageren, erlangs te trekken, er te rusten of het anderszins te benutten. Daarom kan een quickscan ook in februari uitgevoerd worden. Het college heeft navraag gedaan bij Alcedo natuurprojecten over de opgenomen locatie in het rapport. Dit blijkt een menselijke fout te zijn. Het college legt dan ook bij het verweerschrift een gecorrigeerde versie van het rapport over. Volledigheidshalve merkt het college op dat uit paragraaf 3.1 van het eerdere rapport blijkt dat de juiste locatie is onderzocht.

De rechtbank is van oordeel dat in het oorspronkelijke rapport van Alcedo weliswaar een fout zat, maar dat eisers hierdoor niet benadeeld zijn. Het rapport noemde inderdaad een verkeerde onderzoekslocatie en is bij het bepalen van de afstand tot het Natura 2000-gebied en het NNN-gebied van het verkeerde perceel uitgegaan. Het onderzoek op locatie heeft, zoals blijkt uit het rapport, wel op het juiste perceel plaatsgevonden. De verkeerde locatie uit het eerste rapport betreft bovendien het naastgelegen perceel. Hierdoor zijn de conclusies van het rapport wel kloppend, ook al is deels van het verkeerde perceel uitgegaan. Het college heeft de fout daarnaast hersteld door bij het verweerschrift een aangepast rapport over te leggen. De rechtbank zal het geconstateerde gebrek daarom passeren op grond van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het is de rechtbank daarnaast niet gebleken dat een dergelijke quickscan in de winter niet (zorgvuldig) uitgevoerd kan worden, gezien de opzet van het onderzoek middels veld- en aanvullend brononderzoek.

Onvolledig bouwontwerp

8. Eisers stellen dat een omgevingsvergunning moet worden geweigerd als aannemelijk is dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan waarvoor de omgevingsvergunning aangevraagd is. In de aanvraag zijn geen slaapkamers opgenomen. Het is aannemelijk dat de aangevraagde zolder zal worden gebruikt als slaapkamer. Het gebruik is daarom in strijd met de verleende omgevingsvergunning. Ook leidt dit tot strijd met het Bouwbesluit 2012.

De rechtbank stelt vast dat op de bouwtekening van 22 mei 2024, die onderdeel uitmaakt van de vergunning, een slaapkamer ingetekend is. Uit de vergunning met bijbehorende bijlagen is niet op te maken dat de zolder gebruikt zal worden als slaapkamer. Ook anderszins is het de rechtbank niet gebleken dat het niet de bedoeling is het bouwwerk als woning te gaan gebruiken. Eisers onderbouwen ook niet waaruit de strijd met het Bouwbesluit 2012 zou bestaan. Deze grond van eisers slaagt daarom niet.

Landschappelijke inpassing

9. Eisers stellen dat, op grond van een goede ruimtelijke ordening en de rechtszekerheid, er een landschappelijk inpassingsplan aan de vergunning had moeten worden gekoppeld. Het college heeft echter een voorwaardelijke verplichting opgenomen in de vergunning voor de landschappelijke inpassing. Dit is niet concreet en niet toetsbaar, wat wel had gemoeten. Eisers verwijzen ter onderbouwing van dit standpunt naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3779.

Het college stelt zich op het standpunt dat er geen landschappelijk inpassingsplan vereist is, omdat het gebruik van de gronden en bouwwerken voldoet aan het gemeentelijk en provinciaal beleid. Het college is eisers slechts tegemoetgekomen door alsnog voorschrift 1.14 aan de vergunning te verbinden.

De rechtbank overweegt dat er voor het college inderdaad geen verplichting bestaat om een voorschrift over landschappelijke inpassing op te nemen. Op het moment dat het college echter besluit om een voorschrift aan de vergunning te verbinden, moet dit voorschrift wel voldoende rechtszeker zijn.

Voorschrift 1.14 luidt: om een goede situatie en de privacy van naastliggende percelen te waarborgen dient een landschappelijk inpassingsplan door de gemeente goedgekeurd te worden, waardoor met groenblijvende streekeigen beplanting een goede landschappelijke inpassing kan worden geboden. Deze vast te stellen landschappelijke inpassing dient vervolgens gerealiseerd te worden voordat de woning in gebruik zal worden genomen en vervolgens duurzaam in stand te worden gehouden.

De rechtbank overweegt dat het voorschrift erop neerkomt dat op een later moment de landschappelijke inpassing kan worden gewijzigd, zonder dat daar rechtsmiddelen tegen kunnen worden aangewend. Een dergelijk voorschrift is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Omdat het college al in de gelegenheid wordt gesteld om het motiveringsgebrek in het bestreden besluit te herstellen, stelt de rechtbank het college ook in de gelegenheid om (de vormgeving van) voorschrift 1.14 te heroverwegen.

Conclusie en gevolgen

Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juni 2013.

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

- draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;

- stelt het college in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.