RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe
Samenvatting
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 26/678 en 26/679
uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 april 2026 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
Vereniging Meten=Weten en Stichting Natuurbeschermingswacht, uit Meppel, verzoeksters
(gemachtigde: G.W. Starre),
en
(gemachtigde: mr. P. Mendelts).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
[de telers]
(gemachtigde: mr. C.S.G. de Lange).
1. Deze uitspraak gaat over een handhavingsverzoek van verzoeksters. Het verzoek ziet op 18 lelietelers die volgens verzoeksters op diverse locaties in Drenthe lelies gaan telen met gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, zonder dat zij daarvoor een omgevingsvergunning hebben. Verzoeksters hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit waarin het college hun handhavingsverzoek buiten behandeling heeft gelaten. Zij zijn het niet eens met het besluit op hun bezwaarschrift. Daarin heeft het college besloten het primaire besluit te herroepen en het handhavingsverzoek in behandeling te nemen en een behandeltermijn tot 1 juli 2026 gesteld. Verzoeksters hebben beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voeren een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter het besluit van het college.
De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college heeft namelijk geen inhoudelijk besluit op het handhavingsverzoek genomen. Verzoeksters krijgen dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Procesverloop
2. Verzoeksters hebben op 31 maart 2025 een handhavingsverzoek ingediend. Het college heeft dit verzoek met het primaire besluit van 12 juni 2025 buiten behandeling gesteld. Met het bestreden besluit van 3 februari 2026 op het bezwaar van verzoeksters heeft het college het besluit van 12 juni 2025 herroepen en besloten om de aanvraag alsnog in behandeling te nemen.
Verzoeksters hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, tegen het primaire besluit en tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Ook hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 2 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoeksters, bijgestaan door [naam] , de gemachtigde van het college, bijgestaan door N. Drenth en de gemachtigde van derde-belanghebbenden, vergezeld door [een teler] en [naam 2] .
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, beslist hij op het beroep van verzoeksters.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Verzoeksters hebben het college op 31 maart 2025 verzocht om handhavend op te treden tegen 18 met name genoemde bedrijven die volgens hen in Drenthe lelies gaan telen met gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, zonder dat zij daarvoor een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit (omgevingsvergunning) hebben.
Het college heeft het verzoek om handhaving op 12 juni 2025 buiten behandeling gesteld. De aanvraag was volgens het college niet voldoende concreet en verzoeksters hebben dit gebrek niet binnen de gegeven termijn hersteld.
Verzoeksters hebben hiertegen bezwaar gemaakt en een voorlopige voorziening gevraagd bij de voorzieningenrechter. De voorzieningenrechter kwam in zijn uitspraak van 2 oktober 2025 tot het voorlopige oordeel dat het primaire besluit onrechtmatig is en dat het college de aanvraag in behandeling had moeten nemen. De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorziening echter afgewezen omdat een voorziening die inhoudt dat een aanvraag in behandeling moet worden genomen naar zijn aard niet voorlopig is.
In het bestreden besluit is het college teruggekomen op de buitenbehandelingstelling van de aanvraag en heeft het college het besluit van 12 juni 2025 herroepen. Het college heeft het handhavingsverzoek alsnog in behandeling genomen, in overleg met verzoeksters voor het teeljaar 2026. Het college heeft in het bestreden besluit opgemerkt dat de behandeltermijn van het handhavingsverzoek loopt tot 1 juli 2026. Omvang van het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening
4. Bij besluit van 9 maart 2026 heeft het college het handhavingsverzoek voor wat betreft een van de 18 bedrijven afgewezen. Dit bedrijf heeft aangegeven in 2026 geen lelies te zullen telen. De rechtbank heeft verzoeksters op 24 maart 2026 verzocht om aan te geven of met het besluit van 9 maart 2026 voor dit bedrijf is tegemoetgekomen aan het beroep tegen het besluit van 3 februari 2026 en het verzoek om een voorlopige voorziening.
Verzoeksters hebben de rechtbank bij e-mail van 27 maart 2026 laten weten dat dat het geval is. Het beroep van verzoeksters is daarom niet van rechtswege ook gericht tegen het besluit van 9 maart 2026. Tijdens de zitting hebben verzoeksters nog eens bevestigd dat het handhavingsverzoek, het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening niet langer zien op dit bedrijf.
Beroep tegen het primaire besluit en beroep wegens niet tijdig beslissen
5. Verzoeksters hebben in hun gecombineerde beroepschrift/verzoekschrift ook beroep ingesteld tegen het primaire besluit en tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op hun bezwaarschrift.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het beroep tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk. Tegen het primaire besluit staat namelijk niet de mogelijkheid van (rechtstreeks) beroep open. Voorafgaand aan het beroep moet de bezwaarprocedure worden doorlopen, zoals verzoeksters ook hebben gedaan.
Het college heeft op 3 februari 2026 het primaire besluit herroepen en daarmee een besluit op het bezwaarschrift genomen. Daarom is ook het beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk.
De voorzieningenrechter zal hierna ingaan op de vraag of het besluit op bezwaar voldoet aan de daaraan gestelde wettelijke vereisten.
Kon het college volstaan met het herroepen van het primaire besluit?
6. Verzoeksters voeren aan dat het college in het bestreden besluit ten onrechte niet inhoudelijk heeft besloten op het handhavingsverzoek.
Het college stelt zich op het standpunt dat het pas een inhoudelijk besluit op het handhavingsverzoek kan nemen als het onderzoek is afgerond. Daarvoor heeft het college de tijd nodig tot 1 juli 2026. Het college is begonnen met onderzoek dat volgens het college nodig is om te kunnen beoordelen of sprake is van overtredingen waartegen het college handhavend kan optreden. Het betreft een grote en omvangrijke klus. Het college heeft bijvoorbeeld de 17 lelietelers gevraagd of en waar zij in 2026 lelies gaan telen. De lelietelers hebben die vraag (in ieder geval tot de zittingsdatum) niet willen beantwoorden. Het college verwijst naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 18 maart 2026. . Daaruit volgt volgens het college dat artikel 7:11, tweede lid, van de Awb niet in de weg staat aan het nemen van een besluit op bezwaar waarin het primaire besluit wordt herroepen, zonder dat meteen een nieuw inhoudelijk besluit wordt genomen.
De grond dat het college in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb met het bestreden besluit geen inhoudelijk besluit op het handhavingsverzoek heeft genomen, slaagt. De voorzieningenrechter overweegt daartoe als volgt.
Volgens vaste rechtspraak is het in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb om een primair besluit te herroepen zonder een ander besluit daarvoor in de plaats te stellen, tenzij een vervangend besluit kan uitblijven.De voorzieningenrechter deelt niet het standpunt van het college dat de Afdeling in de door het college genoemde uitspraak is teruggekomen van deze vaste rechtspraak. De Afdeling heeft in die uitspraak enkel overwogen dat appellante in die zaak niet was benadeeld door de, in die zaak inmiddels voltooide, gesplitste besluitvorming. De Afdeling is in die uitspraak niet uitdrukkelijk teruggekomen van haar vaste jurisprudentie die inhoudt dat gesplitste besluitvorming in strijd is met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. Het is eveneens vaste rechtspraak dat het nemen van een inhoudelijk besluit na herroeping van buitenbehandelingstelling deel uitmaakt van het besluit op bezwaar.Het college mocht in dit geval dus niet volstaan met het herroepen van de primaire beslissing en het uitstellen van een materieel nieuw besluit. Het college had naar het oordeel van de voorzieningenrechter eerst onderzoek moeten doen en vervolgens bij het nemen van een besluit op bezwaar ook inhoudelijk moeten beslissen op het handhavingsverzoek.
Het bestreden besluit is daarom naar het oordeel van de voorzieningenrechter genomen in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. De voorzieningenrechter is na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Daarom zal hij beslissen op het beroep van verzoeksters.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit en wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
8. Het college heeft in het bestreden besluit de aanvraag van verzoeksters niet inhoudelijk beoordeeld. Uit rechtspraak volgt dat, gelet op artikel 8:69, eerste lid, van de Awb, de omvang van het geschil beperkt is wanneer in een besluit geen inhoudelijke beoordeling heeft plaatsgevonden. Dit geldt ook voor het besluit om een handhavingsverzoek in behandeling te nemen onder aankondiging van onderzoek naar mogelijke overtredingen, zoals hier aan de orde. Deze beperkte omvang van het geding maakt dat de voorzieningenrechter in deze stand van het geding geen inhoudelijk oordeel kan geven over de vraag of en zo ja, hoe het college handhavend moet optreden. De voorzieningenrechter zal het college daarom niet opdragen om handhavingsbesluiten te nemen en zal ook niet zelf een beslissing op het handhavingsverzoek nemen en niet bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het is namelijk eerst aan het college om te onderzoeken of er sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift en om af te wegen of er aanleiding bestaat om handhavend op te treden. De voorzieningenrechter zal het college daarvoor een termijn geven en zal aan die termijn een dwangsom verbinden.
De voorzieningenrechter bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De voorzieningenrechter stelt het college hiervoor een termijn tot 1 juli 2026. De voorzieningenrechter stelt het college de termijn die het zelf heeft genoemd omdat hij niet kan bepalen of zorgvuldige besluitvorming op kortere termijn mogelijk zou zijn. De voorzieningenrechter acht aannemelijk dat het college nog enige tijd nodig heeft om ten aanzien van de 17 bedrijven waarop het handhavingsverzoek ziet, onderzoek te doen naar feiten en omstandigheden die van belang zijn voor de vragen of sprake is van een overtreding en zo ja, of er aanleiding is daartegen handhavend op te treden en zo ja, hoe. Het college moet uiterlijk op 30 juni 2026 een besluit op bezwaar bekendmaken.
Omdat het handhavingsverzoek al meer dan een jaar geleden is ingediend zal de voorzieningenrechter vanwege het belang van spoedige en daadwerkelijke besluitvorming aan de gestelde termijn een dwangsom verbinden. Hij zal bij het bepalen van de hoogte daarvan aansluiten bij de dwangsom die de rechtbank oplegt in beroepsprocedures over het niet tijdig nemen van een besluit. De voorzieningenrechter bepaalt dat het college een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee de hiervoor gegeven beslistermijn wordt overschreden. Daarbij geldt een maximum van € 15.000,-.
Omdat het beroep gegrond is krijgen verzoeksters een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van verzoeksters een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
De rechtbank zal voorts bepalen dat het college het door verzoekster betaalde griffierecht in zowel de bodemprocedure als de voorlopige voorzieningenprocedure van in totaal € 796,- moet vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep tegen het primaire besluit van 12 juni 2025 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 3 februari 2026 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op voor 1 juli 2026 een nieuw besluit op bezwaar te nemen en bekend te maken met inachtneming van deze uitspraak;- bepaalt dat het college aan verzoeksters een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee het de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,- ;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 796,- aan verzoeksters moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan verzoeksters.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.R. van der Velde, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. T.C.A. Hofman-Aupers, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:11