RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 maart 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats]
Samenvatting
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 24/3674
[eiser 1] , uit [woonplaats]
[eiser 2] , uit [woonplaats]
tezamen: eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, het college
(gemachtigde: mr. P. Zoeten).
1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boetes die aan eisers zijn opgelegd. Eisers zijn het niet eens met de hoogte van de bestuurlijke boetes. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de hoogte van de bestuurlijke boetes niet evenredig is en dat de redelijke termijn is overschreden. Eisers krijgen dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met de besluiten van 20 april 2023 heeft het college aan eisers bestuurlijke boetes opgelegd. Met het bestreden besluit van 16 juli 2024 op de bezwaren van eisers is het college bij de bestuurlijke boetes gebleven.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 12 december 2025 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen en namens het college hebben diens gemachtigde en M. Doek aan de zitting deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Op 7 maart 2023 heeft een toezichthouder de woning, die eisers gezamenlijk in eigendom hebben, aan de [adres] in [woonplaats] (de woning) bezocht. De bevindingen van dit bezoek zijn neergelegd in een boeterapport van 8 maart 2023 met nummer 202301867 (het boeterapport). Uit het boeterapport volgt dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat de woning werd bewoond door drie personen, zonder dat eisers beschikken over de daarvoor vereiste omzettingsvergunning.
Op 9 maart 2023 heeft het college aan [eiser 2] een brief gestuurd waarin is medegedeeld dat is geconstateerd dat de woning zonder omzettingsvergunning wordt bewoond door drie personen. Het college verzoekt dringend om deze overtreding te beëindigen voor 9 juni 2023 en wijst erop dat na deze datum opnieuw een controle wordt uitgevoerd. Ook deelt het college mee dat een vooraankondiging last onder dwangsom wordt verstuurd als blijkt dat de overtreding niet wordt beëindigd.
Op 14 maart 2023 heeft het college eisers meegedeeld dat zij het voornemen heeft om aan ieder van hen een bestuurlijke boete op te leggen.
Bij besluiten van 20 april 2023 heeft het college aan eisers bestuurlijke boetes opgelegd van € 2.500,- ( [eiseres] ) en € 1.250,- ( [eiser 1] en [eiser 2] ) voor het zonder vergunning omzetten en omgezet houden van een woonruimte waarbij minimaal drie bewoners in een woning met minimaal drie onzelfstandige verhuurbare woonruimten verblijven. Het college heeft hiermee de boete voor een eerste overtreding van een particuliere verhuurder verdeeld over eisers naar rato van hun eigendomsdeel van de woning.
Op 31 oktober 2023 heeft de bezwaarschriftenadviescommissie (de bezwaarcommissie) geadviseerd om het besluit te herroepen en af te zien van het opleggen van een bestuurlijke boete.
In het bestreden besluit van 16 juli 2024 heeft het college, in afwijking van het advies van de bezwaarcommissie, de bestuurlijke boetes van eisers in stand gelaten. Volgens het college bestaan geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de bestuurlijke boetes verder te matigen.
De omvang van het geschil
4. Tussen partijen staat vast dat eisers de Hv 2022 hebben overtreden omdat zij een in eigendom aan hun toebehorende woning hebben laten bewonen door [eiser 2] en twee huisgenoten zonder dat voor de omzetting van deze zelfstandige woonruimte door het college een omzettingsvergunning is verleend. Uit de Hv 2022 volgt dat een vergunningplicht geldt voor woonruimten die worden omgezet of omgezet worden gehouden ten behoeve van bewoning in onzelfstandige woonruimte waarbij minimaal drie bewoners in minimaal drie onzelfstandige woonruimten verblijven (hierna: het omzettingsverbod.
Eisers stellen dat de oplegging van de bestuurlijke boete in strijd is met het vertrouwensbeginsel en zij voeren aan dat de oplegging en de hoogte van de bestuurlijke boete onevenredig is. Hieronder bespreekt de rechtbank deze beroepsgronden.
Heeft het college in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel?
5. Eisers stellen dat zij naar aanleiding van de brief van 9 maart 2023 aannamen dat het college niet handhavend zou optreden indien zij de overtreding voor 9 juni 2023 zouden hebben beëindigd. Naar aanleiding van deze brief hebben eisers inspanningen getroffen om de overtreding te beëindigen. Dat bij brief van 14 maart 2023 alsnog een voornemen tot boeteoplegging is gevolgd, kwam volgens eisers onverwacht.
De rechtbank begrijpt het betoog van eisers zo dat zij stellen dat het college in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel door na de mededeling in de brief van 9 maart 2023 alsnog over te gaan tot het opleggen van de bestuurlijke boetes. De rechtbank is van oordeel dat dit betoog niet slaagt. Eisers kunnen erin gevolgd worden dat de volgordelijkheid van de brieven van het college ongelukkig is geweest. Ook het college heeft dit ter zitting erkend. De brief van 9 maart 2023 bevat echter naar het oordeel van de rechtbank geen concrete toezegging dat het college geen of niet langer gebruik zal maken van diens bevoegdheid om (ook) een bestuurlijke boete op te leggen voor de overtreding van het omzettingsverbod.
Heeft het college moeten volstaan met een waarschuwing of een lagere boete?
6. Eisers stellen zich, mede onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie, op het standpunt dat het college gelet op hun persoonlijke omstandigheden heeft moeten volstaan met het opleggen van waarschuwingen of een verdere matiging van de bestuurlijke boetes. Volgens eisers is van belang dat zij na de brief van 9 maart 2023 aan de slag zijn gegaan met het beëindigen van de overtreding. [eiseres] en [eiser 1] lichten toe dat zij de woning per 22 december 2022 hebben gekocht met hun zoon [eiser 2] met als doel dat [eiser 2] hier met twee studenten ging samenwonen. Voor deze periode verbleef [eiser 2] in een kliniek en dit heeft aanleiding gegeven om zo snel mogelijk een andere woonruimte te zoeken in een betere omgeving. Bij de bezichtiging van de woning hebben eisers opgemerkt dat in meer woningen aan de [straatnaam] meerdere jongeren woonachtig waren. Ook wijzen eisers erop dat hun andere dochter in [plaatsnaam] eveneens samenwoont met twee andere studenten. Ook stellen eisers dat zij de website van de gemeente over verhuurvergunningen hebben geraadpleegd, waaruit volgens hen bleek dat een verhuurvergunning niet is vereist omdat [eiser 2] als mede-eigenaar samen ging wonen met twee andere personen. Dat wel een omzettingsvergunning is vereist is hierbij volgens eisers niet gebleken. Gelet op deze omstandigheden hebben eisers aangenomen dat de woonsituatie geen probleem zou opleveren. Eisers voeren verder aan dat de medebewoners van [eiser 2] op verzoek van eisers zo snel mogelijk hebben getracht een nieuwe woonruimte te vinden nadat zij ermee bekend raakten dat sprake was van een overtreding. [eiser 1] en [eiser 1] wijzen erop dat zij goed voor hun zoon hebben willen zorgen en dat zij zich niet kunnen vinden in de kwalificatie huisjesmelker of malafide verhuurder waarvoor de bestuurlijke boete is bedoeld. Eisers wijzen hiertoe op het verslag van de meningvormende sessie van de raad van 30 november 2022. Volgens eisers is enkel sprake geweest van naïviteit. Gelet op de korte termijn dat één persoon te veel in de woning verbleef, kan volgens eisers niet worden ingezien dat zij financieel voordeel hebben gehad door de overtreding.
Het college licht toe dat zij ten tijde van het bestreden besluit een vaste gedragslijn hanteerde waarbij een lik-op-stukbeleid gold voor overtredingen van het omzettingsverbod. Deze vaste gedragslijn houdt in dat het college bij de constatering van een overtreding direct gebruikt maakt van de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Daarbij is volgens het college van belang dat het illegaal gebruiken van een woning gelet op de woonruimtevoorraad in Groningen, waar een grote schaarste aan geschikte woonruimten bestaat, een ernstig feit is. Onrechtmatig gebruik zorgt voor schaarste in het segment waarvoor de woonruimte wel is bedoeld. Verder hebben eisers volgens het college niet aannemelijk gemaakt dat bijzondere omstandigheden bestaan die het college aanleiding geven om de bestuurlijke boete, waarvan de hoogte is bepaald in de boetetabel in de Hv 2022, te matigen.
De rechtbank is van oordeel dat – de toepassing van – het lik-op-stuk-beleid (conform de vaste gedragslijn) van en door het college niet onevenredig is. Daartoe overweegt de rechtbank dat hoewel de wens om harder op te treden tegen malafide verhuurders en huisjesmelkers aan de orde is geweest, de gemeenteraad met het aannemen van het raadsvoorstel de bevoegdheid om bestuurlijke boetes op te leggen voor overtreding van artikel 20, tweede lid, aanhef en onder c, van de Hv 2022 niet heeft beperkt. Dit betekent dat het college in beginsel bevoegd is om ook zonder voorafgaande waarschuwing een bestuurlijke boete op te leggen voor overtreding van dit artikel uit de Hv 2022. De politieke keuze van het college om een lik-op-stuk vaste gedragslijn te voeren bij de uitoefening van deze bevoegdheid is naar het oordeel van de rechtbank gelet op de door het college gegeven toelichting niet onredelijk. De door eisers naar voren gebrachte omstandigheden maken niet dat toepassing van de vaste gedragslijn gelet op de daarmee te dienen doelen onevenwichtig is.
Voor zover eisers hebben betoogd dat de boete onevenredig hoog is, slaagt hun betoog wel. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, als de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. De bestuursrechter toetst het besluit tot boeteoplegging vol.
De rechtbank is van oordeel dat een verdere matiging van ieder van de bestuurlijke boetes met 30% naar € 1.750,- ( [eiseres] ) en € 875,- ( [eiser 1] en [eiser 2] ) gelet op het geheel van de door eisers naar voren gebrachte omstandigheden passend en geboden is. In deze omstandigheden ziet de rechtbank grond om aan te nemen dat de overtreding eisers in verminderde mate is aan te rekenen en dat sprake is van een beperkte ernst van de overtreding. Door het college is erkend dat eisers de overtreding niet met opzet hebben begaan en ook verder heeft het college niet betwist dat de overtreding na de constatering spoedig is beëindigd. Hoewel het op de weg van eiseres ligt om op de hoogte te zijn van de geldende wet- en regelgeving, is naar het oordeel van de rechtbank voldoende gebleken dat eisers rondom de aankoop van de woning inspanningen hebben verricht om zich ervan te vergewissen of bewoning door drie personen zou zijn toegestaan maar dat zij hierbij een verkeerde inschatting hebben gemaakt. Over de verminderde verwijtbaarheid overweegt de rechtbank mede dat de Hv 2022 de hoogte van de boete voor particuliere eerste overtreders niet (verder) differentieert naar de mate van verwijtbaarheid. Ook voor particuliere eerste overtreders die opzettelijk een overtreding van het omzettingsverbod begaan, geldt daarmee een boetehoogte van € 5.000,-. Hoewel het college gevolgd kan worden in het standpunt dat opzet niet is vereist voor het vaststellen van de overtreding, ziet de rechtbank in voornoemde omstandigheden – waarin ook het college erkent dat elke opzet ontbreekt en zo snel als mogelijk gelet op de krapte op woningmarkt is overgegaan tot beëindiging – aanleiding tot matiging. Over de beperkte ernst van de overtreding overweegt de rechtbank dat de bestuurlijke boete mede is ingestoken op het met de overtreding te verkrijgen financiële voordeel door middel van het ontvangen van huurgelden. In dit opzicht hebben eisers naar voren hebben gebracht dat voor een periode van zes maanden één persoon te veel in de woning heeft gewoond en dat per maand een niet marktconforme huurprijs is gehanteerd van € 350,-. Ook het college heeft ter zitting erkend dat deze huurprijs aan de lage kant is. Hiermee staat naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast dat eisers een beperkt financieel voordeel hebben gehad bij de overtreding.
Het betoog van eisers slaagt.
De redelijke termijn
7. De rechtbank beoordeelt ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden. De redelijke termijn voor de uitspraak in beroep is overschreden als de procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd.
De termijn in punitieve zaken begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In dit geval betreft dit het moment waarop het college aan eisers een voornemen tot boeteoplegging kenbaar maakte op 14 maart 2023. Dat betekent dat de redelijke termijn op het moment van de uitspraak met 11 maanden is verstreken. De rechtbank matigt de bestuurlijke boetes daarom verder met 10% naar € 1.575,- ( [eiseres] ) en € 787,50,- ( [eiser 1] en [eiser 2] ).
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat de rechtbank het college de bestuurlijke boetes te hoog heeft vastgesteld. Ook is de redelijke termijn voor de uitspraak in beroep overschreden.
De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72a van de Awb nu zelf een beslissing en bepaalt de hoogte van de bestuurlijke boetes op € 1.575,- ( [eiseres] ) en
€ 787,50 ( [eiser 1] en [eiser 2] ).
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Eisers hebben geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden. De factuur voor juridisch advies bij de voorbereiding van het beroep die eisers hebben ingediend komt niet voor vergoeding in aanmerking op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, omdat zij het beroep zelf hebben ingediend.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 16 juli 2024 voor zover daarin de hoogte van de bestuurlijke boetes is bepaald;
- herroept de besluiten van 20 april 2023 voor zover daarin de hoogte van de bestuurlijke boetes is bepaald;
- bepaalt de hoogte van de drie bestuurlijke boetes op € 1.575,- ( [eiseres] ) en
€ 787,50 ( [eiser 1] en [eiser 2] ). en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
- bepaalt dat het college het griffierecht van in totaal € 187,- aan eisers moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, rechter, in aanwezigheid van mr. D.A. Bekking, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2026.
de rechter is verhinderd deze uitspraak
mede te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.