ECLI:NL:RBNNE:2026:1380

Procesverloop

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De Raad heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Daarnaast heeft de Raad vertrouwelijke stukken overgelegd, waarvan de rechtbank kennis heeft genomen. Eiser heeft tweemaal aanvullende beroepsgronden ingediend, waarop de Raad ook heeft gereageerd.

De rechtbank heeft het beroep op 12 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van de Raad. Het onderzoek is ter zitting gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

3. Eiser heeft op 9 maart 2023 een verzoek tot openbaarmaking van informatie op grond van de wet open overheid (hierna: Woo-verzoek) ingediend bij de Raad voor rechtsbijstand. Dit verzoek omvatte:

Hierbij gaat het eiser om documenten uit de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 december 2022. Daarnaast verduidelijkt eiser dat het begrip ‘Z-toevoegingen’, zoals hij dit bedoelt, alle toevoegingen met een zaakcode die begint met een Z omvat.

4. De Raad heeft eiser op 27 maart 2023 medegedeeld dat de kenniswijzers reeds openbaar toegankelijk zijn. Voor het overige heeft hij eiser verzocht zijn verzoek te preciseren vanwege de omvang en het grote aantal uiteenlopende onderwerpen binnen de reikwijdte van het initiële verzoek.

5. Per brief van 30 maart 2023 heeft eiser zijn verzoek met betrekking tot de kenniswijzers beperkt tot stukken die zien op de wijze van beraadslaging, memo’s et cetera voor zover deze zien op wijzigingen in de kenniswijzers. Voor het overige heeft eiser zijn verzoek beperkt tot 13 specifieke Z-codes, welke betrekking hebben op strafrechtelijke toevoegingen. Daarnaast licht eiser toe dat hij middels de zienswijzen en voorleggers met betrekking tot die Z-codes wil controleren ‘of sprake is van één lijn in de beoordelingen en om eventuele steekproef bevindingen van HTS-kantoren te kunnen staven of weerleggen.’ Dit is volgens eiser naar aanleiding van verschillende berichten van HTS-kantoren over het voeren van verschillend beleid.

6. Bij besluit van 8 juni 2023 heeft de Raad (een deel van) de gevraagde documenten met betrekking tot de zienswijzen en voorleggers in de 13 categorieën Z-toevoegingen openbaar gemaakt. Het gaat om 22 documenten. De Raad heeft aangegeven dat namen van medewerkers en van advocaten, alsmede de toevoegnummers zijn weggelakt, omdat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer op dat vlak zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. Op dezelfde grond zijn een aantal bijlagen bij e-mailberichten niet openbaar gemaakt, omdat het gaat over documenten die rechtstreeks uit het dossier van een rechtzoekende komen.

Bij besluit van 21 juli 2023 heeft de Raad wederom (een deel van) de gevraagde documenten openbaar gemaakt. Dit besluit heeft betrekking op alle (interne) communicatie, powerpoints, verslagen, rapportages en dergelijke alsmede kenniswijzers en wijzigingen van de kenniswijzer met betrekking tot de 13 categorieën Z-toevoegingen. De Raad heeft in dit kader 25 documenten openbaar gemaakt. De Raad heeft toegelicht dat ook hier namen van medewerkers en van advocaten, alsmede de toevoegnummers zijn weggelakt wegens het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Ook zijn de in documenten met de nummers 20 en 22 persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad niet openbaar gemaakt. De documenten met de nummers 17, 26 en 27 zijn in het geheel niet openbaar gemaakt, omdat deze persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad bevatten. De Raad merkt op dat het gaat om conceptdocumenten waarvan een definitieve vorm openbaar is gemaakt middels dit besluit. De Raad wijst het verzoek af voor zover dit ziet op de correspondentie van en/of naar advocaten omtrent de Z-toevoegingen, omdat openbaarmaking vanwege de omvang van het verzoek niet in redelijkheid van de Raad kan worden gevergd. Daar voegt hij aan toe dat de kosten die gepaard zouden gaan met openbaarmaking ook aanzienlijk zouden zijn door het grote aantal documenten dat beoordeeld zou moeten worden. Om eiser tegemoet te komen heeft de Raad wel een zakelijke samenvatting gegeven van de communicatie met de advocatuur over de Z-toevoegingen.

7. Eiser heeft een bezwaarschrift ingediend bij de Raad, dat op 31 juli 2023 is ontvangen door de Raad.

8. Met het bestreden besluit van 15 november 2023 heeft de Raad, onder overneming van het advies van de Commissie voor Bezwaar, het bezwaar ongegrond verklaard. De Raad stelt zich op het standpunt dat het verzoek om verstrekking van alle e-mailberichten met de advocatuur betreffende de relevante Z-toevoegingen over de periode van een jaar, voor zover al te herleiden, te omvangrijk is. De Raad geeft aan dat het een meer dan uitzonderlijke inspanning zou zijn die een te grote belasting vormt voor een bestuursorgaan als de Raad, met name omdat alle documenten gecontroleerd moeten worden op persoonsgegevens van derden. Naar aanleiding van eisers bezwaar dat verslagen van steekproefcontroles van advocatenkantoren die deelnemen aan de High Trustregeling niet zijn geopenbaard merkt de Raad op dat dit (aanvullende) verzoek van eiser op een grote hoeveelheid documenten ziet en dat om die reden in het besluit van 21 juni 2023 aan eiser is verzocht concrete signalen te delen inzake het vermeende inconsistente beleid van de Raad. Aangezien eiser hier niet op heeft gereageerd is dit bezwaar niet voldoende concreet. Ten slotte merkt de Raad op dat de besluitvorming niet onredelijk lang heeft geduurd wanneer rekening wordt gehouden met het feit dat eiser in een korte periode meerdere, uitgebreide Woo-verzoeken bij de Raad heeft ingediend.

Intrekking beroepsgrond ter zitting

9. Als eerst stelt de rechtbank vast dat eiser de beroepsgrond met de strekking dat het bestreden besluit genomen is in strijd met artikel 10:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), ter zitting heeft ingetrokken. Deze beroepsgrond is dus komen te vervallen.

Het weglakken van namen van advocaten en advocatenkantoren

10. Eiser betoogt dat de Raad het weglakken van de namen van advocaten en advocatenkantoren onvoldoende heeft gemotiveerd aangezien een advocaat juist voor een dergelijke publieke functie kiest. Eiser geeft aan dat het publiek belang gediend is bij de namen van advocaten(kantoren). Ook stelt eiser dat een bestuursorgaan, wanneer concurrentieoverwegingen in het geding zijn, de bedragen zou weglakken en niet de namen van bedrijven.

In het verweerschrift geeft de Raad aan dat de namen van advocaten en advocatenkantoren zijn gelakt op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo. De Raad stelt dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer hier zwaarder weegt dat het belang van openbaarmaking. Hierbij verduidelijkt de Raad dat er bij openbaarmaking, eventueel in combinatie met andere Woo-verzoeken, informatie over de bedrijfsvoering en het inkomen van advocaten afgeleid zou kunnen worden. De Raad stelt - onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) - dat dit de persoonlijke levenssfeer van de betreffende advocaten zou schaden.

De rechtbank is van oordeel dat de Raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de uitzonderingsgrond waar hij zich op beroept hier van toepassing is. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.

De rechtbank stelt allereerst vast dat partijen verdeeld zijn over de vraag of de Raad terecht en op goede gronden de namen van advocaten en advocatenkantoren heeft gelakt. Het gaat eiser niet om het weglakken van de namen van medewerkers van de Raad.

Bij toepassing van de Woo wordt uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving. Uit de Woo volgt voorts dat, indien openbaarmaking wordt geweigerd op grond van een zogenoemde relatieve weigeringsgrond, een specifieke motiveringsplicht geldt; het bestuursorgaan dient de toepassing van de weigeringsgrond uitdrukkelijk te motiveren.

De rechtbank volgt het standpunt van de Raad in zoverre dat in het algemeen geldt dat, wanneer uit de openbaar gemaakte naam van een advocaat in combinatie met overige (reeds) openbaar gemaakte gegevens, informatie over diens inkomen kan worden herleid, de persoonlijke levenssfeer wordt geschaad. Deze uitleg vormt op zichzelf echter geen nadrukkelijke motivering voor de stelling dat de persoonlijke levenssfeer van de advocaten in het onderhavige Woo-verzoek ook daadwerkelijk geschonden zou worden bij openbaarmaking van de namen. De Raad heeft niet aangegeven waarom de ingeroepen weigeringsgrond voor elke gelakte naam van toepassing is, maar geeft slechts deze algemene motivering. Nu de Raad stelt dat de ongelakte gegevens, in combinatie met andere Woo-verzoeken, zouden kunnen leiden tot informatie over de bedrijfsvoering en het inkomen van de betrokken advocaten, ligt het op de weg van de Raad om specifiek te onderbouwen hoe het samenspel van de Woo-verzoeken in onderhavige situatie zou leiden tot de openbaring van informatie over de bedrijfsvoering en het inkomen. De Raad is hier met de algemene motivering in het verweerschrift, noch de nadere toelichting ter zitting in geslaagd. De rechtbank betrekt bij haar oordeel nadrukkelijk dat zij met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis heeft genomen van de ongelakte versie van de door de Raad aan eiser verstrekte documenten.

Naar het oordeel van de rechtbank is onvoldoende gebleken dat het openbaar maken van de namen van advocaten en advocatenkantoren op basis van onderhavig Woo-verzoek ertoe zal leiden dat inzicht kan worden verkregen in de inkomenspositie van advocaten. Om die reden heeft de Raad onvoldoende gemotiveerd de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer als weigeringsgrond ingeroepen. De motivering kan het bestreden besluit op dit punt niet dragen en voldoet niet aan de vereisten van artikel 5.1, derde lid, van de Woo. De Raad zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen.

Het niet openbaar maken van correspondentie met advocaten omtrent de 13 Z-codes

11. Eiser betoogt dat niet is gebleken dat niet van de Raad kan worden gevergd dat de e-mailberichten worden geopenbaard en dat overigens niet gemotiveerd is waarom het belang van de Raad zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. Hiertoe voert hij aan dat geen zoekslag of inventarisatie heeft plaatsgevonden naar aanleiding van het verzoek. Daarnaast geeft eiser aan dat de omvang van het verzoek niet mag worden meegewogen nu de Raad eiser nooit heeft verzocht om zijn verzoek hieromtrent te preciseren. Eiser betoogt dat de door de Raad verstrekte zakelijke samenvatting volstrekt onvoldoende is.

De rechtbank overweegt allereerst dat de Raad eiser op 27 maart 2023 heeft verzocht zijn verzoek te preciseren. Eiser heeft aan dit verzoek voldaan per brief van 30 maart 2023. De rechtbank oordeelt dat het feit dat de Raad hierna niet een nader verzoek tot precisering heeft gedaan met betrekking tot de correspondentie, niet maakt dat de omvang van het verzoek niet mag worden meegewogen. De Raad heeft ter zitting verklaard dat voor openbaarmaking van de correspondentie alle dossiers en steekproefverslagen inzake de 13 Z-codes doorlopen moeten worden. Het gaat dan om een omvangrijke hoeveelheid documenten waarbij de Raad heeft toegelicht dat er wekelijks alleen al tientallen steekproefverslagen worden opgemaakt. Het nalopen van alle dossiers en steekproefverslagen over de periode van een jaar, waarna de stukken nog moeten worden beoordeeld en gecontroleerd op persoonsgegevens, kan niet van de Raad worden gevergd, aldus de Raad.

De rechtbank kan de uitleg van de Raad volgen. De Raad heeft zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat dit gedeelte van het verzoek van eiser te omvangrijk is en een te grote belasting vormt voor de organisatie van de Raad. In dit kader is de Raad voldoende aan het verzoek van eiser tegemoetgekomen door wel een samenvatting van de correspondentie te verstrekken. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Volledigheid van openbaarmaking

12. Eiser betoogt dat er evident meer (interne) communicatie omtrent de 13 Z-codes is dan de Raad openbaar heeft gemaakt. Als voorbeeld noemt eiser voorleggers, communicatie met de afdeling Kwaliteit, beraadslaging en High Trust-belnotities.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Raad niet, dan wel onvoldoende inzichtelijk gemaakt welke zoekslag precies heeft plaatsgevonden. Daarmee is het besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb genomen. Nu de Raad, zoals reeds onder 10.4 is overwogen, een nieuw besluit op het bezwaar van eiser dient te nemen geeft de rechtbank de Raad de opdracht om in dit nieuw te nemen besluit op bezwaar ook de door haar verrichte zoekslag inzichtelijk te maken.

Informatie met betrekking tot steekproefcontroles van advocatenkantoren die deelnemen aan de High Trustregeling

13. Eiser betoogt dat de Raad de verslagen van steekproeven bij High Trustkantoren openbaar had moeten maken. Eiser stelt hiertoe dat het al dan niet delen van signalen geen onderdeel mag uitmaken van de beoordeling van een Woo-verzoek. Ter zitting heeft eiser hieraan toegevoegd dat hij in het verleden, hoewel niet specifiek in relatie tot dit verzoek, wel dergelijke signalen met de Raad heeft gedeeld. Ook meent eiser dat zijn verzoek concreet genoeg is om een besluit te nemen.

Ter zitting heeft de gemachtigde van de Raad verklaard dat het onduidelijk is welke stukken eiser precies verlangt. De Raad zou graag met eiser meedenken en willen begrijpen waarnaar hij op zoek is alvorens wordt overgegaan tot het verstrekken van documenten.

De rechtbank is van oordeel dat de Raad in zijn primaire besluit in het geheel niet besloten heeft op het verzoek van eiser om de (verslagen van) High Trust steekproeven openbaar te maken. In het primaire besluit heeft de Raad slechts de suggestie gedaan om signalen over door de Raad inconsistent gevoerd beleid te delen ingeval eiser hierover beschikt. Nu de Raad het verzoek om de signalen waarover eiser beschikt te delen niet heeft vormgegeven als een verzoek tot precisering of als een verzoek om een verzuim te herstellen, maar dit opgenomen heeft in het primaire besluit, kan het niet delen van signalen eiser niet worden tegengeworpen en is er door de Raad op dit punt (nog) geen besluit genomen. Gelet op het voorgaande draagt de rechtbank de Raad op om alsnog een besluit op dit punt te nemen, indien nodig na het verkrijgen van duidelijkheid van eiser over de inhoud en reikwijdte op dit onderdeel van zijn verzoek.

Overschrijding van de redelijke termijn

14. Eiser verzoekt om toekenning van immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling wordt de redelijke termijn in eerste aanleg in principe na twee jaar overschreden. Hiervan staat zes maanden voor de bezwaarfase en anderhalf jaar voor de beroepsfase. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen en eindigt wanneer de rechter een einduitspraak doet.

De rechtbank stelt vast dat er sinds de ontvangst van het bezwaarschrift op 31 juli 2023 twee jaren en negen maanden zijn verstreken. Daarmee wordt de redelijke termijn met negen maanden overschreden.

Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, bedraagt het aan eiser toe te kennen bedrag € 1.000,-. De overschrijding van de redelijke termijn heeft in deze zaak plaatsgevonden in de beroepsfase. Gelet hierop veroordeelt de rechtbank de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van immateriële schade aan eiser van € 1.000,-.

Conclusie en gevolgen

De rechtbank bepaalt dat de Raad in deze zaak een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de Raad hiervoor zes weken.

De Raad moet het griffierecht aan eiser vergoeden, omdat zijn beroep gegrond is.

Eiser heeft gevraagd om een vergoeding van de proceskosten, te verstaan de reiskosten voor het bijwonen van de zitting. De rechtbank heeft dit beroep op dezelfde dag en aansluitend behandeld met andere beroepen van eiser. Eiser heeft voor het bijwonen van de behandeling van meerdere beroepszaken, dus slechts eenmaal reiskosten gemaakt. De vergoeding van die reiskosten is door de rechtbank al aan eiser toegekend in de uitspraak van zaaknummer LEE 25/2412. Dit betekent dat er in de zaak die nu voorligt, geen proceskosten zijn die nog voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 15 november 2023;

- draagt de Raad op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak

een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

schadevergoeding aan eiser.

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving