ECLI:NL:RBNNE:2026:2211

1. de vereniging naar burgerlijk recht SAMEN VOOR DE BUURT,

2. [eiser sub 2],

3. [eiser sub 3],

4. [eiser sub 4],

5. [eiser sub 5],

6. [eiser sub 6],

7. [eiser sub 7],

8. [eiser sub 8],

9. [eiser sub 9],

10. [eiser sub 10],

11. [eiser sub 11],

12. [eiser sub 12],

13. [eiser sub 13],

14. [eiser sub 14],

15. [eiser sub 15],

16. [eiser sub 16],

17. [eiser sub 17],

18. [eiser sub 18],

19. [eiser sub 19],

20. [eiser sub 20],

21. [eiser sub 21],

22. [eiser sub 22],

23. [eiser sub 23],

24. [eiser sub 24],

25. [eiser sub 25],

26. [eiser sub 26],

27. [eiser sub 27],

28. [eiser sub 28],

29. [eiser sub 29] ,

30. [eiser sub 30],

31. [eiser sub 31],

32. [eiser sub 32],

33. [eiser sub 33],

34. [eiser sub 34],

35. [eiser sub 35],

36. [eiser sub 36],

37. [eiser sub 37],

38. [eiser sub 38],

39. [eiser sub 39],

40. [eiser sub 40],

41. [eiser sub 41],

42. [eiser sub 42],

43. [eiser sub 43] ,

44. [eiser sub 44] ,

45. [eiser sub 45] ,

46. [eiser sub 46] ,

47. [eiser sub 47] ,

48. [eiser sub 48] ,

49. [eiser sub 49] ,

50. [eiser sub 50] ,

51. [eiser sub 51] ,

52. [eiser sub 52] ,

53. [eiser sub 53] ,

54. [eiser sub 54] ,

55. [eiser sub 55] ,

56. [eiser sub 56] ,

57. [eiser sub 57] ,

58. [eiser sub 58] ,

59. [eiser sub 59] ,

60. [eiser sub 60] ,

61. [eiser sub 61],

62. [eiser sub 62],

63. [eiser sub 63],

64. [eiser sub 64],

65. [eiser sub 65],

66. [eiser sub 66],

67. [eiser sub 67],

68. [eiser sub 68],

69. [eiser sub 69],

70. [eiser sub 70],

71. [eiser sub 71],

72. [eiser sub 72],

73. [eiser sub 73],

74. [eiser sub 74],

75. [eiser sub 75],

76. [eiser sub 76],

77. [eiser sub 77],

78. [eiser sub 78],

79. [eiser sub 79],

80. [eiser sub 80],

81. [eiser sub 81],

82. [eiser sub 82],

83. [eiser sub 83],

84. [eiser sub 84],

85. [eiser sub 85],

86. [eiser sub 86],

87. [eiser sub 87],

88. [eiser sub 88],

89. [eiser sub 89],

90. [eiser sub 90],

91. [eiser sub 91],

92. [eiser sub 92],

93. [eiser sub 93],

94. [eiser sub 94],

95. [eiser sub 95],

96. [eiser sub 96],

97. [eiser sub 97],

1. De procedure

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding met producties 1 tot en met 24;

- de conclusie van antwoord met producties 1 tot en met 35;

- de door de omwonenden overgelegde producties (25 tot en met 31);- de mondelinge behandeling van 27 mei 2026, waarvan door de griffier aantekeningen zijn gemaakt;- de pleitnota van de omwonenden.

2. De feiten

In het pand aan de Spilsluizen 5 te Groningen wordt een dagopvang voor daklozen (hierna: de daklozenopvang) uitgebaat door het Leger des Heils. Omdat deze locatie (inmiddels) te klein is voor het aantal daklozen en de huurovereenkomst tussen de eigenaar van het pand en het Leger des Heils per 31 december 2026 afloopt, is de Gemeente op zoek gegaan naar een andere locatie voor deze daklozenopvang.

Op 4 november 2025 heeft een vergadering plaatsgevonden van het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college). Tijdens die vergadering heeft het college het besluit genomen om het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 te Groningen aan te wijzen als potentiële nieuwe locatie voor de daklozenopvang.

De omwonenden zijn woonachtig in de buurt van het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30. Bij brief van 4 november 2025 heeft de Gemeente hen geïnformeerd over het voornemen om de daklozenopvang aan de Spilsluizen 5 daarheen te verplaatsen.

In de periode daarna is veelvuldig contact geweest tussen de (advocaten van de) omwonenden en de Gemeente. De omwonenden stelden zich op het standpunt dat de Gemeente de Participatieverordening niet naleefde, in die zin dat de Gemeente de omwonenden onvoldoende informatie gaf over het voornemen om de daklozenopvang naar de Nieuwe Boteringestraat 28-30 te verplaatsen en de Gemeente hen niet de gelegenheid bood om hun opvattingen daarover te delen. In die periode hebben de omwonenden eveneens een verzoek gedaan tot inzage in bepaalde stukken op grond van de Wet open overheid (hierna: Woo).

Op enig moment heeft de Gemeente de omwonenden medegedeeld dat het voorstel ter definitieve besluitvorming om de daklozenopvang naar de Nieuwe Boteringestraat 28-30 te verhuizen behandeld zou worden op de vergadering van het college van B&W van 20 januari 2026.

De omwonenden hebben (destijds in een iets andere samenstelling dan thans) daarop de Gemeente in kort geding gedagvaard. Zij vorderden (primair) om de Gemeente te verbieden het definitieve besluit te nemen over de daklozenopvang tot vier weken nadat de omwonenden alle - bij Woo-verzoek met kenmerk 376676-2025 gevraagde - stukken hebben ontvangen, het besluit op dat Woo-verzoek formele rechtskracht heeft en de omwonenden in de gelegenheid zijn gesteld om over de stukken en het voornemen schriftelijk of mondeling hun opvattingen te delen.

De voorzieningenrechter in deze rechtbank heeft bij vonnis van 19 januari 2026 de Gemeente verboden om het definitieve besluit over de komst van de daklozenopvang aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 te nemen tot vier weken na 19 januari 2026, teneinde de omwonenden gedurende drie weken (tot 10 februari 2026) in de gelegenheid te stellen om over het voornemen schriftelijk hun opvattingen te delen, waarna de Gemeente een week (tot 17 februari 2026) de tijd kreeg de reacties van omwonenden te verwerken. De voorzieningenrechter heeft het gedeelte van de vordering dat betrekking heeft op afgifte van de stukken afgewezen. In het vonnis is onder meer overwogen:

‘4.12. De Gemeente heeft uiteindelijk in december 2025 (wel duidelijk) kenbaar gemaakt dat zij ter zake van de locatie, doelgroep en het tijdspad kiest voor een participatie in de vorm van ‘informeren en luisteren’. De Gemeente heeft in haar brief van 17 december 2025 nogmaals ondubbelzinnig het standpunt ingenomen dat de locatie, doelgroep en het tijdspad niet ter discussie staan en dat standpunt is nadien door de advocaat van de Gemeente herhaald. Die bevoegdheid om de participatie met betrekking tot de onderwerpen locatie, doelgroep en het tijdspad te beperken tot ‘informeren en luisteren’ heeft de Gemeente. De wetgever heeft met de wijziging van artikel 150 Gemeentewet bestuursorganen, in casu de Gemeente, immers de vergaande bevoegdheid gegeven om zelf te bepalen of en in welke mate omwonenden mogen participeren. Dat betekent in het onderhavige geval dat met betrekking tot deze drie onderwerpen, zoals de Gemeente aanvoert, de marge van participatie klein is. De Gemeente dient naar de omwonenden te luisteren, maar er bestaat geen verplichting om hen vergaande invloed te laten uitoefenen bij de besluitvorming omtrent de locatie, doelgroep en het tijdspad. De Gemeente dient, zoals ze zelf aangeeft, bij het nemen van het besluit wel rekening te houden met zwaarwegende belangen van omwonenden.

Het voorgaande laat onverlet dat de Gemeente ook ten aanzien van de participatievorm ‘informeren en luisteren’ moet voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Participatieverordening. Dat betekent onder meer dat de Gemeente de stukken die nodig zijn om de omwonenden te infomeren over de locatie, doelgroep en het tijdspad, tijdig aan de omwonenden moet verstrekken (artikel 3 sub c van de Participatieverordening). Verder betekent ‘luisteren’ als bedoeld in artikel 4 van de Participatieverordening naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat omwonenden naar aanleiding van die stukken hun opvattingen over de locatie, doelgroep en het tijdspad mogen delen met de Gemeente.

De omwonenden stellen dat de Gemeente aanvankelijk geen documenten heeft verstrekt, uiteindelijk naar aanleiding van het Woo-verzoek een aantal documenten zijn vrijgegeven, maar dat deze documenten onvoldoende zijn om hun opvattingen te kunnen delen. De Gemeente voert aan dat zij vanaf november 2025 documenten beschikbaar heeft gesteld op haar website, maar dat heeft zij niet nader aannemelijk gemaakt. Niet gebleken is dat de Gemeente van meet af aan de omwonenden informatie heeft verschaft waarmee zij de omwonenden heeft ‘geïnformeerd’ en naar aanleiding waarvan de omwonenden hun standpunt konden vormen waar de Gemeente naar dient te ‘luisteren’. De advocaten van de

omwonenden hebben bij brief van 21 november 2025 ook te kennen gegeven dat er op dat moment nog geen bescheiden waren verstrekt.

Hoewel de gang van zaken rond het verstrekken van stukken door de Gemeente onzorgvuldig is verlopen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de omwonenden onvoldoende hebben onderbouwd dat de documenten die zij inmiddels op 18 december 2025 hebben ontvangen naar aanleiding van het Woo-verzoek onvoldoende zijn om te participeren

op voornoemde wijze (‘informeren en luisteren’).’

Bij brief van hun advocaten van 9 februari 2026 hebben de omwonenden hun zienswijze met betrekking tot de voorgenomen verhuizing kenbaar gemaakt aan de Gemeente.

De advocaat van de Gemeente heeft bij brief van 13 februari 2026 onder meer als volgt op die brief gereageerd:

‘Dank voor toezending van uw brief van 9 februari 2026 aan wethouder Jongman van de gemeente Groningen.

In de bijlage van deze brief stuur ik u een afschrift van de brief die vanuit het Regionale Programma Beschermd Wonen & Opvang aan alle omwonenden die in de afgelopen weken een opvatting kenbaar hebben gemaakt. In die brief is aangegeven welke stappen thans aan de orde zijn en wordt omgegaan met de ingebrachte opvattingen.

Hoewel dat uit die brief impliciet blijkt, leek mij goed u, als hun advocaten, bij deze ook nog

expliciet antwoord te geven op de door u gestelde slotvragen:

1. De gemeente kan de goede ontvangst van uw zienswijze bevestigen.

2. Voor zover in de door u gestelde vragen een opvatting over een voor de participatie relevant onderwerp besloten ligt, zal daarop worden ingegaan in het eindverslag van de participatie. Voor het overige laat de gemeente die vragen onbeantwoord.

3. De gemeente ziet (dus) ook geen aanleiding om in gesprek te gaan met omwonenden om de gevraagde beantwoording en “appreciaties” te bespreken.

4. De gemeente kan niet bevestigen dat zij bereid is om verdere besluitvorming uit te stellen totdat dat gesprek heeft plaatsgevonden, noch kan zij bevestigen dat zij af zal zien van het gebruik van de Nieuwe Boteringestraat 28-30 als locatie voor de dagopvang van het Leger des Heils.

[…]

U heeft in uw brief namens omwonenden om en nabij de 60 vragen gesteld, die bovendien goeddeels in het beste geval hoogstens zijdelings te maken hebben met het voorwerp van de participatie. Het vonnis van de voorzieningenrechter voorziet niet in een extra vragen- en informatieronde. Dat is ook niet nodig. De omwonenden waren immers ten tijde van het vonnis al afdoende geïnformeerd. Het vonnis van de voorzieningenrechter voorziet (dus) evenmin in een gesprek over het antwoord op al uw vragen. Eén en ander zou bovendien tot een onaanvaardbare vertraging van de besluitvorming leiden, waardoor de tijdige realisatie van de verplaatsing van de dagopvang in het geding zou kunnen komen. Ook dat is niet te rijmen met dat vonnis.’

Op 24 maart 2026 heeft de Gemeente het eindverslag van de participatie vastgesteld. Daarin is onder meer bepaald:

‘ 3. Overzicht van de thema’s en subthema’s

Zoals vastgelegd in onze participatieaanpak, is het doel van de participatie:

 Om de inwoners te informeren over het voorgenomen besluit om de Nieuwe Boteringestraat 28-30 aan te wijzen als potentiële locatie voor de dagopvang van het Leger des Heils, en te luisteren naar de zorgen en vragen van de inwoners; en

 Om de inwoners te vragen hun mening met ons te delen over de voorwaarden voor de verhuizing van de dagopvang naar de Nieuwe Boteringestraat 28-30.

We kiezen ervoor om in dit eindverslag van de participatie zowel de belangrijkste uitkomsten van het participatieproces als onze reactie daarop te presenteren op het niveau van thema’s en subthema’s. We hebben hiervoor gekozen omdat we zien dat bepaalde thema’s veelvuldig terugkomen in de opvattingen die omwonenden met ons gedeeld hebben. Door in het eindverslag van de participatie deze rubricering naar thema’s en subthema’s te hanteren, zorgen we er ook voor dat het verslag voor iedereen overzichtelijk en leesbaar is. In de ontvangen opvattingen zijn naast zorgen en standpunten ook veel feitelijke vragen gesteld. In dit participatieverslag hebben wij geprobeerd deze vragen, waar relevant, mee te nemen in de toelichting bij de verschillende thema’s.

Hierbij hanteren wij de volgende indeling:

1. Locatie (informeren en luisteren)

a. Totstandkoming van de locatiekeuze

b. Verkenning van alternatieve locaties

c. Toepassing van criteria

d. Verbouwkosten

e. Programma van eisen en omvang

f. Ligging, buitenruimte en leefbaarheid

g. Rijksmonumentale status van het pand

h. Schaal

i. Nadeelcompensatie

2. Doelgroep (informeren en luisteren)

a. Problematiek

b. Handelingsverlegenheid (o.a. in portieken, Stilteportaal)

c. Overlast en (hard)drugshandel

3. Periode (informeren en luisteren)

a. Evaluatie

4. Voorwaarden van de verhuizing (mening vragen)

a. Veiligheid en ervaringen rondom Spilsluizen

b. Handhaving

c. Monitoring en borging

d. Brandveiligheid

e. Groen rondom de Nieuwe Kerk

Daarnaast hebben wij diverse opvattingen ontvangen met betrekking tot onderwerpen die buiten de participatie vallen. De participatie heeft betrekking op de locatie, doelgroep en periode, en de voorwaarden van de verhuizing. Dit betekent dat onderwerpen zoals de verkenning van alternatieve locaties, het inkooptraject voor de verbouwing van het pand, de financiering van het Leger des Heils en inzet van bijvoorbeeld de Adviesgroep Sociaal Domein gemeente Groningen (ASDG) buiten deze participatie vallen. Daarom zullen wij in dit eindverslag van de participatie ook niet op deze onderwerpen ingaan en nemen we die (delen van de) opvattingen niet in behandeling.

[…]

5. Reactie op belangrijkste uitkomsten en wijze waarop inbreng is benut bij uitwerking vervolg

Onderstaand hebben wij per thema onze reactie opgenomen, evenals de wijze waarop wij de inbreng hebben benut bij de uitwerking van het vervolg.’

Op 25 maart 2026 heeft de Gemeente de omwonenden per brief bericht dat zij heeft besloten tot verhuizing van de daklozenopvang naar het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30. In de besluitenlijst is hierover te lezen:

‘Het college besluit:

1. kennis te nemen van het eindverslag van de participatie over de wijze waarop en de voorwaarden waaronder in de Nieuwe Boteringestraat 28-30 dagopvang kan worden gerealiseerd;

2. vast te stellen dat de bevindingen uit de participatie en de gestelde vragen en geuite zorgen zorgvuldig zijn afgewogen tegen het algemene belang van goede zorg voor onze meest kwetsbare inwoners en dat dagopvang op die locatie, ondanks de genoemde aandachtspunten, gerealiseerd kan worden,

3. de raad voor te stellen:

I. een uitvoeringskrediet van 4,2 miljoen euro beschikbaar te stellen voor de noodzakelijke verbouwing en verduurzaming teneinde het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 geschikt te maken voor langjarige verhuur;

II. de extra structurele kapitaallasten van 150 duizend euro die voortkomen uit het uitvoeringskrediet van 4,2 miljoen euro te dekken uit de aan het Leger des Heils door te berekenen kostprijs dekkende huur van 350 duizend euro per jaar;

III. de gemeentebegroting 2026 op deelprogrammaniveau overeenkomstig te wijzigen;

4. het raadsvoorstel vast te stellen onder mandaat aan wethouder Jongman voor redactie;

5. de gemeentebegroting 2026 op beleidsveldniveau overeenkomstig te wijzigen;

6. opdracht te geven om de Nieuwe Boteringestraat 28-30 te verduurzamen om het pand geschikt te maken voor langjarige verhuur, mits de raad daarvoor het uitvoeringskrediet beschikbaar heeft gesteld;

7. in samenspraak met het Leger des Heils, uiterlijk 1 december 2026 en dus voorafgaand aan de opening van de dagopvang, een omgevingsschouw uit te voeren en een integraal veiligheidsplan op te stellen, overeenkomstig het eerdere besluit omtrent de participatie;

8. in samenspraak met het Leger des Heils, voorafgaand aan de opening, een structureel omgevingsoverleg te organiseren met als doel lokale betrokkenheid te borgen en de situatie rondom de dagopvang optimaal te monitoren;

9. de participatie-aanpak inclusief de kaders voor de Nieuwe Route, het vervolg op de participatie voor de verhuizing van de dagopvang, vast te stellen.’

De omwonenden hebben de Gemeente op 8 april 2026 verzocht om af te zien van het besluit om het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 te verhuren aan het Leger des Heils ten behoeve van de daklozenopvang. De Gemeente heeft afwijzend op dat verzoek gereageerd.

Op 6 mei 2026 heeft de raad van de Gemeente overeenkomstig het onder 2.11. genoemde voorstel besloten (34 voor, 10 tegen, 1 afwezig).

3. Het geschil

De omwonenden vorderen om bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:

Primair

De Gemeente te verbieden de Nieuwe Boteringestraat 28-30 in gebruik te geven, te verhuren, verbouwen of verduurzamen ten behoeve van de daklozenopvang van het Leger des Heils.

Subsidiair

De Gemeente:

te verbieden de Nieuwe Boteringestraat 28-30 in gebruik te geven, te verhuren, verbouwen of verduurzamen ten behoeve van de daklozenopvang van het Leger des Heils;

te verbieden aan te vangen met de tweede fase van het participatieproces;

te gebieden dat de Gemeente, alvorens de Nieuwe Boteringestraat 28-30 in gebruik te geven, te verhuren, verbouwen of verduurzamen ten behoeve van de daklozenopvang van het Leger des Heils, dient te reageren op de zienswijze van de omwonenden, waarbij:

i. geantwoord moet worden op de door de omwonenden gestelde vragen;

ii. een appreciatie dient te worden gegeven op de door de omwonenden aangedragen informatie;

iii. de omwonenden worden uitgenodigd voor een gesprek met de Gemeente waarbij alle omwonenden de kans krijgen om vragen te stellen aan de Gemeente naar aanleiding van de vragen en appreciaties onder i en ii en hierop vervolgens hun reactie schriftelijk of mondeling kenbaar te maken;

te gebieden dat de Gemeente, alvorens de Nieuwe Boteringestraat 28- 30 in gebruik te geven, te verhuren, verbouwen of verduurzamen ten behoeve van de daklozenopvang van het Leger des Heils, de Europese Commissie van dit voornemen op de hoogte te brengen om haar opmerkingen kenbaar te maken.

Meer subsidiair

Eén of meerdere zodanige voorlopige voorzieningen te treffen als de voorzieningenrechter in goede justitie zal vermenen te behoren.

Primair, subsidiair en meer subsidiair

de Gemeente te veroordelen in de kosten en de nakosten van deze procedure.

De Gemeente voert verweer. De Gemeente concludeert tot niet-ontvankelijkheid van de omwonenden, dan wel tot afwijzing van de vorderingen van de omwonenden, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van de omwonenden in de kosten van deze procedure, te vermeerderen met wettelijke rente.

4. De beoordeling

De voorzieningenrechter begrijpt het primair gevorderde aldus dat de Gemeente moet worden verboden een huurovereenkomst met het Leger des Heils te sluiten ten behoeve van dagopvang voor dak- en thuisloze mensen. Bij het subsidiair onder a gevorderde verbod is bedoeld dat het is gerelateerd aan de periode waarin de gestelde participatiegebreken nog niet zijn hersteld en de Europese Commissie nog niet op de hoogte is gesteld van het voornemen om de locatie aan het Leger des Heils te verhuren. De omwonenden hebben tijdens de mondelinge behandeling verder toegelicht dat sub a en b van de subsidiaire vordering in samenhang moeten worden gelezen, met dien verstande dat op de vordering sub b alleen dient te worden beslist als de vordering sub a wordt toegewezen.

Spoedeisend belang

Tussen partijen is niet in geschil dat de omwonenden een spoedeisend belang hebben bij hun vordering, nu de Gemeente is aangevangen met de voorbereiding van de verhuizing van de daklozenopvang.

Het juridisch kader

De voorzieningenrechter stelt voorop dat wanneer een administratieve rechter bevoegd is van een geschil kennis te nemen, dat in het algemeen niet af doet aan de bevoegdheid van de burgerlijke rechter, met name niet aan zijn bevoegdheid met betrekking tot vorderingen uit onrechtmatige daad. Wel dient de eiser door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk te worden verklaard, wanneer, kort gezegd, de administratieve rechter voldoende rechtsbescherming biedt. Een en ander leidt tot het uit een oogpunt van rechtsbescherming bevredigende en in een rechtsstaat passende resultaat dat de burger een zo volledig mogelijke rechtsbescherming geniet, nu de burgerlijke rechter, anders dan in een stelsel van uitsluitende bevoegdheid van de administratieve rechter, aanvullende rechtsbescherming kan bieden.

De voorzieningenrechter benadrukt dat het niet aan de rechter is om keuzes te maken over een nieuwe locatie voor de daklozenopvang. Dat is aan het gemeentebestuur en de raad. De rechter kan alleen de rechtmatigheid van de gemaakte keuze toetsen. In dit kort geding moet beoordeeld worden of het aannemelijk is dat de bodemrechter tot het oordeel zal komen dat de Gemeente, zoals de omwonenden stellen, onrechtmatig handelt door het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 te verhuren aan het Leger des Heils in de wetenschap dat het Leger des Heils dat pand zal gebruiken voor de daklozenopvang.

Beoordeling van de vorderingen

De omwonenden stellen dat de Gemeente om vier redenen onrechtmatig handelt door – kort gezegd – uitvoering te geven aan haar keuze om de daklozenopvang te verhuizen naar het pand aan de Nieuwe-Boteringestraat, te weten (1) de Gemeente leeft de Participatieverordening niet na, (2) er is sprake van onaanvaardbare risico's vanuit veiligheidskundig en medisch perspectief, (3) er is sprake van verboden staatsteun en (4) de Gemeente heeft een aanbestedingsplicht geschonden.

(1) Participatiegebreken

Bij vonnis van 19 januari 2026 heeft de voorzieningenrechter overwogen dat de Gemeente op grond van artikel 150 van de Gemeentewet en de Participatieverordening zelf mag bepalen of in welke mate de omwonenden mogen participeren bij de besluitvorming en dat de Gemeente ten aanzien van de doelgroep, locatie en het tijdspad (uiteindelijk) heeft gekozen voor de lichtste vorm van participatie, namelijk ‘informeren en luisteren’. Uit het vonnis volgt verder dat de Gemeente de omwonenden voldoende heeft geïnformeerd, maar de omwonenden gelegenheid moet bieden om hun opvattingen met betrekking tot de locatie, doelgroep en het tijdspad met de Gemeente te delen, omdat de participatievorm ‘luisteren’ dit met zich brengt. Daarbij heeft de voorzieningenrechter overwogen dat er geen verplichting bestaat om de omwonenden een vergaande invloed te laten uitoefenen bij de besluitvorming omtrent de locatie, doelgroep en het tijdspad.

Na het vonnis van 19 januari 2026 hebben de omwonenden, in lijn met dat vonnis, hun zienswijzen bij de Gemeente ingediend. De Gemeente is daar in het eindverslag van de participatie op ingegaan, maar heeft daarbij niet alle door de omwonenden gestelde vragen beantwoord. De Gemeente heeft verder afwijzend gereageerd op het verzoek van de omwonenden om een gesprek naar aanleiding van hun vragen. Daardoor is volgens de omwonenden sprake van participatiegebreken en is het besluit om het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 aan het Leger des Heils te gaan verhuren onrechtmatig.

De voorzieningenrechter begrijpt dat de omwonenden aan de opdracht die de Gemeente zichzelf heeft gegeven in het kader van haar Participatieverordening om te ‘infomeren en luisteren’ ontlenen dat de Gemeente op al hun vragen expliciet antwoord had moeten geven en/of (daarover) met hen in gesprek had moeten gaan, alvorens een definitief besluit tot verhuur aan het Leger des Heils te nemen. De voorzieningenrechter deelt dat standpunt niet. De Gemeente heeft in het eindverslag van de participatie de zienswijzen van de omwonenden gebundeld en heeft daar, voor zover relevant voor de keuze voor deze locatie, per thema op gereageerd. Weliswaar zijn niet alle vragen van de omwonenden beantwoord, maar dat hoeft ook niet. Veel vragen hadden geen betrekking op het onderwerp van de participatie, maar op de wijze van aanbesteding en op subsidiering van het Leger des Heils. Bovendien had de Gemeente naar het oordeel van de voorzieningenrechter ten aanzien van het onderdeel ‘luisteren’ geen zwaardere verplichting dan het kennisnemen van de meningen van de omwonenden. De Gemeente heeft met het eindverslag van de participatie laten zien dat zij daaraan heeft voldaan. Dat de Gemeente de opvattingen van de omwonenden niet doorslaggevend heeft laten zijn bij haar keuze om de daklozenopvang te verhuizen naar het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 stond haar vrij. Het besluitvormingstraject veronderstelt niet dat de Gemeente tot overeenstemming moet komen met de omwonenden.

(2) onaanvaardbare risico's vanuit veiligheidskundig en medisch perspectief

De omwonenden stellen verder dat het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 vanuit veiligheidskundig oogpunt onvoldoende beheersbaar en daarmee ongeschikt is voor de beoogde daklozenopvang. Ter onderbouwing van die stelling wijzen de omwonenden op een rapport van ‘ [bedrijf] ’, een brief van (volgens de omwonenden) een aantal deskundigen, een onderzoek van [naam 1] , de statistieken van de Gemeente en diverse mediaberichten. De Gemeente betwist dat het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 vanwege veiligheidsrisico’s niet geschikt is voor de beoogde opvang. Volgens de Gemeente zijn de met de opvang gemoeide risico’s goed beheersbaar. Zij kondigt in dat verband een veiligheidsplan aan.

Naar ook de Gemeente onderkent, ervaren omwonenden van een daklozenopvang veelal (enige vorm van) overlast en gevoelens van onveiligheid. Daklozen zijn immers kwetsbare personen met vaak uiteenlopende problemen. Omwonenden van een daklozenopvang hebben echter enige overlast te dulden, omdat het inrichten van een daklozenopvang in een stad als Groningen noodzakelijk is en de Gemeente de taak heeft om een dergelijke opvang ergens te realiseren. De vraag die voorligt is of aannemelijk is dat de veiligheidsrisico’s en de te verwachten overlast – ook na de door het Leger des Heils en de Gemeente te treffen maatregelen – dusdanig groot zijn dat de Gemeente onrechtmatig handelt door (desondanks) het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 te verhuren aan het Leger des Heils ten behoeve van de daklozenopvang.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat de omwonenden onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt dat dat het geval is. Nog daargelaten of het rapport van ‘ [bedrijf] ’ is opgemaakt door een onafhankelijke deskundige op het gebied van veiligheidsrisico’s, hetgeen de Gemeente betwist, biedt de inhoud van het rapport onvoldoende aanknopingspunten om aannemelijk te achten dat de dagopvang van dakloze mensen in het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 vanuit veiligheidskundig oogpunt onvoldoende beheersbaar is. Uit het rapport blijkt ook niet dat de veiligheidsrisico’s hoger zouden zijn dan bij andere locaties waar daklozen (kunnen) worden opgevangen.

De brief van de door de omwonenden opgevoerde deskundigen is geschreven door een voormalig psychiater, een GGZ-medewerker, een PHD-student cognitiewetenschappen en een adviseur patiënten-communicatie. De omwonenden betwisten niet, zoals de Gemeente aanvoert, dat (in ieder geval) twee van deze personen behoren tot de groep van omwonenden. Wat daar ook van zij, uit de brief valt niet af te leiden dat de schrijvers van mening zijn dat er voor de omwonenden onevenredig meer veiligheidsrisico’s bestaan dan het geval zou zijn voor omwonenden van andere denkbare locaties in de binnenstad.

Het rapport van [naam 1] beschrijft dat sprake is van multi-problematiek bij de doelgroep van de daklozenopvang in de vorm van – onder meer – middelengebruik en/of psychosociale problematiek. Uit het rapport volgt echter niet dat de Gemeente onaanvaardbare risico’s neemt door voor deze opvanglocatie te kiezen en niet voor een andere.

Tot slot volgt uit de statistieken van de Gemeente volgens de omwonenden dat de daklozenopvang aan de Spilsluizen in de periode 2020-2025 voor 1199 meldingen van overlast en/of criminaliteit zorgde. Dat betwist de Gemeente. Volgens haar gaat het om een veel groter gebied dan alleen de directe omgeving van de daklozenopvang en is er bovendien geen verband tussen de betreffende meldingen en de daklozenopvang. Als eerder overwogen, is inherent aan een daklozenopvang in de stad dat omwonenden af en toe overlast zullen ervaren. De omwonenden hebben echter niet aannemelijk gemaakt dat zij – in vergelijking met omwonenden van andere eventuele opvanglocaties – zoveel overlast zullen ervaren dat voorshands moet worden aangenomen dat de Gemeente onrechtmatig handelt door (desondanks) ten behoeve van daklozenopvang het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 te verhuren.

(3) Staatssteun

De omwonenden stellen dat de Gemeente een bedrag van € 4,2 miljoen euro zal uitgeven aan het voor dagopvang geschikt maken van het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 en een subsidie aan het Leger des Heils heeft verstrekt/zal verstrekken voor de garantstelling en dekking van de huur van het pand. Bij dagvaarding hebben de omwonenden gesteld dat de gelden die nodig zijn om het pand geschikt te maken moeten worden aangemerkt als steunmaatregelen in de zin van artikel 107 lid 1 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU). De Gemeente heeft daarop aangevoerd dat de Gemeente eigenaar is van het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 en een investering in dat pand alleen al daarom geen staatssteun is. De omwonenden hebben tijdens de mondelinge behandeling het eerdere standpunt met betrekking tot staatssteun verlaten en gesteld dat de Gemeente onrechtmatig handelt door het pand aan de Nieuwe Boteringestraat 28-30 aan het Leger des Heils te verhuren, omdat het de bedoeling is dat zij een subsidie aan het Leger des Heils zal verstrekken om de huur van het pand te kunnen betalen, hetgeen in strijd zou zijn met jet staatsteunverbod van artikel 107 VwEU.

Om meerdere redenen moet die stelling worden verworpen. In de eerste plaats omdat de Gemeente nog geen subsidiebesluit heeft genomen. Als de Gemeente in de toekomst subsidie aan het Leger des Heils zou verstrekken, kunnen belanghebbenden die menen dat de Gemeente daarmee in strijd handelt met artikel 107 lid 1 VwEU daartegen opkomen in een bestuursrechtelijke procedure. Daarmee kan dan de door omwonenden gevreesde onrechtmatige financiering worden voorkomen.

Bovendien is niet voldaan aan het in artikel 3:296 lid 1 BW vervatte vereiste dat de rechtsplicht waarvan naleving wordt gevorderd (geen verboden staatsteun) moet strekken tot bescherming van het belang waarin de omwonenden zijn of dreigen te worden aangetast. Hierbij komt het aan op het doel en de strekking van die rechtsplicht, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke belangen de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt. Het doel van artikel 107 VwEU is – zoals de omwonenden zelf ook aanvoeren – om nadeel van de marktbeïnvloeding door overheidssteun te voorkomen. De omwonenden exploiteren echter geen onderneming die met het Leger des Heils concurreert, zodat hun belang niet wordt beschermd door artikel 107 VwEU. Voor zover de omwonenden zich op het algemeen belang willen beroepen helpt hen dat niet omdat dat belang, naar vaste jurisprudentie, niet hoort tot de belangen die artikel 6:162 BW (onrechtmatige daad) beoogt te beschermen.

Het vorenstaande leidt ertoe dat het subsidiair onder d gevorderde (tijdelijk) verbod op grond van artikel 108 lid 3 VwEU niet kan worden toegewezen.

(4) Aanbesteding

De omwonenden stellen tot slot dat de Gemeente onrechtmatig handelt door de opdracht voor de opvang van daklozen niet aan te besteden. De Gemeente betwist dat zij de opvang had moeten aanbesteden. De voorzieningenrechter laat dat in het midden, omdat ook in dit opzicht niet is voldaan aan het vereiste dat de rechtsplicht waarvan naleving wordt gevorderd moet strekken tot bescherming van het belang waarin de omwonenden zijn of dreigen te worden aangetast. Het doel van EU richtlijn 2014/24/EU, waarin de aanbestedingsplicht is geregeld, is om alle ondernemers een eerlijke kans te geven om een overheidsopdracht te winnen. De omwonenden zijn echter geen ondernemers die zich bezig houden met de daklozenopvang. Het doel van de richtlijn strekt dus niet tot bescherming van belang waarin de omwonenden stellen te worden aangetast.

De conclusie

De voorzieningenrechter acht het niet aannemelijk dat in een bodemprocedure zal worden geoordeeld dat verhuur door de Gemeente van het pand aan de Boteringestraat 28-30 aan het Leger des Heils onrechtmatig is. Daarom worden de vorderingen afgewezen.

De omwonenden zijn in het ongelijk gesteld en moeten daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de Gemeente worden begroot op:

- griffierecht

€

735,00

- salaris advocaat

€

1.107,00

- nakosten

€

189,00

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

2.031,00

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

5. De beslissing

wijst de vordering van de omwonenden af,

veroordeelt de omwonenden in de proceskosten van € 2.031,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 90,00 plus de kosten van betekening als de omwonenden niet tijdig aan de veroordeling voldoen en het vonnis daarna wordt betekend,

veroordeelt de omwonenden tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,

verklaart dit vonnis wat betreft de veroordelingen onder 5.2. en 5.3. uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. P.J. Duinkerken en in het openbaar uitgesproken op 10 juni 2026.

710