ECLI:NL:RBNNE:2026:3255

Procesverloop

Bij het bestreden besluit van 17 oktober 2023 is het college gebleven bij het besluit om af te zien van handhavend optreden. Volgens het college is er geen sprake van een overtreding. Volgens het college is een afstand van meer dan 250 meter van een Natura 2000-gebied een behoorlijk grote afstand, zodat effecten minder te verwachten zijn. Ook stelt het college dat voor het aanwenden van gewasbeschermingsmiddelen een toestemming geldt die is gelegen in de combinatie van het planologisch regime (de agrarische bestemming) en gewasbeschermingswetgeving. De feitelijk wisselende intensiteit van het gebruik van de gronden is volgens het college niet relevant omdat de referentiesituatie wordt bepaald door de toestemmingen en niet door het feitelijk gebruik. Niet nodig is dat op de referentiedatum sprake was van lelieteelt omdat het voortgezette agrarisch gebruik één project vormt.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Bij brief van 8 april 2026 heeft de rechtbank partijen verzocht te reageren op de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 6 maart 2025 en de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 18 december 2024.

Partijen hebben op 15 april 2026 reacties ingediend. Op 17 en 23 april 2026 hebben eisers nog aanvullende stukken ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 30 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen voor eisers [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 6] , bijgestaan door hun gemachtigde. Voor het college is zijn gemachtigde verschenen. Voor de derde-partij is verschenen [naam] , bijgestaan door zijn gemachtigde en [deskundige] .

Beoordeling door de rechtbank

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet natuurbescherming (Wnb) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving is gedaan op 28 maart 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wnb zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

4. Niet in geschil is dat op de percelen sprake is van wisselteelt. Verder is niet in geschil dat de derde-partij voornemens is om op deze percelen opnieuw lelies te telen. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eisers in dit geval nog steeds procesbelang hebben bij een uitspraak op hun beroep.

5. Het college stelt zich op het standpunt dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan gegrondverklaring van het beroep. De omwonenden wonen op meer dan 250 meter van het Natura 2000-gebied en hebben geen dan wel beperkt zicht op het gebied. De belangen van de ondernemingen en de stichting zijn volgens het college niet verweven met die van het Natura 2000-gebied.

6. De rechtbank overweegt dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Eisers 1 tot en met 11 beroepen zich in deze procedure op de bepalingen uit de Wnb die strekken tot bescherming van het behoud van natuurwaarden in die gebieden. Dat is een algemeen belang waarvoor een natuurlijk persoon in rechte niet kan opkomen. De individuele belangen van een natuurlijke persoon bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, kunnen echter zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. Voor het aannemen van die verwevenheid wordt onder andere rekening gehouden met de afstand tot het natuurgebied en het al dan niet bestaande, gehele of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied. Voor bedrijfseconomische belangen geldt ook dat als die zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de bedrijfseconomische belangen.

Niet in geschil is dat de afstand van de woningen en bedrijven van eisers tot het Natura 2000-gebied meer dan 250 meter bedraagt. Eisers hebben, mede gelet op de afstand en de tussenliggende bomen, geen of beperkt zicht op het natuurgebied. Ook grenzen de betreffende percelen niet aan het Natura 2000-gebied. Naar het oordeel van de rechtbank maakt het Natura 2000-gebied geen onderdeel uit van het woon- en leefklimaat van eisers. Daarom is er geen sprake van verwevenheid van de individuele en bedrijfsbelangen van eisers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen.

Evenmin kan gelet op de aard van de activiteiten van de ondernemingen worden gesteld dat sprake is van verwevenheid. De enkele omstandigheid dat de ondernemingen activiteiten aanbieden die gericht zijn op of plaatsvinden in het Natura 2000-gebied is daartoe naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende.

Dat het bedrijf van eiseres 3 is gelegen binnen of grenzend aan het Natuurnetwerk Nederland (NNN) maakt het voorgaande niet anders nu dit geen Natura 2000-gebieden zijn.

Gelet op het voorgaande staat het relativiteitsvereiste eraan in de weg dat de beroepsgronden van eisers 1 tot en met 11 kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De beroepsgronden die door deze eisers naar voren zijn gebracht behoeven daarom geen verdere bespreking.

Ten aanzien van eiseres 12, [eiser 12] , geldt dat het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb niet aan vernietiging in de weg staat wanneer een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb opkomt voor algemene belangen die zij, gelet op haar statutaire doelstelling en door haar feitelijke werkzaamheden behartigt, en die geheel of ten dele samenvallen met de belangen die de norm beoogt te beschermen. Gelet op de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van de stichting is de rechtbank van oordeel dat de stichting opkomt voor natuurbelangen, zodat het relativiteitsvereiste niet aan haar kan worden tegengeworpen.

Is er sprake van een overtreding?

7. Eisers betogen dat de teelt van lelies en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen als een project moet worden aangemerkt dat significante gevolgen kan hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden en waarvoor een vergunning is vereist. Eisers voeren aan dat, gelet op de criteria uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 14 januari 2010 (Stadt Papenburg arrest), sprake is van een project als bedoeld in de Wnb en de Habitatrichtlijn (Hrl). Daartoe stellen zij dat gelet op de grote wisseling van gewasbeschermingsmiddelen en daarin werkzame stoffen, sprake is van ecologische wijziging van de omstandigheden die een herbeoordeling vereist. Dat geen significante gevolgen optreden omdat intern gesaldeerd kan worden met een referentiesituatie, volgen eisers niet. Gezien de grote verschillen in aard en uitvoeringsvorm tussen het bemesten van gronden en het toepassen van gewasbeschermingsmiddelen is niet onderbouwd dat het vaststellen van een referentiesituatie op eenzelfde wijze kan plaatsvinden als bij de referentiesystematiek ten aanzien van bemesten. Het college heeft ook geen inzicht gegeven in de omvang van de referentiesituatie en de litigieuze activiteiten en waarom lelieteelt en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen deze niet overschrijden.

In het (aanvullende) verweerschrift van 15 april 2026 en ter zitting heeft de gemachtigde van het college desgevraagd bevestigd dat het college, in aanmerking genomen de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2025, niet langer handhaaft dat, gelet op de afstand van (meer dan) 250 meter tussen de percelen waar de activiteit plaatsvindt en het Natura 2000-gebied, geen sprake is van significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied. Verder heeft de gemachtigde toegelicht dat het college zich niet langer op het standpunt stelt dat sprake is van intern salderen, omdat daarvoor nu ook, gelet op de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024, een vergunningplicht geldt.

Het college stelt zich nog steeds op het standpunt dat sprake is van één en hetzelfde project als bedoeld in het arrest Stadt Papenburg en het AquaPri-arrest van 10 november 2022, zodat het project niet vergunningplichtig is. Daartoe heeft het college gesteld dat agrarisch gebruik van percelen zich kenmerkt door een terugkerend en structureel proces van grondbewerking, inzaai, gewasverzorging en oogst. Dit betreft een cyclisch en continu proces dat inherent is aan akkerbouwmatig gebruik. Hoewel binnen het agrarisch gebruik sprake kan zijn van wisselende teelten, blijft de aard en identiteit van de activiteit, het agrarisch gebruik van gronden, ongewijzigd. De teelt van lelies vormt daarbij geen andere activiteit maar een variatie binnen de bestaande agrarische bedrijfsvoering. Uit het door het college verrichte onderzoek blijkt voorts dat de percelen op de referentiedatum een agrarische bestemming hadden en tevens feitelijk agrarisch werden gebruikt. Daarbij is ook bezien of en in hoeverre binnen de agrarische bestemming beperkingen golden ten aanzien van specifieke teelten of het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Voor lelieteelt beoordeelt het college aanvullend of dit reeds onderdeel uitmaakte van de gewasrotatie sinds de referentiedatum.

Anders dan de rechtbank in haar uitspraak van 6 maart 2025 heeft geoordeeld, stelt het college zich bovendien op het standpunt dat wisselteelt er niet aan in de weg staat dat sprake is van één en hetzelfde project. Het oordeel van de rechtbank in die zaak is volgens het college gebaseerd op een onjuiste lezing van het PAS-arrest van het Hof. De daarin veronderstelde eis van “volledige overeenstemming” vindt geen steun in andere taalversies van het arrest.

Eisers stellen naar aanleiding van het nadere standpunt van het college dat geen sprake is van één doorlopend project maar van onderscheidende projecten, nu de ecologische en feitelijke omstandigheden sinds de referentiedatum dusdanig zijn gewijzigd dat een periodieke herbeoordeling met het oog op de doelstellingen van de Hrl nodig is. In dat verband wijzen eisers er op dat het bestand van in te zetten middelen en werkzame stoffen zodanig is gewijzigd dat niet meer kan worden gesproken van één en hetzelfde project. Het project wordt daarom niet onder dezelfde voorwaarden uitgevoerd omdat ten opzichte van de referentiedatum geheel andere middelen worden toegepast in heel andere combinaties, terwijl niet inzichtelijk is of deze middelen meer of minder schadelijk zijn dan de middelen die werden toegepast op de referentiedatum. De uitspraak van de rechtbank van 6 maart 2025 bevestigt dat geen sprake is van voortgezet gebruik.

8. De rechtbank overweegt als volgt.

Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, dat een implementatie betreft van artikel 6, derde lid, van de Hrl, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Indien significante gevolgen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten bestaat, gelet op artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, een vergunningplicht.

De rechtbank overweegt dat het college in het bestreden besluit op drie gronden tot de conclusie komt dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De rechtbank stelt vast dat het college twee van die drie gronden niet langer handhaaft. Het college handhaaft namelijk niet langer het standpunt dat, gezien de afstand van de activiteiten tot het Natura 2000-gebied, geen sprake is van significante gevolgen voor dat gebied. Ook stelt het college zich, gelet op de rechtspraak van de Afdeling, niet langer op het standpunt dat sprake is van intern salderen. Aangezien het college erkent dat het bestreden besluit in zoverre ondeugdelijk is gemotiveerd, slaagt het betoog van eiseres in zoverre.

De rechtbank beoordeelt hierna of het standpunt van het college dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb omdat sprake zou zijn van één en hetzelfde project. Daarbij beoordeelt de rechtbank eerst of sprake is van een project. Vervolgens komt de vraag aan de orde of sprake is van één en hetzelfde project.

Project?

9. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 6 maart 2025 overweegt de rechtbank allereerst dat de lelieteelt waar het handhavingsverzoek op ziet, is aan te merken als een project. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar in deze zaak anders over te oordelen. Dat sprake is van een project betekent, gezien de tekst van artikel 2.7 van de Wnb, dat daarvoor in beginsel een vergunning nodig is. Dat kan onder bepaalde omstandigheden anders zijn.

Eén en hetzelfde project?

10. Ten aanzien van de vraag of sprake is één en hetzelfde project waarvoor geen vergunning is vereist, overweegt de rechtbank het volgende. De rechtbank stelt vast dat het college in dit kader verschillende begrippen lijkt te hanteren, maar de rechtbank begrijpt dat het college zich op het standpunt stelt dat sprake is van één en hetzelfde project waarvoor geen vergunning is vereist.

Het Hof heeft in punt 86 van het PAS-arrest van 7 november 2018, overwogen dat een activiteit kan worden aangemerkt als één en hetzelfde project waarvoor geen nieuwe beoordeling nodig is op grond van artikel 6, derde lid, van de Hrl “mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd”.

In punt 35 van het AquaPri-arrest van 10 november 2022 heeft het Hof over de ongewijzigde voortzetting van een natuurvergunde activiteit overwogen: "Wanneer een activiteit die significante gevolgen kan hebben voor een beschermd gebied, reeds in de projectfase is vergund, kan de voortzetting van die activiteit echter slechts worden aangemerkt als een nieuw of afzonderlijk project waarvoor krachtens artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 een nieuwe beoordeling moet worden verricht, indien er tussen de vergunde activiteit en de voortgezette activiteit - met name gelet op de aard van deze activiteiten alsook op de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd - geen continuïteit en identiteit bestaat".

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet inzichtelijk gemaakt en onderbouwd dat het project (lelieteelt op de percelen) voldoet aan de voorwaarden die het Hof stelt om een project aan te merken als één en hetzelfde project waarvoor geen nieuwe toestemmingsprocedure behoeft te worden doorlopen. Alleen al het feit dat sprake is van wisselteelt, waarbij de specifieke teelt waar het hier om gaat steeds voor een aantal jaren wordt gestaakt of wordt afgewisseld met ander agrarisch gebruik, wijst erop dat geen sprake is van één en hetzelfde project. Verder acht de rechtbank van belang dat niet wordt betwist dat bij lelieteelt gebruik wordt gemaakt van wisselende gewasbeschermingsmiddelen in wisselende hoeveelheden.

Verder is niet in geschil dat de toepasselijke regelgeving is gewijzigd. Vast staat dat er in 2012 een bestemmingsplanwijziging heeft plaatsgevonden waardoor in het bestemmingsplan een zogenaamde zwarte lijst is opgenomen ten aanzien van het gebruik van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen. Het gebruik van die middelen is daarmee niet toegestaan. Verder golden dat er in verschillende perioden verschillende toegelaten middelen en toepassingsvoorwaarden. Dat blijkt ook uit een mail van het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden van 30 juni 2023 aan een medewerker van het college. Die mail is als bijlage bij het verweerschrift van 28 februari 2024 in het geding gebracht. Aangezien de toepasselijke regelgeving is gewijzigd, zijn daarmee naar het oordeel van de rechtbank ook de voorwaarden waaronder de lelieteelt plaatsvindt gewijzigd. Daarmee is geen sprake van één en hetzelfde project. In dit verband wijst de rechtbank op de PAS-uitspraak van de Afdeling waaruit volgt dat dat wijzigingen in algemene regels, die strekken tot een aanpassing van de toe te passen methoden en technieken, direct leiden tot een feitelijke wijziging van de manier waarop de activiteit (bemesten) wordt uitgevoerd. Die wijziging moet worden geduid als de wijziging van een project.

De rechtbank volgt het college evenmin in haar standpunt dat het oordeel van de rechtbank in haar uitspraak van 6 maart 2025 over het begrip één en hetzelfde project is gebaseerd op een onjuiste lezing van het PAS-arrest van het Hof. De rechtbank overweegt daartoe eerst dat de procestaal in de PAS-zaak van het Hof Nederlands is. De in het PAS-arrest gehanteerde term ‘volledige overeenstemming’ verschilt naar het oordeel van de rechtbank ook niet van de Franse vertaling van dit arrest waarin de term ‘identité’ wordt gebruikt. De verwijzing naar de Engelse en Duitse vertaling geeft evenmin aanleiding om daarover anders te oordelen. De term verschilt evenmin van de bewoordingen die in (de Nederlandse vertaling van) het AquaPri-arrest worden gehanteerd, zijnde ‘identiteit’. Immers, aan de woorden ‘identiteit’ en ‘volledige overeenstemming’ komt volgens de Van Dale dezelfde betekenis toe.

De stelling van het college, dat de wijzigingen in de regelgeving ertoe hebben geleid dat sprake is van minder belasting op het Natura 2000-gebied doet, wat er ook van zij, aan het voorgaande niet af, nu daar geen onderzoek naar is gedaan.

De rechtbank is verder van oordeel dat het college zijn standpunt, dat reeds op de referentiedatum op de betreffende percelen sprake was van agrarisch gebruik, behoudens een verwijzing naar het geldende planologische kader van de percelen, niet heeft onderbouwd.

11. Gelet op het voorgaande heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van één en hetzelfde project waarvoor de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, niet geldt. Het college heeft daarom niet op die grond kunnen afzien van handhaving. In wat het college in het bestreden besluit en het (aanvullend) verweerschrift heeft aangevoerd, ziet de rechtbank daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit toch voldoende deugdelijk is gemotiveerd. Het beroep slaagt daarom.

Conclusie en gevolgen

De rechtbank ziet gelet op de aard van het gebrek geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres 12 vergoeden en krijgt eiseres 12 ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding bedraagt € 2.335,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een nadere reactie naar aanleiding van de vraag van de rechtbank in haar brief van 8 april 2026 en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1). Voor een vergoeding van de proceskosten van de overige eisers ziet de rechtbank geen aanleiding, nu de beroepsgronden voor zover door hen naar voren gebracht buiten beschouwing zijn gelaten.

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.