RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 augustus 2026 in de zaak tussen
[verzoeker], uit [woonplaats], verzoeker
de burgemeester van de gemeente Groningen, de burgemeester
Samenvatting
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 26/2646
en
(gemachtigde: mrs. A. Brouwer en R.J. Bakker).
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een gebiedsverbod dat aan verzoeker is opgelegd. Verzoeker is het hier niet mee eens. Hij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoeker.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe, omdat het gebiedsverbod niet duidelijk is. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Totstandkoming van het besluit en het procesverloop
2. Op 18 april 2026 heeft de burgemeester aan verzoeker een verblijfsontzegging opgelegd voor de duur van twaalf uren.
Met het bestreden besluit van 4 juni 2026 heeft de burgemeester aan verzoeker voor de periode van 8 juni 2026 tot 7 september 2026 een gebiedsverbod opgelegd voor de binnenstad en het stationsgebied van Groningen. Het gebiedsverbod geldt volgens de burgemeester als demonstraties plaatsvinden die (mede) het onderwerp Gaza/Palestina betreffen.
Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter op 17 augustus 2026 gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
De burgemeester heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Bij het verweerschrift heeft de burgemeester een aanvullende bestuurlijke rapportage van 20 augustus 2026 gevoegd.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 26 augustus 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben verzoeker en de gemachtigden van de burgemeester deelgenomen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Heeft verzoeker een spoedeisend belang?
3. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoeker als gevolg van het gebiedsverbod tot en met 7 september 2026 niet in de binnenstad en het stationsgebied van Groningen mag komen als demonstraties plaatsvinden die (mede) het onderwerp Gaza/Palestina betreffen. Partijen zijn het erover eens dat voor afloop van het gebiedsverbod dergelijke demonstraties gaan plaatsvinden. Omdat verzoeker in de nabijheid van de binnenstad van Groningen woont, wordt hij door het gebiedsverbod in zijn bewegingsvrijheid beperkt. Om die reden neemt de voorzieningenrechter aan dat verzoeker een spoedeisend belang heeft bij zijn verzoek om voorlopige voorziening.
Is de burgemeester bevoegd om het gebiedsverbod op te leggen?
4. De voorzieningenrechter overweegt dat de burgemeester bevoegd is om aan een persoon die de openbare orde ernstig heeft verstoord, of herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord een bevel te geven om zich niet te bevinden in één of meer bepaalde delen van de gemeente. Dit is een zogenoemd gebiedsverbod. De burgemeester kan alleen een gebiedsverbod opleggen als ernstige vrees bestaat voor verdere verstoring van de openbare orde. Het bevel mag voor maximaal drie maanden worden gegeven, maar kan wel worden verlengd. Uit vaste rechtspraak volgt dat voor het opleggen van een gebiedsverbod niet is vereist dat voor de gedragingen waarop het gebiedsverbod is gebaseerd een onherroepelijke veroordeling van de strafrechter ten grondslag dient te liggen. Wél moet de burgemeester aannemelijk hebben gemaakt dat de overlastgevende gedragingen hebben plaatsgevonden.
Heeft verzoeker herhaaldelijk de openbare orde verstoord?
De burgemeester heeft aan het gebiedsverbod ten grondslag gelegd dat verzoeker herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord tijdens demonstraties in de binnenstad van Groningen. Het gaat hierbij volgens de burgemeester met name om verstoringen van de openbare orde tijdens demonstraties op 16 en 23 december 2023 en 18 april 2026.Verzoeker heeft volgens de burgemeester demonstranten herhaaldelijk van een korte afstand gefilmd en heeft hij zich hiermee zodanig provocerend gedragen dat opstootjes zijn ontstaan tussen hem en demonstranten. Demonstraties konden daardoor volgens de burgemeester niet op een veilige wijze verlopen en het gedrag van verzoeker heeft bij demonstranten geleid tot gevoelens van onveiligheid. De burgemeester heeft benadrukt dat zij zwaar hecht aan het faciliteren van het door de demonstranten uitgeoefende demonstratierecht. Verder bestaat volgens de burgemeester het vermoeden dat verzoeker tijdens demonstraties gemaakte videobeelden op sociale media plaatst en hij daarbij demonstranten bij naam en toenaam beschrijft en hen in verband brengt met onder meer extremisme en antisemitisme. Het plaatsen van de videobeelden heeft volgens de burgemeester geleid tot vijandige reacties. Volgens de burgemeester hebben demonstranten jegens verzoeker aangifte gedaan van doxing en is verzoeker in dit verband ook aangehouden door de politie.
Verzoeker stelt zich – kort samengevat – op het standpunt dat niet is gebleken dat hij de openbare orde ernstig of herhaaldelijk heeft verstoord. Verzoeker licht toe dat hij in zijn hoedanigheid van burgerjournalist bij een groot aantal demonstraties aanwezig is geweest om videobeelden te maken en dat hij tijdens deze demonstraties afstand heeft gehouden van de demonstranten. Volgens verzoeker is hij enkel dichtbij demonstranten geweest op momenten dat de demonstranten hem naderden en niet andersom. Verder waren het juist de demonstranten die volgens verzoeker de confrontatie opzochten tijdens de door de burgemeester beschreven opstootjes en heeft hij zich tijdens deze incidenten enkel verweerd tegen hun acties. Dit blijkt volgens verzoeker ook uit de door hem ingediende videobeelden. Verzoeker stelt dat dat een demonstrant door de strafrechter is veroordeeld voor de vernieling van zijn telefoon tijdens de demonstratie op 23 december 2023.
De voorzieningenrechter overweegt dat in de door de burgemeester aangehaalde stukken van een buitengewoon opsporingsambtenaar (een boa) en de politie, samengevat, het volgende staat vermeld.
Uit een mutatierapport 7 januari 2026 volgt dat volgens een verbalisant sinds 7 oktober 2023 zorgen bestaan om verzoeker vanwege hinderlijk en provocatief gedrag tegen pro-Palestina demonstranten in Groningen. Doordat verzoeker en de demonstranten op elkaar reageren is escalatie volgens de verbalisant voorstelbaar. Volgens de verbalisant is de kans op het verstoren van de openbare orde door de aanwezigheid van verzoeker voorstelbaar.
In een rapport van bevindingen van 28 april 2026 staat beschreven dat een boa heeft waargenomen dat verzoeker op 18 april 2026 aanwezig was bij een demonstratie op de Grote Markt in Groningen. Volgens de boa is geconstateerd dat verzoeker de demonstranten filmde op een afstand van 40 tot 50 centimeter en dat dit tot gevolg had dat demonstranten op hun beurt verzoeker gingen filmen en met spandoeken en borden richting zijn gezicht bewogen. Daarna zijn verzoeker en demonstranten met verheven stem gaan praten en ontstond irritatie. Verzoeker is daarop een vrouw gaan filmen waarna hij de stok met bord in haar hand wegduwde. Dit leek volgens de boa op een slaande beweging. Daarop is een groep met demonstranten op verzoeker afgerend, hebben zij dreigende taal naar hem geuit en zijn zij verder achter hem aangerend. Uiteindelijk hebben vijftien demonstranten, allen met een vorm van gezichtsbedekking, zich om verzoeker verzameld. Deze groep heeft vervolgens aan de boa meegedeeld dat zij vonden dat verzoeker aangehouden moest worden. Later deze dag is volgens de boa door de politie aan verzoeker een verblijfsontzegging overhandigd.
Blijkens een bestuurlijke rapportage van 11 mei 2026 is verzoeker sinds oktober 2023 betrokken geweest bij incidenten rondom het Israëlisch-Palestijns conflict en heeft hij zich vanaf het einde van 2023 regelmatig opgehouden bij pro-Palestina demonstraties. Volgens de bestuurlijke rapportage heeft verzoeker op 16 december 2023 gedurende langere tijd videobeelden gemaakt van demonstranten tijdens een pro-Palestina demonstratie en hebben politieambtenaren waargenomen dat demonstranten geïrriteerd raakten door het gedrag van verzoeker. Demonstranten probeerden zich hierop af te schermen met vlaggen en borden en zochten herhaaldelijk de confrontatie met verzoeker op. De politie heeft meerdere keren ingegrepen om escalatie te voorkomen. Ondanks dat verzoeker is aangesproken op zijn gedrag en hij de aanwijzing kreeg om minimaal 20 meter afstand te houden en te stoppen met provocerend gedrag, bleef verzoeker terugkeren naar demonstranten om hen te filmen. Op een gegeven moment bewogen 70 demonstranten zich richting verzoeker waarop hij door de politie is gevorderd de locatie te verlaten. In de bestuurlijke rapportage staat verder vermeld dat verzoeker op 23 december 2023 videobeelden maakte tijdens een demonstratie en dat opnieuw een confrontatie ontstond tussen hem en deelnemers aan een pro-Palestina demonstratie. Over deze confrontatie heeft verzoeker volgens de bestuurlijke rapportage aangegeven dat hij is belaagd en dat daarbij zijn telefoon werd weggenomen en vernield. Vervolgens heeft volgens de bestuurlijke rapportage op 19 januari 2024 een waarschuwingsgesprek met verzoeker plaatsgevonden en is hierbij expliciet aangegeven dat de wijze van filmen door verzoeker als provocerend wordt ervaren en dat dit herhaaldelijk leidt tot spanningen. In de jaren 2024 en 2025 is verzoeker volgens de bestuurlijke rapportage aanwezig gebleven bij pro-Palestina demonstraties en is hij demonstranten blijven filmen waarbij hij zich soms meer op de achtergrond hield. Verder wordt in meerdere registraties genoemd dat de aanwezigheid van verzoeker spanningen oplevert.
De voorzieningenrechter overweegt dat uit de rapportages van de politie en de boa blijkt dat naar aanleiding van het gedrag of de aanwezigheid van verzoeker opstootjes plaatsvinden tijdens demonstraties en dat verzoeker bij demonstranten gevoelens van onveiligheid veroorzaakt. Het gedrag van verzoeker wordt in de rapportages geduid als provocatief en uitdagend. In de rapportages is echter in mindere mate het feitelijke gedrag van verzoeker beschreven dat de grondslag biedt voor deze kwalificaties. Tot dusver is beschreven dat verzoeker tijdens meerdere demonstraties videobeelden maakt, waarbij hij op 16 december 2023, ondanks een waarschuwing van de politie, binnen een afstand van 20 meter van de demonstranten kwam en op 18 april 2026 binnen één meter. Uit de hierboven opgenomen weergave van de incidenten op 16 en 23 december 2023 en 18 april 2026 volgt tevens dat ook de demonstranten een actieve rol hebben gehad bij het ontstaan daarvan. Wat verder van de volgens de burgemeester gerezen verdenking van doxing ten aanzien van verzoeker ook zij, een dergelijk (mogelijk) strafbaar feit is op zichzelf geen verstoring van de openbare orde. In zoverre is naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende gemotiveerd dat verzoeker tijdens demonstraties herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord. Tegelijkertijd blijkt uit de bestuurlijke rapportage van 11 mei 2026 dat ten aanzien van verzoeker meer politie registraties bestaan en is in het verweerschrift van de burgemeester een meer uitgebreide weergave van het incident op 23 december 2023 opgenomen dan zoals volgt uit de onderliggende rapportages. De voorzieningenrechter sluit daarom niet uit dat dit motiveringsgebrek in het besluit op bezwaar kan worden hersteld.
Is voldoende duidelijk wanneer het gebiedsverbod geldt?
5. De burgemeester heeft in het besluit aan het gebiedsverbod de voorwaarde verbonden dat het gebiedsverbod van kracht is als een demonstratie plaatsvindt die (mede) het onderwerp Gaza/Palestina betreft. In het besluit heeft de burgemeester overwogen dat verzoeker van de tijdstippen van demonstraties niet op de hoogte wordt gesteld, omdat is gebleken dat hij daar zelf goed van op de hoogte is en deze voor hem kenbaar zijn. Verder is naar aanleiding van de zienswijze van verzoeker overwogen dat het gebiedsverbod voor het stationsgebied vooral zal gelden op donderdag tussen 17:30 uur en 19:00 uur.
Verzoeker voert aan dat de vage formulering van het gebiedsverbod maakt dat voor hem onvoldoende duidelijk is wanneer het gebiedsverbod van kracht is. Volgens verzoeker heeft hij om die reden meerdere keren moeten vragen of een demonstratie volgens de burgemeester (mede) het onderwerp Gaza/Palestina betreft. Ook geeft verzoeker aan dat hij bijna is aangehouden door de politie tijdens een demonstratie van Extinction Rebellion, omdat de politie en demonstranten in de veronderstelling verkeerden dat ook die demonstratie onder de reikwijdte van het gebiedsverbod viel.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat een gebiedsverbod een vergaande maatregel is. Het gebiedsverbod omvat een inbreuk op het recht van een betrokkene om zich vrij te mogen verplaatsen in de openbare ruimte. Een overtreding van een gebiedsverbod is verder een strafbaar feit waarvoor een betrokkene kan worden aangehouden. Mede in dit licht bezien dient in het besluit tot oplegging van het gebiedsverbod duidelijk te zijn beschreven voor welk gebied en tijdens welke periode het gebiedsverbod geldt.
Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter is voor verzoeker redelijkerwijs niet voorzienbaar wanneer het gebiedsverbod van kracht is en is de oplegging daarvan in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
Op de zitting heeft de burgemeester desgevraagd toegelicht dat het gebiedsverbod ook geldt voor onaangekondigde demonstraties. Niet valt in te zien dat het plaatsvinden van een onaangekondigde demonstratie voor verzoeker ook maar op enige wijze voorzienbaar is. Dat volgens de burgemeester amper onaangekondigde demonstraties plaatsvinden maakt dat niet anders. Dat blijkt immers pas achteraf terwijl op voorhand dient duidelijk te zijn wanneer het gebiedsverbod geldt. Verzoeker kan bijvoorbeeld in een café in de binnenstad zitten terwijl elders en buiten zijn kennis en directe zicht om een onaangekondigde demonstratie plaatsvindt in het centrum of het stationsgebied. Reeds hierdoor zou verzoeker naar het standpunt van de burgemeester het gebiedsverbod overtreden.
Ook ten aanzien van aangekondigde demonstraties de zin van de Wet openbare manifestaties valt niet in te zien dat verzoeker te allen tijden met het plaatsvinden daarvan bekend mag worden verondersteld. De burgemeester heeft erkend dat de gemeente Groningen niet beschikt over een gemeentelijke informatievoorziening waarop van het plaatsvinden van aangekondigde demonstraties melding wordt gedaan. De burgemeester heeft – na het besluit – enkel verwezen naar een website van de (private) stichting Plant een Olijfboom waarop volgens haar informatie over demonstraties wordt gedeeld. Van verzoeker mag naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden verwacht dat hij van de juistheid van private informatie afhankelijk is om na te gaan of het gebiedsverbod van kracht is. Dat verzoeker tot dusver bij veel demonstraties aanwezig is geweest, is onvoldoende voor de door de burgemeester uitgesproken verwachting dat (alle) demonstraties voor verzoeker kenbaar zijn.
Daar komt nog bij dat in het besluit geen toelichting is opgenomen van de voorwaarde dat het gebiedsverbod geldt voor demonstraties die (mede) het onderwerp Gaza/Palestina betreffen. Niet aanvaard kan worden dat de gelding van het gebiedsverbod afhankelijk wordt gesteld van het (nadere) oordeel van de burgemeester over of een demonstratie al dan niet voldoet aan deze voorwaarde. Zo blijkt uit de stukken dat verzoeker op 16 juni 2026 heeft gevraagd of de solidariteitsmars voor vluchtelingen op 21 juni 2026 ook onder het gebiedsverbod valt. Uit de e-mail die in reactie hierop is verzonden blijkt dat een ambtenaar informatie heeft opgevraagd bij de organisatie van de demonstratie om na te gaan of de demonstratie onder het gebiedsverbod valt. Omdat uit die informatie bleek dat ook sprekers uit Gaza het woord voeren tijdens de demonstratie zou volgens de ambtenaar zijn voldaan aan de voorwaarde dat de demonstratie (mede) gaat over het onderwerp Gaza/Palestina.
Het voorgaande kan niet, zoals de burgemeester heeft aangevoerd, ondervangen worden doordat de politie in onduidelijke of voor verzoeker niet voorzienbare gevallen het gebiedsverbod niet handhaaft. Dit verdraagt zich namelijk niet met de aard van het aan verzoeker opgelegde gebiedsverbod en draagt te meer al de erkenning in zich dat het ook volgens de burgemeester voor verzoeker onduidelijk kan zijn wanneer het gebiedsverbod van kracht is.
Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Om die reden treft de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening.
Conclusie en gevolgen
6. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 4 juni 2026 is geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet de burgemeester het griffierecht aan verzoeker vergoeden. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het primaire besluit van 4 juni 2026 tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 200,- aan verzoeker moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H. de Groot, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. D.A. Bekking, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: