ECLI:NL:RBNNE:2026:3813

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Bestuursrecht

[eiseres], gevestigd in [plaats], eiseres,

(gemachtigde: G.W. Starre),

de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister,

(gemachtigde: mr. B. Geveling).

Inleiding

Bij primair besluit van 25 mei 2023 heeft de minister aan vergunninghoudster een watervergunning verleend voor het herinrichten van Recreatiepark [naam]. De eerder verleende watervergunning van 3 februari 2017 en alle wijzigingsbeschikkingen zijn ingetrokken. Verder is met het primaire besluit aan vergunninghoudster een watervergunning verleend voor het gebruik maken van de kern- en beschermingszone van de primaire waterkering de [naam].

Bij het bestreden besluit van 19 juni 2024 heeft de minister de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit onder een aanvullende motivering gehandhaafd.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep gelijktijdig behandeld met de beroepen met de zaaknummers LEE 25/1405, 25/1408, 25/1409 en 26/947 op de zitting van 3 juni 2026. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. W.S. Klooster, mr. L.M. Bosselaar en J. Hindriks. Vergunninghoudster is vertegenwoordigd door [naam].

Deze uitspraak wordt gedaan in het zaaknummer LEE 24/3170. In de zaaknummers LEE 25/1405, 25/1408, 25/1409 en 26/947 wordt op een later moment apart uitspraak gedaan.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit over de verleende watervergunning aan de hand van de gronden die eiseres heeft aangevoerd.

3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres ongegrond moet worden verklaard. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Feiten

4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

[naam] is een recreatiepark gelegen aan de [adres] in [plaats].

Op 3 februari 2017 heeft de minister aan [naam], een rechtsvoorganger van vergunninghoudster, een watervergunning verleend voor het verrichten van handelingen in een watersysteem. Een eerder verleende watervergunning van 5 juni 1985 is daarbij ingetrokken. De handelingen moesten worden uitgevoerd en behouden conform de bij de vergunning behorende tekeningen ‘Wenssituatie [naam] van ‘12 december 2016’ en ‘Riolering, kabels en leidingen van 18 januari 2017’. Met deze vergunning zijn de volgende werkzaamheden toegestaan:

het ophogen van de bodem met 3.118 m3;

het aanpassen/realiseren van een dijk op-/afrit haaks op de dijk;

het aanleggen van parkeerplaatsen en het hebben en behouden van gebouwen waaronder stacaravans, groepsaccommodatie, trekkershutten en een receptie.

Op 18 februari 2020 heeft de minister een wijzigingsvergunning verleend. Hierbij is voorschrift 3.1.3, derde lid, zo gewijzigd dat de oppervlakte van de nieuw te realiseren stacaravans per caravan maximaal 75 m2 mag bedragen, in plaats van 35 m2.

Vergunninghoudster heeft op 23 november 2021 een aanvraag ingediend voor een watervergunning voor het herinrichten van het recreatiepark [naam] ter plaatse van het perceel in [plaats] bij de minister. Deze aanvraag ziet zowel op het gebruik van het rijkswaterstaatwerk [naam] als op het gebruik maken van de kern- en beschermingszone van de primaire waterkering [naam]. Het dagelijks bestuur van het waterschap Vallei en Veluwe (het waterschap) is het bevoegd gezag voor de primaire waterkering [naam].

Het dagelijks bestuur van het waterschap heeft aan de minister positief advies gegeven over de aanvraag voor handelingen binnen de kern- en de beschermingszone van de primaire waterkering [naam].

Bij het primaire besluit heeft de minister aan vergunninghoudster een watervergunningverleend voor het herinrichten van Recreatiepark [naam]. De eerder verleende watervergunning van 3 februari 2017 en alle wijzigingsbeschikkingen zijn daarbij ingetrokken. Voor de volgende werkzaamheden is toestemming verleend:

het aanleggen en verwijderen van verhardingen en vlonderpaden binnen beschermingszone A van de primaire waterkering;

het verwijderen en aanleggen van chalets binnen beschermingszone A van de primaire waterkering;

het verwijderen van een zwembad in beschermingszone A van de primaire waterkering;

- het verwijderen en aanleggen van bomen in de beschermingszone A van de primaire waterkering;

- het verwijderen en aanleggen van kabels en leidingen binnen de beschermingszone A van de primaire waterkering;

- het verwijderen van een boom uit de kernzone van een primaire waterkering;

- het ophogen van het rijkswaterstaatwerk de IJssel met 1.500 m3.

Tegen het primaire besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt bij de minister.

Bij het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit onder een aanvullende motivering gehandhaafd.

Overgangsrecht

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (IwOw) in werking getreden. Als een aanvraag om een watervergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de IwOw het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

De aanvraag om een watervergunning is ingediend op 23 november 2021. Dat betekent dat in dit geval de Waterwet zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Het geschil

6. Tussen partijen is in geschil of de minister terecht een watervergunning heeft verleend voor het herinrichten van het recreatiepark [naam]. Daarover overweegt de rechtbank als volgt.

Inspraak op grond van het Verdrag van Aarhus

7. Eiseres betoogt dat op grond van het Verdrag van Aarhus inspraak had moeten worden geboden omdat er sprake is van activiteiten die aanzienlijke milieugevolgen kunnen hebben. Daar komt volgens eiseres bij dat uit artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus volgt dat het moet gaan om vroegtijdige en doeltreffende inspraak wanneer alle opties open zijn.

De minister stelt zich op het standpunt dat de voorgenomen activiteit niet is vermeld in bijlage I van het Verdrag van Aarhus. Verder stelt de minister zich op het standpunt dat het bestreden besluit geen activiteit betreft die een aanzienlijk effect op het milieu kan hebben. De minister voert aan dat bij het verlenen van de watervergunning de herinrichting van recreatiepark [naam] is getoetst aan de ecologische doelstellingen van het waterlichaam. Kort samengevat volgt volgens de minister uit deze toetsing dat dit een fysieke ingreep betreft die niet plaatsvindt in een ecologisch relevant gebied en geen invloed heeft op permanent en niet-permanent watervoerend gebied dat tenminste 50 dagen per jaar geïnundeerd is. Er zijn geen negatieve effecten op de biologische kwaliteitselementen te verwachten. Voor zover het de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van het watersysteem betreft is er naar de mening van de minister geen aanleiding om te concluderen dat er sprake is van een activiteit die aanzienlijke milieugevolgen kan hebben. De minister wijst erop dat de herinrichting van recreatiepark [naam] een in tijd, locatie en omvang beperkte activiteit betreft. De milieugevolgen van de uitvoering van de herinrichting zullen volgens de minister dan ook beperkt zijn.

8. De rechtbank overweegt als volgt. In artikel 6 van het Verdrag van Aarhus is het recht op inspraak geregeld bij de voorbereiding van besluiten over het al dan niet toestaan van bepaalde milieubelastende activiteiten.

Artikel 6 van het Verdrag van Aarhus luidt:

“1. Elke Partij:

a. past de bepalingen van dit artikel toe ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I;

b. past, in overeenstemming met haar nationale wetgeving, de bepalingen van dit artikel ook toe op besluiten over niet in bijlage I vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Hiertoe bepalen de Partijen of een dergelijke voorgestelde activiteit onder deze bepalingen valt.

[…]

4. Elke Partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden.”

De rechtbank is van oordeel dat de vergunde activiteit niet valt onder de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus. Niet in geschil is dat de vergunde activiteiten ten behoeve van de herinrichting van het recreatiepark niet vallen onder de activiteiten zoals vermeld in bijlage I van het Verdrag.

De rechtbank overweegt dat niet is gebleken dat sprake is van een activiteit die aanzienlijke milieueffecten kan hebben. Eiseres heeft haar stelling dat die milieueffecten er zouden zijn, niet onderbouwd. De rechtbank overweegt voorts dat de minister uitvoerig heeft toegelicht dat er geen sprake is van aanzienlijke milieueffecten, mede gelet op de ecologische beoordeling en de beperking in omvang, locatie en tijd. Dit is door eiseres niet gemotiveerd bestreden en de rechtbank heeft geen aanknopingspunten om aan deze toelichting van de minister te twijfelen.

De rechtbank overweegt volledigheidshalve dat uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 24 februari 2022 volgt dat niet voor ieder deelbesluit dat gevolgen kan hebben voor het milieu inspraak dient te worden georganiseerd als maar elementen en milieurelevante aspecten in de inspraak aan de orde kunnen komen en die inspraak voldoet aan de eisen van het Verdrag van Aarhus. De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan “Buitengebied-Oost” ruimtelijk gezien de herinrichting van het recreatiepark en het ophogen van de gronden (aanlegvergunningstelsel) mogelijk maakt. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast, zodat ten aanzien van dat besluit aan de inspraakverplichting op grond van het Verdrag van Aarhus is voldaan.

Naar het oordeel van de rechtbank valt het bestreden besluit dus niet onder de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus. Daarom was de minister niet gehouden om op grond van het Verdrag van Aarhus voorafgaand aan de besluitvorming inspraak te organiseren. Deze grond van eiseres slaagt niet.

Inspraak op grond van de Habitatrichtlijn (Hrl)

9. Eiseres betoogt dat het in dit geval gaat om een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Daarom kan daarvoor slechts toestemming worden verleend nadat inspraak is verleend. Volgens eiseres is dat niet gebeurd bij het verlenen van toestemming. Bovendien is daarbij naar de mening van eiseres niet de juiste voorbereidingsprocedure doorlopen. Verder stelt eiseres dat het indienen van een handhavingsverzoek ten aanzien van het natuurdeel niet hetzelfde resultaat geeft als het bieden van inspraak ten aanzien van de waterwetvergunning.

Artikel 6, derde lid, van de Hrl luidt als volgt:

“Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.”

De rechtbank overweegt dat het antwoord op de vraag of op een aanvraag om een watervergunning onder de Waterwet de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, afhankelijk is van de activiteit die is aangevraagd. De Waterwet bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om een watervergunning van toepassing is. De minister heeft hierin geen keuze, maar dient de voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Waterwet voortvloeit. Er is geen wettelijke bepaling die of besluit dat ertoe leidt dat in dit geval de uitgebreide procedure van toepassing is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht de reguliere voorbereidingsprocedure toegepast. Het in het kader van inspraak voor een ieder ter inzage leggen van een ontwerpbesluit is geen onderdeel van die procedure. Deze grond van eiseres slaagt niet.

Het beroep van eiseres op artikel 6, derde lid, van de Hrl leidt niet tot een ander oordeel. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft eerder geoordeeld dat artikel 6, derde lid, van de Hrl correct is geïmplementeerd in artikel 2.7 en 2.8 van de Wet natuurbescherming (Wnb). Verder is het vaste rechtspraak dat de inspraakverplichtingen in artikel 6, derde lid, van de Hrl correct zijn geïmplementeerd in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze (correcte) implementatie heeft tot gevolg dat eiseres geen rechtstreeks beroep kan doen op de richtlijn. Dat heeft tot gevolg dat de minister voor de toepasselijke procedure alleen hoefde te kijken naar de Waterwet. Het betoog slaagt niet.

De rechtbank overweegt dat in dit geval geen sprake is van een aanvraag voor een natuurvergunning. Uit de wet volgt naar het oordeel van de rechtbank namelijk niet dat een aanvraag voor een natuurvergunning aanhaakt bij een aanvraag voor een watervergunning. Verder volgt niet uit de wet dat er sprake is van gecoördineerde besluitvorming tussen de watervergunning en de natuurvergunning.

Het betoog van eiseres dat het voeren van een aparte handhavingsprocedure voor haar te omslachtig is en dat het niet zeker is of zij in een handhavingsprocedure rechtsbescherming geniet, leidt niet tot een ander oordeel. De wetgever heeft op de aanvraag om een natuurvergunning de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing verklaard, zodat tegen het ontwerpbesluit voor een ieder de mogelijkheid openstaat om zienswijzen in te dienen. Gelet op wat eiseres naar voren heeft gebracht kan niet op voorhand worden geoordeeld dat haar de toegang tot de rechter zou worden ontzegd in het geval zij het bevoegd gezag om handhavend optreden verzoekt of zij wil opkomen tegen een verleende natuurvergunning voor dit project.

Deze grond van eiseres slaagt niet.

Passende beoordeling vanwege rechtstreekse werking Hrl?

10. Eiseres betoogt verder dat uit het Kokkelvisserij-arrest van het Hof blijkt dat alle met overheidsgezag beklede instanties verplicht zijn om de bepalingen uit de Hrl uit te voeren. Deze verplichting kan naar de mening van eiseres niet omzeild worden door te stellen dat het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland het bevoegde gezag is voor het bepaalde in de Wnb of de Ow. Daar komt volgens eiseres bij dat artikel 6, derde lid, van de Hrl geldt voor elk plan of project. Volgens eiseres heeft artikel 6, derde lid, van de Hrl rechtstreekse werking en was de minister gehouden op grond daarvan een passende beoordeling te maken van de gevolgen van het project voor Natura-2000 gebieden.

Zoals hiervoor al is overwogen overweegt de rechtbank dat de Afdeling eerder heeft geoordeeld dat artikel 6, derde lid, van de Hrl (correct) is geïmplementeerd in artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. Dat betekent dat eiseres geen rechtstreeks beroep kan doen op de richtlijn. De rechtbank ziet in de enkele verwijzing naar het Kokkelvisserij-arrest geen aanleiding om te oordelen dat het wettelijke stelsel in strijd is met dat arrest en/of dat de Hrl niet op correcte wijze zou zijn geïmplementeerd. Deze grond van eiseres slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

Voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

1. De toepassing van deze wet is gericht op:

a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met

b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en

c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.

2. De toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.

c. gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.

1. Op de voorbereiding van een beschikking tot verlening, wijziging of intrekking van een vergunning voor het lozen of storten van stoffen of, in de gevallen bedoeld in artikel 6.4, het onttrekken van grondwater of infiltreren van water, zijn, tenzij bij algemene maatregel van bestuur anders wordt bepaald, de afdelingen 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht en 13.2 van de Wet milieubeheer van toepassing. Bij de toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht worden de stukken als bedoeld in artikel 3:11 van die wet (https://omgevingsweb.nl/wetgeving/hoofdstuk-6-handelingen-in-watersystemen-2/%C2%A7-2-nadere-bepalingen-omtrent-de-watervergunning/artikel-6-16/) tevens ter inzage gelegd in de gemeente waar de handeling geheel of in hoofdzaak wordt verricht.

(…).

1. Indien een aanvraag om vergunning betrekking heeft op een handeling of samenstel van handelingen ten aanzien waarvan meer dan één bestuursorgaan bevoegd is, wordt de aanvraag in behandeling genomen en wordt daarop beslist door het bestuursorgaan van het hoogste gezag. Ontbreekt een hoogste gezag, dan wordt de aanvraag in behandeling genomen en wordt daarop beslist door het bestuursorgaan op wiens grondgebied de handeling of het samenstel van handelingen in hoofdzaak wordt verricht.

(…),

3. Op een aanvraag als bedoeld in het eerste lid wordt niet beslist dan nadat de medebetrokken bestuursorganen in de gelegenheid zijn gesteld advies te geven omtrent de aanvraag of het ontwerp van de op de aanvraag te nemen beschikking.

4. Het eerste tot en met derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op aanvragen tot wijziging van een vergunning waardoor het aantal betrokken bestuursorganen toeneemt.

1. Aan een vergunning kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. (…).

2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de aan een vergunning te verbinden voorschriften en beperkingen.

3. Gedragingen in strijd met de aan een vergunning verbonden voorschriften zijn verboden.

1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister als bedoeld in artikel 6.5 van de wet gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of een bijbehorend kunstwerk in beheer bij het Rijk, niet zijnde de Noordzee, door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:

a. werken te maken of te behouden;

b. vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.

(…).