ECLI:NL:RBNNE:2026:3868

Procesverloop

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 25 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekers, de gemachtigde van verzoekers en de gemachtigde van het college. Namens het college was voorts G. Ygit aanwezig. Namens vergunninghouder waren [derde 2] en de gemachtigde van vergunninghouder aanwezig. Ing. Bergma was als adviseur voor vergunninghouder aanwezig.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Spoedeisend belang

3. Niet in geschil is dat de omgevingsvergunning betrekking heeft op een monumentaal pand. Vast staat dat het dak is verwijderd. Verzoekers vrezen dat de werkzaamheden aan het pand leiden tot onomkeerbare veranderingen aan het monument. Gelet op de monumentale status van het pand, het ontbreken van een dak alsmede de vergunde werkzaamheden, is de voorzieningenrechter van oordeel dat spoedeisend belang bestaat.

Relevante feiten en omstandigheden

4. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Vergunninghouder heeft op 24 maart 2026 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de verbouw van een pand op het perceel tot drie wooneenheden. Er worden twee driekamerappartementen van circa 61 en 65 m2 en één studio van circa 21 m2 gerealiseerd.

Ter plaatse geldt, voor zover van belang, op grond van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan, het ‘Bestemmingsplan Binnenstad’ en het parapluplan ‘Leeuwarden – Partiële herziening woningsplitsing en woonzorgfuncties’ (parapluplan). Op het perceel rust, voor zover relevant, de bestemming ‘Gemengd – 2’.

Het pand is aangewezen als gemeentelijk monument.

Het college heeft de vergunning verleend voor een omgevingsplanactiviteit, een activiteit die betrekking heeft op een gemeentelijk monument, het veranderen van een bouwwerk en een bouwactiviteit (technisch).

Impliciete vergunning

5. Ter zitting hebben verzoekers het betoog dat de aanvraag beoordeeld had moeten worden in samenhang met het totale ontwikkelconcept van 21 wooneenheden, ingetrokken. Dat geldt ook voor het betoog dat sprake zou zijn van impliciete vergunningverlening. De voorzieningenrechter zal deze gronden dan ook niet bespreken.

Bodemonderzoek onvolledig

6. Verzoekers stellen dat het bodemonderzoek niet volledig is omdat het bodemonderzoek alleen uitgevoerd is voor het perceel op [huisnummer 1] . Uit de bijlagen bij de vergunning blijkt echter dat ook het aangrenzende kadastrale perceel ( [huisnummer 2] ) onderdeel uitmaakt van de vergunning. Het nalaten van een bodemonderzoek voor dit perceel is op zichzelf al onzorgvuldig, maar gezien de gebruiks- en ontstaansgeschiedenis van het aangrenzende perceel was een bodemonderzoek des te meer aangewezen. Gezien de geschiedenis van het aangrenzende perceel is het namelijk zeer aannemelijk dat daar sprake is van bodemverontreiniging.

Ter zitting heeft het college toegelicht dat een bodemonderzoek op het aangrenzende perceel niet noodzakelijk wordt geacht door de bodemadviseur van de gemeente. Het college heeft dit beoordeeld aan de hand van de werkzaamheden die plaats zullen vinden op dat perceel, waarbij niet (diep) gegraven zal worden, en het uiteindelijke gebruik als binnentuin. Daardoor zal er geen blootstelling aan eventuele vervuiling zijn. Ook acht het college een bodemonderzoek niet noodzakelijk, gezien de historie van het perceel waarbij geen zware vervuiling te verwachten valt.

7. Niet in geschil is dat de omgevingsvergunning ziet op zowel het perceel op [huisnummer 1] als het perceel op [huisnummer 2] . De voorzieningenrechter overweegt dat het college in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom een bodemonderzoek op het aangrenzende perceel niet nodig was. Het besluit is in zoverre onvoldoende gemotiveerd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college met de aanvullende motivering ter zitting, alsnog voldoende onderbouwd waarom een dergelijk onderzoek niet nodig is. De voorzieningenrechter ziet in dit gebrek geen reden om een voorlopige voorziening te treffen omdat dit in bezwaar kan worden hersteld. De nadere motivering is door verzoekers bovendien niet gemotiveerd bestreden.

Zijn er alternatieven voorhanden?

8. Verzoekers stellen dat er voor het bouwplan een alternatief bestaat met aanzienlijk minder bezwaren, terwijl een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt. Daartoe wijzen verzoekers op de aanleg van een tweede trap aan de andere zijde van het pand, waarvoor een extra opening in de eerste etagevloer moet worden gerealiseerd. Deze ingreep raakt rechtstreeks aan de bestaande bouwstructuur en daarmee aan de monumentale waarde van het pand. Binnen het pand bestaat echter reeds een trap naar de eerste etage. Het ligt voor de hand om de bestaande ontsluitingsstructuren te respecteren en door te zetten in plaats van nieuwe doorbraken en toevoegingen te realiseren in een monumentaal pand. Verzoekers dragen ter onderbouwing van deze stelling twee alternatieven aan, die volgens verzoekers tot een gelijkwaardig resultaat met aanzienlijk minder bezwaren leiden.

9. De voorzieningenrechter overweegt dat op grond van vaste rechtspraak geldt het college moet beslissen over een bouwplan zoals dat is ingediend. Als een project op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven alleen dan tot het onthouden van medewerking dwingen, indien op voorhand duidelijk is dat door de verwezenlijking van één of meerdere alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college ter zitting voldoende heeft gemotiveerd dat geen alternatieven voorhanden zijn waarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het college heeft toegelicht dat het eerste alternatief van verzoekers niet leidt tot een gelijkwaardig resultaat reeds omdat de appartementen dan niet elk een eigen opgang hebben. Dat is door verzoekers niet bestreden. Het tweede alternatief, waarbij de trap in de oude liftschacht geplaatst zou moeten worden, is volgens het college veel ingrijpender dan het aangevraagde bouwplan omdat hiervoor veel meer constructieve aanpassingen nodig zijn. Dit alternatief stuit daarom op bezwaren. De voorzieningenrechter kan deze standpunten van het college volgen. Het betoog van verzoekers slaagt daarom niet.

Is het advies van de monumentencommissie voldoende inzichtelijk?

10. Verzoekers betogen dat het college het bestreden besluit niet heeft kunnen baseren op het advies van de Adviescommissie Omgevingskwaliteit van 17 februari 2024 (commissie). Volgens verzoekers is het advies te summier en voldoet het advies niet aan de Uitvoeringsrichtlijnen Monumentenzorg Leeuwarden (UML). Dit gebrek klemt temeer nu het plan veel meer omvat dan beperkte technische aanpassingen, zoals de verplaatsing van een trap en een doorgang naar een ander pand. Het advies ontbeert bovendien een concrete waardestelling van het monument en geeft geen inzicht in de relevante feiten en omstandigheden die tot het positieve oordeel hebben geleid. Voor een gemeentelijk monument geldt een verzwaarde motiveringsplicht, waaraan hier niet is voldaan.

10. De voorzieningenrechter overweegt dat het bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan.

Hoewel de voorzieningenrechter met verzoekers van oordeel is dat het advies van de commissie summier is, heeft het college zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter op dit advies mogen baseren. Verzoekers hebben geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht op grond waarvan moet worden getwijfeld aan de zorgvuldigheid en begrijpelijkheid van het advies. De voorzieningenrechter acht daarvoor van belang dat door het college ter zitting is toegelicht dat de commissie haar advies heeft gebaseerd op basis van de stukken die bij de aanvraag zijn overgelegd. Verder volgt uit het advies dat het aangevraagde plan voldoet aan de door de gemeenteraad gestelde criteria en het bijdraagt aan het in stand houden van een goede omgevingskwaliteit. Volgens de commissie worden de ramen in de zijgevel op de verdieping voorzien van achterzetbeglazing ten behoeve van de brandwerendheid. Indien in de nieuwe ramen brandwerend glas kan worden toegepast biedt deze oplossing mogelijk ook een goed uitgangspunt. De ramen zijn nieuw en zijn vanuit het openbaargebied nauwelijks zichtbaar. De commissie komt dan tot de conclusie dat de monumentale waarden niet worden aangetast.

In hetgeen verzoekers hebben gesteld, ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat door de commissie geen rekening is gehouden met de UML. De voorzieningenrechter overweegt dat de UML bovendien richtlijnen zijn waaruit geen dwingende regels voor de beoordeling door de commissie volgen. Het betoog slaagt niet.

Heeft het college getoetst aan het juiste beleid?

12. Verzoekers betogen dat het college de aanvraag heeft getoetst aan verouderd beleid. Het college heeft de aanvraag ten onrechte getoetst uit het beleid uit 2016, terwijl volgens verzoekers getoetst had moeten worden aan het beleid dat gold ten tijde van het bestreden besluit. Uit artikel 5.2, onder a, van de planregels uit het parapluplan volgt namelijk dat het college de aanvraag moet toetsen aan gemeentelijk woonbeleid. Dit is volgens verzoekers een dynamische verwijzing, zodat het beleid dat gold ten tijde van het bestreden besluit maatgevend is.

Verzoekers voeren verder aan dat het besluit in strijd is met het ten tijde van het bestreden besluit geldende woonbeleid ‘Wonen in de stad’. Verzoekers betogen dat sprake is van een ‘aanloopstraat’ in de zin van het beleid. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt hoe de toevoeging van een zeer kleine zelfstandige wooneenheid van 20 m2 past binnen het beleidsdoel om verdere opsplitsing van de woningvoorraad in aanloopstraten te voorkomen. Ook zouden de beleidsdoelen voor kleine woningen en studentenhuisvesting al zijn behaald en moet studentenhuisvesting geclusterd gerealiseerd worden. Daarnaast zou het type woningen niet passen in het beleid omdat het niet gaat om ouderenhuisvesting, geen gemengd of alternatief woonconcept is of een woonwerkcombinatie. Verder komt het bouwplan volgens verzoekers niet overeen met de Omgevingsvisie ‘Addendum wonen in de stad’.

Het college stelt zich op het standpunt dat bij het nemen van een besluit het recht moet worden toegepast dat gold ten tijde van het indienen van de aanvraag, tenzij het beleid op het moment van het nemen van het besluit gunstiger is. Volgens het college volgt dit uit de jurisprudentie en bevestigt de door verzoekers aangehaalde jurisprudentie dit standpunt ook.

13. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.

Artikel 5.2, aanhef en onder a, van het parapluplan bepaalt – voor zover van belang – dat met een omgevingsvergunning woningsplitsing kan worden toegestaan, mits dit in overeenstemming is met het ‘gemeentelijk woonbeleid’. Het begrip ‘gemeentelijk woonbeleid’ is niet gedefinieerd in de planregels.

Anders dan het college stelt, dient naar het oordeel van de voorzieningenrechter bij het nemen van een besluit op een aanvraag in beginsel het recht te worden toegepast, zoals dat geldt op het moment van het nemen van het besluit. Aangezien het begrip ‘gemeentelijk woonbeleid’ niet is gedefinieerd in de planregels, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een dynamische verwijzing, zodat moet worden getoetst aan het woonbeleid zoals dat gold ten tijde van het primaire besluit. Dat is het op 26 augustus 2025 in werking getreden woonbeleid ‘Wonen in de stad’. Deze grond van verzoekers slaagt.

De voorzieningenrechter ziet in dit gebrek geen reden om een voorlopige voorziening te treffen omdat dit in bezwaar kan worden hersteld. Ter zitting heeft het college namelijk uiteengezet waarom het bouwplan ook onder het nieuwe woonbeleid mogelijk is. Daartoe heeft het college onder meer gewezen op het uitganspunt in dat beleid dat bestaande gebouwen benut moeten worden. Daarbij heeft het college betrokken dat de transformatie van een leegstaand pand naar woningen - met een mix van grotere appartementen en een studio – zal leiden tot een gevarieerd aanbod van woonruimte. De voorzieningenrechter kan deze uitleg volgen en ziet, ook niet op grond van verzoekers’ argumenten, geen aanknopingspunten dat het bouwplan niet gerealiseerd kan worden vanwege het gemeentelijk woonbeleid.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties

14. Verzoekers betogen dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 5.2 van het parapluplan voor de binnenplanse afwijking. Verder heeft het college bij de vergunningverlening onvoldoende heeft beoordeeld of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Zij voeren aan dat het college onvoldoende heeft meegenomen of de sociale veiligheid niet in het gedrang komt door de nieuwe woningtoevoegingen. Verzoekers ervaren van de reeds aanwezige complexen met kleine huurwoningen al aanzienlijke overlast, waaronder afvaloverlast, incidenten en aantasting van veiligheidsgevoel en leefbaarheid. Daar komt bij dat deze straat grenst aan een gebied met aanzienlijke overlastdruk, zoals drugsoverlast en sociale problematiek. Het toevoegen van een groot aantal kleine woningen brengt het risico met zich dat deze problematiek wordt uitgebreid of verplaatst. Het college heeft ook onvoldoende aandacht besteed aan de concrete gevolgen voor geluidsoverlast, straatdruk en gebruik van buitenruimte en is geen inzicht gegeven in de gevolgen voor fiets- en parkeerdruk en verkeersbewegingen. Tot slot heeft het college onvoldoende onderzocht en gemotiveerd of op straatniveau nog sprake is van een aanvaardbare mate van diversiteit in woningtypen en doelgroepen.

14. Artikel 5.2, aanhef en onder c, van het parapluplan bepaalt – voor zover van belang – dat met een omgevingsvergunning woningsplitsing kan worden toegestaan, mits wordt voldaan aan de overige in dat artikel gestelde criteria en:

geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan:

1. het straat- en bebouwingsbeeld;

2. de woonsituatie;

3. de verkeersveiligheid;

4. de parkeersituatie;

5. de sociale veiligheid;

6. de cultuurhistorische waarden;

7. de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden (…)

Uit artikel 22.281 van het omgevingsplan vloeit voort dat het college niet alleen moet beoordelen of de aanvraag voldoet aan de beoordelingsregels in het omgevingsplan, maar ook moet bezien of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Daarbij heeft het college beleidsruimte om te beslissen of het gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om tot vergunningverlening over te gaan.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mocht het college concluderen dat aan de criteria voor de binnenplanse afwijking wordt voldaan. De voorzieningenrechter overweegt dat het college in het besluit aan de hand van deze criteria uit artikel 5.2, aanhef en onder c, van de planregels heeft gemotiveerd waarom aan die voorwaarden wordt voldaan. Zo is van belang geacht dat het straat- en bebouwingsbeeld niet wordt gewijzigd en de woonsituatie niet wordt aangetast nu de woningen over een private buitenruimte beschikken, geen afbreuk doen aan het woongenot van derden (privacy), voldoende geluidwerend zijn en de fietsen en containers in de bergruimte kunnen worden gestald. Verder neemt de parkeerdruk in de directe omgeving niet toe omdat een vergunning kan worden verleend voor gemeentelijke parkeergarages elders en is er geen sprake van nadelige gevolgen voor sociale veiligheid omdat geen ruimtelijke situatie ontstaat die sociaal oncontroleerbaar wordt. Ook is toegelicht dat met het toevoegen van dit type woningen aan de actuele regionale woningbouwafspraken wordt voldaan.

In hetgeen verzoekers hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt mocht stellen dat aan de criteria voor afwijking wordt voldaan. De door verzoekers genoemde criteria zijn door het college reeds betrokken in de besluitvorming. De voorzieningenrechter overweegt in dit verband dat tijdelijke deel van het omgevingsplan reeds wonen toestaat (alsmede categorie 1 en 2 bedrijven), zodat het college alleen moet beoordelen welke (extra) gevolgen de splitsing in drie woonruimtes tot gevolg heeft.

De voorzieningenrechter overweegt dat het college in het besluit niet heeft bezien of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het besluit is op dit punt onvoldoende gemotiveerd. De voorzieningenrechter ziet hier in echter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter overweegt dat het college ter zitting alsnog een motivering heeft gegeven door onder meer te wijzen op de overlap tussen de ETFAL-beoordeling en de criteria uit artikel 5.2, aanhef en onder c, van het parapluplan en de toelichting hierover in het besluit. Verder heeft het college ter zitting toegelicht dat het woon- en leefklimaat niet wordt aangetast nu het uitzicht en de lichtinval niet wijzigen omdat sprake is van een bestaand pand. Ook zijn er geen gevolgen voor de privacy van omwonenden. Verzoekers hebben niet onderbouwd welke andere belangen door het college nog hadden moeten worden betrokken in deze beoordeling.

Conclusie en gevolgen

Beslissing