ECLI:NL:RBNNE:2026:4012

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Bestuursrecht

het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, het college,

(gemachtigde: mr. E.J. van de Kooi).

Inleiding

Het college heeft bij primair besluit van 4 maart 2025 het verzoek om het gebied zonneparken te wijzigen voor de locatie Noordbroek voor het plaatsen van een zonnepark van circa 62 hectare voor een periode van maximaal 30 jaar, afgewezen. Bij het bestreden besluit van 4 november 2025 heeft het college de bezwaren van eiseressen niet-ontvankelijk verklaard.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 21 augustus 2026 op een zitting behandeld. Eiseres 1.a is vertegenwoordigd door [naam], bijgestaan door haar gemachtigde. Eiseres 1.b is vertegenwoordigd door [naam], bijgestaan door haar gemachtigde. Eiseres 1.c is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en D. Smelt (beleidsmedewerker energie). Derde-belanghebbende heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Beoordeling door de rechtbank

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

3. De voor de beoordeling van het verzoek belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Feiten

4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Eiseressen ontwikkelen sinds 2019 twee zonneparken in de gemeente Midden-Groningen, namelijk het zonnepark Evenreiten en het zonnepark Noordbroek. Voor beide zonneparken is separaat een omgevingsvergunning aangevraagd bij het college van B&W voor het afwijken van het bestemmingsplan. De vergunningaanvragen zijn ingediend op 19 december 2023. Gezien de nabijheid van de zonneparken tot elkaar, hebben eiseressen besloten om wat betreft landschappelijke inpassing de zonneparken samen te voegen tot één zonnepark van circa 62 hectare.

Het college van B&W heeft het college bij brief van 7 november 2024 verzocht om de in bijlage 2 van de Omgevingsverordening opgenomen geometrische begrenzing van het gebied zonneparken aan te passen om het plaatsen van een zonnepark van circa 62 hectare voor een periode van maximaal 30 jaar op de beoogde locatie Noordbroek mogelijk te maken.

Het college heeft het verzoek afgewezen. Tegen dit besluit hebben eiseressen bezwaar gemaakt. Het college heeft met het bestreden besluit de bezwaren van eiseressen niet-ontvankelijk verklaard.

Het geschil

5. Tussen partijen is niet in geschil dat het college een beslissing heeft genomen op het verzoek van 7 november 2024 van het college van B&W om wijziging van de geometrische begrenzing van zonneparken in de Omgevingsverordening. Tussen partijen is ook niet in geschil dat het besluit van het college op dit verzoek is gebaseerd op de Omgevingsverordening en het Delegatiebesluit Omgevingsverordening provincie Groningen (het Delegatiebesluit). De rechtbank gaat daarvan ook uit bij de beoordeling van het beroep.

Tussen partijen is wel in geschil wat het rechtskarakter is van de beslissing van het college. Volgens eiseressen ziet het college de beslissing op het verzoek van het college van B&W ten onrechte als een beslissing over (de wijziging van) een algemeen verbindend voorschrift. Het bezwaar is daarom volgens eiseressen ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Bovendien zou er volgens eiseressen zonder meer sprake zijn van een besluit van algemene strekking indien het college het verzoek op basis van het juiste recht zou hebben beoordeeld, te weten het recht zoals dat gold op het moment van indienen van de aanvragen om omgevingsvergunning. Toen gold nog de Wabo en de Omgevingsverordening Provincie Groningen 2016 (Omgevingsverordening 2016). Zou het college het goede recht hebben toegepast, dan zou het bezwaar van eiseressen ontvankelijk zijn, aldus eiseressen. De rechtbank behandelt hierna de beroepsgronden van eiseressen. Daarbij gaat de rechtbank eerst in op de vraag of het college het juiste recht heeft toegepast (onder 6 tot en met 6.6.). Daarna behandelt de rechtbank de vraag of het college het bezwaar van eiseressen terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard (onder 7 tot en met 7.4.).

Heeft het college het juiste recht toegepast?

6. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat het toepasselijke recht wordt bepaald door het moment van indienen van de aanvragen om omgevingsvergunning voor de zonneparken. Eiseressen voeren aan dat op grond van het overgangsrecht het kantelpunt voor toepassing van de Omgevingswet (Ow) voor aanvragen om omgevingsvergunning het moment van het indienen van de aanvraag is. Ten tijde van die aanvragen gold nog de Wabo en ook de Omgevingsvergunning 2016. Gelet daarop zijn eiseressen van mening dat het college niet had moeten toetsen aan de Omgevingsverordening die per 1 januari 2024 in werking is getreden, maar aan de daarvoor geldende Omgevingsverordening 2016. Onder het oude recht zou een besluit van GS tot aanwijzing van een locatie voor de realisatie van een zonnepark een concretiserend besluit van algemene strekking zijn, aldus eiseressen.

Volgens eiseressen blijkt uit de rechtspraak dat het indienen van een verzoek door een gemeente, volgend op een aanvraag om omgevingsvergunning, niet alsnog nieuw recht van toepassing doet zijn. Anders zou op de toetsing van de aanvraag om omgevingsvergunning twee regimes van toepassing zijn, zowel de oude Omgevingsverordening 2016 voor toetsing van de aanvraag zelf en de nieuwe Omgevingsverordening voor toetsing van het verzoek van de gemeente volgend op de aanvraag voor de omgevingsvergunning. De omstandigheid dat het verzoek is ingediend op 7 november 2024, na inwerkingtreding van de Ow, leidt er naar de mening van eiseressen niet toe dat alsnog moet worden getoetst aan de nieuwe Omgevingsverordening. Een andere opvatting zou wetssystematisch volgens eiseressen ook tot een onwenselijke situatie leiden: op de aanvragen voor een omgevingsvergunning zou dan volledig het oude recht van toepassing zijn, maar op het verzoek van het college van B&W zou worden uitgegaan van nieuw recht.

Het college stelt zich op het standpunt dat, gelet op de datum van indiening van het verzoek van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen (7 november 2024) de (nieuwe) Omgevingsverordening van toepassing is.

De rechtbank overweegt dat op 1 januari 2024 de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (IwOw) in werking zijn getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de IwOw het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

De aanvragen om omgevingsvergunning voor de zonneparken zijn ingediend op 19 december 2023. Daarover zijn partijen het eens. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wabo, zoals dit gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft op deze aanvragen. Ook dat is tussen partijen niet in geschil. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat het oude recht ook van toepassing is op het verzoek van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen om de geometrische begrenzing van het zonnepark in de Omgevingsverordening te wijzigen. De rechtbank overweegt dat uit de bewoordingen van het verzoek van het college van B&W blijkt dat hij het college verzoekt om de geometrische begrenzing van het gebied ‘Zonneparken’ te wijzigen die is opgenomen als bijlage 2 van de Omgevingsverordening. Hiertoe is het college bevoegd op grond van artikel 4.10 van het Delegatiebesluit. Bovendien wordt in het verzoek verwezen naar de artikelen 3.178 en 3.179 van de Omgevingsverordening. Dit duidt erop dat het college van B&W een verzoek heeft ingediend onder het recht zoals dat van toepassing is na 1 januari 2024. De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college het verzoek anders had moeten opvatten.

Eiseressen betogen dat het college het verzoek ten onrechte uitsluitend hebben aangemerkt als verzoek om wijziging van de geometrische begrenzing van het gebied ‘Zonneparken’ in de Omgevingsverordening. Volgens eiseressen had het college van B&W de aanvraag om omgevingsvergunning in juridische zin ook dienen aan te merken als een verzoek om het gebied aan te wijzen op grond van de Omgevingsverordening 2016 en moeten doorzenden aan het college. Het college had het verzoek volgens eiseressen ook zo moeten opvatten. De rechtbank volgt dat niet. Naar het oordeel van de rechtbank had het college, gelet op de bewoordingen en de duiding van het verzoek, geen reden om dit verzoek in de door eiseressen gewenste zin op te vatten. Eiseressen hebben niet aannemelijk gemaakt dat hun aanvragen mede als verzoek onder de oude Omgevingsverordening had moeten worden opgevat. Er gold ook geen procedurele samenhang tussen een aanvraag om een omgevingsvergunning en een verzoek om wijziging van de geometrische begrenzing of aanwijzing van het gebied waar zonneparken kunnen worden gerealiseerd. In dat verband acht de rechtbank van belang dat de gemachtigde van het college tijdens de zitting onbetwist heeft toegelicht dat ook los van een concrete aanvraag om omgevingsvergunning kan worden verzocht om een wijziging van de geometrische begrenzing van het gebied ‘Zonneparken’ in de Omgevingsverordening.

Voor zover eiseressen stellen dat ten aanzien van hun aanvragen om omgevingsvergunning nog het recht van voor de inwerkingtreding van de Ow van toepassing is, is dat op zichzelf juist. De rechtbank is echter ook van oordeel dat het overgangsrecht bij de Ow niet zover strekt dat het college vervolgens ten aanzien van het verzoek van het college van B&W van 7 november 2024 gebruik had moeten maken van de bevoegdheid om op grond van de (inmiddels vervallen) Omgevingsverordening 2016 om het door eiseressen beoogde gebied als locatie waar een zonnepark gerealiseerd kan worden, aan te wijzen. Dat een beslissing op grond van de Omgevingsverordening 2016 als een concretiserend besluit van algemene strekking zou zijn aan te merken, zoals eiseressen stellen, doet aan het voorgaande niet af. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het betoog van eiseressen dat de rechtsbescherming in dit geval tekortschiet niet slaagt. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de bestuursrechtelijke weg open ligt voor een exceptieve toets bij de inhoudelijke beoordeling van de omgevingsvergunning.

Gelet op de voorgaande overwegingen volgt de rechtbank eiseressen niet in hun stelling dat het college in dit geval gebruik heeft gemaakt van de verkeerde bevoegdheid.

Is het bezwaar van eiseressen terecht niet-ontvankelijk verklaard?

7. Eiseressen betogen dat sprake is van een appellabel concretiserend besluit van algemene strekking of een beschikking. Volgens eiseressen heeft het college besloten om het verzoek van het college van B&W om de reikwijdte van het bestaande kader uit te breiden voor de specifieke locatie van het zonnepark te weigeren. Dat is naar de mening van eiseressen geen algemene normstelling, maar besluitvorming over een concreet verzoek. Daarbij achten eiseressen van belang dat het weigeringsbesluit uitsluitend rechtsgevolgen heeft voor de indiener van het verzoek en voor eiseressen zelf. Volgens eiseressen heeft het weigeringsbesluit geen algemene werking en wijzigt dit de bestaande geometrische begrenzing niet. In de visie van eiseressen onderscheidt het weigeringsbesluit dat is genomen op het verzoek zich van een positief besluit dat het college had kunnen nemen op het verzoek. Het positieve besluit zou volgens eiseressen tot een wijziging van een algemeen verbindend voorschrift leiden, omdat de geometrische begrenzing uit de Omgevingsverordening voor eenieder geldt. Het weigeringsbesluit in het concrete geval van derde-belanghebbende en eiseressen, moet daarentegen worden gekwalificeerd als een concretiserend besluit van algemene strekking. Ook in het licht van de conclusie van staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Snijders dient het weigeringsbesluit te worden aangemerkt als een concretiserend besluit van algemene strekking. Eiseressen wijzen erop dat de bestuursrechter immers bij uitstek de bevoegde en gespecialiseerde rechter is op het betrokken terrein van de toetsing van de naleving van de provinciale Omgevingsverordening. Verder wijzen eiseressen erop dat de groep van belanghebbenden die nadeel ondervindt van het aanmerken als concretiserend besluit van algemene strekking zeer klein is, omdat dit primair een besluit is dat derde-belanghebbende en eiseressen raakt. Andere partijen, zoals omwonenden van het zonnepark, worden volgens eiseressen pas potentieel in hun belang geraakt bij verlening van omgevingsvergunningen voor het zonnepark. Daarnaast wijzen eiseressen erop dat in dit geval sprake is van een genomen besluit op een daartoe strekkende aanvraag . Gezien deze elementen volgt uit de genoemde conclusie naar de mening van eiseressen dat sprake dient te zijn van een appellabel concretiserend besluit van algemene strekking.

Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank licht dit hierna verder toe.

De rechtbank stelt vast dat het college heeft geweigerd de in bijlage 2 van de Omgevingsverordening opgenomen geometrische begrenzing van het gebied ‘Zonneparken’ te wijzigen. Tussen partijen is niet in geschil dat een positief besluit tot aanpassing of wijziging van de geometrische begrenzing van het zonnepark zou zijn aan te merken als (het wijzigen van) een algemeen verbindend voorschrift. De rechtbank acht dat ook juist. Daarvoor verwijst de rechtbank onder meer naar de uitspraak van 26 maart 2025 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). Dit betekent dat tegen een positief besluit tot wijziging van de geometrische begrenzing van het zonnepark geen bezwaar of beroep zou openstaan. Dat volgt uit artikel 8:3, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 7:1 van de Awb.

Voor zover eiseressen aanvoeren dat tegen een negatief besluit, zoals in dit geval, bezwaar en beroep moeten openstaan in verband met rechtsbescherming of dat dit besluit is op te vatten als een weigering om een beschikking te nemen, overweegt de rechtbank het volgende. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat in dit geval afgeweken moet worden van de vaste lijn in de jurisprudentie van de Afdeling dat ook tegen een negatief besluit op een verzoek tot wijziging van een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaar en beroep openstaan. Dat volgt uit artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 6:2 en 7:1, van de Awb. Voor zover eiseressen verwijzen naar de conclusie van staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Snijders ziet de rechtbank in deze conclusie geen aanleiding om anders te oordelen dan de Afdeling in de uitspraak van 12 maart 2025 die dateert van na deze conclusie. Bovendien volgt naar het oordeel van de rechtbank niet uit de conclusie dat als tegen een positief besluit tot wijziging van een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaar en beroep openstaat, dat dan wel bezwaar en beroep moet openstaan in het geval van een weigering om een algemeen verbindend voorschrift te wijzigen. Evenmin ziet de rechtbank aanleiding voor het oordeel dat de negatieve beslissing van het college op het verzoek van het college van B&W in dit geval valt aan te merken als de weigering om een beschikking te nemen.

Gelet op de voorgaande overwegingen is de rechtbank met het college van oordeel dat tegen het primaire besluit tot weigering van de wijziging van de geometrische begrenzing van het gebied ‘Zonneparken’ geen bezwaar openstaat. Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bezwaar, gericht tegen het primaire besluit, niet-ontvankelijk is.

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

3. Een omgevingsplan kan voorzien In het plaatsen en in werking hebben van een zonnepark voor maximaal 30 jaar:

a. binnen het gebied zonneparken;

(…).