ECLI:NL:RBNNE:2026:745

Procesverloop

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De stichting heeft ook schriftelijk gereageerd.

De rechtbank heeft een eerste zitting gehouden op 21 november 2025. De behandeling van de zaak is aangehouden, omdat de gemachtigden van het college door een fout in het gemeentelijk zaaksysteem niet van de zitting op de hoogte waren en niet aanwezig waren. Na die zitting heeft het college aanvullende stukken ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 22 januari 2026 op een nadere zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, bouwkundige [bouwkundige], de gemachtigden van het college, [persoon 1] [persoon 2] en [persoon 3] namens de stichting en de gemachtigde van de stichting.

Beoordeling door de rechtbank

3. Eiser is eigenaar van het voormalige schoolgebouw gelegen op het perceel. Dit voormalig schoolgebouw vormt één gebouw met het dorpshuis. De stichting is eigenaar van dit dorpshuis, dat op het perceel Buorren 8 in Elahuizen ligt. Eiser wil het voormalig schoolgebouw verbouwen tot woning. Het gebruik van de voormalige school als woning is echter in strijd met het bestemmingsplan ‘Elahuizen’ (het bestemmingsplan), omdat het perceel de bestemming ‘maatschappelijk’ heeft. Eiser heeft het college daarom verzocht om af te wijken van het bestemmingsplan. Eiser is het niet eens met het alsnog weigeren van de omgevingsvergunning voor die afwijking.

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Eiser heeft de aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend op 24 juli 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo en het Besluit omgevingsrecht (Bor), zoals die golden voor 1 januari 2024, van toepassing blijven.

5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Heeft het college het bestreden besluit voldoende gemotiveerd?

6. Eiser heeft aangevoerd dat het college de aanvraag ten onrechte heeft geweigerd. Het college heeft namelijk erkend dat de afwijking van het bestemmingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de aanvraag waarschijnlijk kan voldoen aan een goede ruimtelijke ordening, het Bouwbesluit, de brandweereisen en eisen van welstand, maar dat de aanvraag wordt geweigerd, omdat die onvoldoende punten scoort op grond van het ‘Strategisch afwegingskader woningbouw’ (strategisch afwegingskader) en vanwege de afspraken met het dorpshuis. Het gebruik van het voormalig schoolgebouw als woning is niet wenselijk. De aangevraagde woning vormt wat geluid betreft geen belemmering voor het dorpshuis, aangezien die woning niet de maatgevende woning voor het dorpshuis is.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het bestreden besluit onvoldoende en niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.

Het college kan afwijken van het bestemmingsplan en een vergunning verlenen als er geen strijd is met een goede ruimtelijke ordening en wordt voldaan aan de overige eisen. Het college hoeft dat echter niet te doen, het college heeft beleidsruimte en het moet de betrokken belangen afwegen. Het college kan de aanvraag dus weigeren als er geen strijd is met de goede ruimtelijke ordening, maar moet dat deugdelijk motiveren.

Op de zitting van 22 januari 2026 heeft het college - anders dan in het bestreden besluit - het standpunt ingenomen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat het bestreden besluit op dat punt onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd. Het strategisch afwegingskader is volgens het college betrokken in de afweging van een goede ruimtelijke ordening, al volgt dat niet uit het bestreden besluit. Verder is het geluidsaspect volgens het college betrokken in het kader van een goede ruimtelijke ordening, al volgt dat niet duidelijk uit het bestreden besluit. Het college heeft op de zitting ook een ander standpunt ingenomen over het geluidsaspect. Weliswaar volgt uit het bestreden besluit dat het bouwplan geen belemmering vormt voor het dorpshuis als het om het geluid gaat en dat het bouwplan voldoet aan de eis voor het binnenniveau van geluid, maar het geluidsaspect is volgens het college niet goed beoordeeld door de FUMO, omdat geen rekening is gehouden met stemgeluid en contactgeluid. In deze beroepsprocedure is de FUMO dus tot een andere beoordeling gekomen. Volgens het college is het bouwplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening vanwege de geluidsaspecten en het strategisch afwegingskader.

De rechtbank stelt vast dat het college op de zitting andere standpunten heeft ingenomen dan in het bestreden besluit, zowel over de beoordeling van een goede ruimtelijke ordening als over het geluidsaspect. Bovendien heeft het college het gewijzigde standpunt over het geluidsaspect niet nader onderbouwd, maar dat enkel gesteld. Met het college is de rechtbank daarom van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende en niet deugdelijk is gemotiveerd.

Het beroep is hierom gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Het college moet een nieuw besluit op het bezwaar van de stichting nemen. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, zoals door het college op de zitting van 22 januari 2026 is gevraagd. Het college heeft op die zitting namelijk onderkend dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, maar het heeft de kans om dit op een eerder moment te herstellen niet benut. Verder heeft het college op die zitting zijn standpunt op essentiële punten gewijzigd. Gelet op de onduidelijkheden die het college hiermee heeft veroorzaakt, acht de rechtbank het aangewezen dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt. Verder is onduidelijk hoeveel tijd het herstel van het bestreden besluit zal kosten. Eiser moet namelijk als derde-belanghebbende tijdens de hernieuwde bezwaarfase in de gelegenheid worden gesteld om op het gewijzigde standpunt over het geluidsaspect met de bijbehorende onderbouwing te reageren met eventueel een tegenonderzoek, mocht het college dit gewijzigde standpunt ten grondslag willen leggen aan het nieuwe besluit.

De rechtbank ziet wel aanleiding om hierna over een aantal geschilpunten te oordelen, zodat de discussie in de bezwaarfase en daarna niet nogmaals daarover hoeft te gaan.

Wordt het strategisch afwegingskader als vaste gedragslijn toegepast?

7. Eiser heeft aangevoerd dat onvoldoende is gemotiveerd dat het strategisch afwegingskader als vaste gedragslijn wordt toegepast bij bouwplannen van vijf of minder woningen.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat alle plannen voor woningbouw die in strijd zijn met het bestemmingsplan worden getoetst aan het strategisch afwegingskader, ook als het gaat om vijf of minder woningen. Dat is een vaste interne gedragslijn. Hiermee wordt een consistente beoordeling beoogd en willekeur voorkomen. Het college heeft bij het verweerschrift twee brieven uit 2021 en 2022 overgelegd om de vaste gedragslijn te onderbouwen.

De rechtbank geeft eiser geen gelijk en overweegt hiertoe het volgende. Uit het ‘Herzien uitvoeringsprogramma Woningbouw 2016-2026’ volgt dat het strategisch afwegingskader wordt toegepast op plannen van meer dan vijf woningen. Met de toelichting in het verweerschrift en de brieven die het college bij het verweerschrift heeft overgelegd, heeft het college echter voldoende gemotiveerd dat het strategisch afwegingskader als vaste gedragslijn wordt toegepast bij bouwplannen van vijf of minder woningen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het college op de zitting heeft toegelicht dat er niet meer (kleine) woningbouwplannen zijn geweest. Het college heeft op 8 januari 2026 aanvullend een verslag van het ‘Intaketeam woningbouwprojecten’ van 13 juni 2024 overgelegd. Hierin wordt bevestigd dat het strategisch afwegingskader wordt toegepast bij kleine woningbouwplannen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Zijn de afspraken van de gemeente met het dorpshuis duidelijk?

8. Eiser heeft aangevoerd dat de afspraken met het dorpshuis onduidelijk zijn. Het is onduidelijk wanneer de afspraken zijn gemaakt en wat er met wie is afgesproken. De geanonimiseerde e-mail die door het college is overgelegd, is onvoldoende.

De rechtbank is met het college van oordeel dat de afspraken van de gemeente met het dorpshuis duidelijk zijn. In het bestreden besluit is de voorgeschiedenis weergegeven en uit de e-mail van 30 mei 2016 blijken de gemaakte afspraken. Weliswaar is de e-mail geanonimiseerd, maar duidelijk is dat de e-mail afkomstig is van de gemeente. Uit de inhoud kan verder worden opgemaakt dat dit afspraken zijn tussen de gemeente en het dorpshuis. Onder optie A staat de volgende afspraak:

‘Bij optie A is het de bedoeling te bezien of er voor de op bijgevoegde plattegrond geel en blauw gearceerde gedeelten van de voormalige school met bijbehorende grond een koper is te vinden. Hierbij zal nadrukkelijk worden aangegeven dat de gemeente enkel bereid is medewerking te verlenen aan een lichte bedrijfsmatige functie (dus geen wonen dan wel een combinatie van wonen en werken) (…).’

Naar het oordeel van de rechtbank is dit een duidelijke afspraak over het beoogde gebruik van het voormalig schoolgebouw. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Is er verschil tussen eisers gebouw en een voormalig schoolgebouw in Sondel?

9. Eiser heeft een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en betoogd dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat er een relevant verschil is tussen zijn gebouw en het voormalige schoolgebouw in Sondel. De voormalige school in Sondel voldeed niet aan het strategisch afwegingskader en heeft wel een woonbestemming gekregen. Ruimtelijk gezien is er echter geen verschil tussen de schoolgebouwen. Daar komt bij dat het college in een last onder dwangsom van 9 oktober 2025 heeft geconcludeerd dat de voormalige school en het dorpshuis twee zelfstandige gebouwen zijn.

De rechtbank is met het college van oordeel dat eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Er is namelijk wel een duidelijk verschil tussen de voormalige schoolgebouwen. Het voormalige schoolgebouw in Elahuizen vormt met het dorpshuis ruimtelijk gezien één gebouw. Het dorpshuis behoudt de bestemming ‘maatschappelijk’. Dat is anders in Sondel. Het voormalige schoolgebouw in Sondel was alleen in gebruik als school en de bestemming van het gehele gebouw is gewijzigd in een woonbestemming. Eisers verwijzing naar de last onder dwangsom van 9 oktober 2025 maakt dit ruimtelijke verschil van beide voormalige schoolgebouwen niet anders, omdat die last zag op een ander beoordelingskader, namelijk brandcompartimentering als bedoeld in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Is de redelijke termijn overschreden?

10. Eiser heeft verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Het college heeft hierover geen standpunt ingenomen.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser recht op schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank overweegt hiertoe het volgende.

De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een bezwaarprocedure start de termijn op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is in beginsel overschreden als de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarprocedure inbegrepen. In gevallen waarin de bezwaar- en beroepsfase samen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn daardoor is overschreden, is voor de toerekening van die termijnoverschrijding aan het bestuursorgaan, respectievelijk de rechter, het uitgangspunt dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd, als die langer dan een half jaar heeft geduurd en de beroepsfase als die langer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld en het processuele gedrag van eiser kunnen onder omstandigheden een langere duur rechtvaardigen.

Het college heeft het bezwaarschrift op 13 november 2023 ontvangen. De totale procedure tot aan deze uitspraak (20 februari 2026) heeft dus twee jaar, drie maanden en één week geduurd. De redelijke termijn is dus in beginsel overschreden. De bezwaarprocedure heeft vijf maanden, twee weken en twee dagen geduurd. De beroepsprocedure heeft één jaar, acht maanden, twee weken en twee dagen geduurd. Dat is een overschrijding van twee maanden, twee weken en twee dagen. Niet is gebleken dat sprake is van bijzondere omstandigheden die een langere behandelduur rechtvaardigen.

De schadevergoeding bedraagt € 500,- als de overschrijding een half jaar of een gedeelte daarvan is, waarbij de overschrijding naar boven wordt afgerond.

De vraag is vervolgens aan wie de termijnoverschrijding in dit geval is toe te rekenen. Weliswaar heeft de overschrijding van de redelijke termijn in beroep plaatsgevonden, maar daarin heeft het college een aandeel gehad. Door een fout in het gemeentelijk zaaksysteem is het college niet op de zitting van 21 november 2025 verschenen. De behandeling is aangehouden en op de eerst mogelijke datum dat alle partijen beschikbaar waren, opnieuw gepland. Dat was op 22 januari 2026. Die vertraging van twee maanden is aan het college toe te rekenen. Dit betekent dat € 400,- ten laste komt van het college en € 100,- ten laste van de Staat der Nederlanden. De rechtbank zal het college en de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van die afzonderlijke bedragen aan eiser.

Conclusie en gevolgen

11. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit onvoldoende en niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank verwijst hiervoor naar overwegingen 6.2. tot en met 6.2.3. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een bestuurlijke lus). Voor de motivering hiervan verwijst de rechtbank naar wat in overweging 6.2.4. is opgenomen.

12. De rechtbank bepaalt dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van de stichting moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor twaalf weken.

13. Het college moet eiser als derde-belanghebbende in de bezwaarprocedure - voordat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt - de gelegenheid geven om te reageren op het gewijzigde standpunt over het geluidsaspect, eventueel met een tegenonderzoek, mocht het college het gewijzigde standpunt ten grondslag willen leggen aan het nieuwe besluit.

14. Eiser heeft zich verder op de zitting beroepen op de (binnenplanse) wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan. Het college moet hierop reageren in het nieuwe besluit op bezwaar.

15. Met de vernietiging van het bestreden besluit herleeft de omgevingsvergunning die op 25 september 2023 van rechtswege is gegeven. Gelet op wat hiervoor in overwegingen 6.2.1. tot en met 6.2.4. is benoemd, overweegt de rechtbank dat niet bij voorbaat vaststaat dat die omgevingsvergunning in de hernieuwde bezwaarfase stand zal houden. Om die reden schorst de rechtbank de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning tot opnieuw op het bezwaar van de stichting is beslist.

16. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht van € 187,- aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag van € 934,- per proceshandeling. De gemachtigde van eiser heeft een beroepschrift ingediend en aan de zittingen deelgenomen. Daarbij merkt de rechtbank de zitting van 22 januari 2026 aan als een nadere zitting. Daarnaast heeft eiser recht op vergoeding van reiskosten voor het bijwonen van beide zittingen. Die reiskostenvergoeding bedraagt € 89,40 (tweemaal een retourreis met het openbaar vervoer, tweede klasse, tussen [adres] in [plaats] en Guyotplein 1 in Groningen). De proceskostenvergoeding bedraagt dan in totaal € 2.424,40. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

Informatie over hoger beroep

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:

a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;

b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;

c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;

d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;

e. de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.

2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

b. indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking;

c. indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;

d. indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.

2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.

9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.