ECLI:NL:RBNNE:2026:966

Procesverloop

Eisers hebben tegen bestreden besluit beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 24 september 2025 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

In de tussenuitspraak van 30 september 2025 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.

Het college heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend. Eisers hebben hierop schriftelijke gereageerd.

De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.

Overwegingen

1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 augustus 2011 en 15 augustus 2012.

3. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, geoordeeld dat het college in het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd heeft waarom het algemeen belang dat is gediend met handhaving zwaarder weegt dan de persoonlijke belangen van eisers.

De rechtbank heeft het college met de tussenuitspraak gelegenheid geboden om het gebrek te herstellen. Daartoe heeft de rechtbank het college opgedragen te motiveren waarom het algemene belang van handhaving in dit specifieke geval zwaarder weegt dan het individuele belang van eisers om de woning permanent te blijven bewonen in strijd met het Omgevingsplan. Daarbij diende het college te motiveren waarom de woning behouden dient te blijven voor recreatie, waarbij het college stil dient te staan bij de specifieke omstandigheden in dit geval. Deze specifieke omstandigheden behelzen in ieder geval het door eisers gestelde dat veel recreatiewoningen permanent bewoond worden en dat er kennelijk vanuit het recreatiepark ook de wens bestaat dat dit mogelijk wordt gemaakt. Ook het feit dat er politiek, zowel lokaal als landelijk, op aangedrongen wordt naar de mogelijkheden van bewoning van recreatiewoningen te kijken is hierbij van belang. Het college diende daarbij ook concreet te motiveren waarom de door eisers aangevoerde persoonlijke omstandigheden in dit geval geen aanleiding geven om van handhaving af te zien.

Toetsingskader

4. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat voor de toets aan het evenredigheidsbeginsel bij handhavingsbesluiten de maatstaf geldt van de Harderwijk-uitspraak. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.

Heeft het college kunnen concluderen dat handhaving in dit geval evenredig is?

Algemeen belang handhaving

5. In de aanvullende motivering stelt het college zich op het standpunt dat [locatie] een recreatiepark is waar recreatie voorop staat. Bewoning zorgt voor een andere sfeer en een andere vorm van gebruik van het park en de voorzieningen, wat in strijd is met de regelgeving ter plaatse. Er is via een pilot onderzocht of de regelgeving aangepast kon worden, maar het antwoord daarop was negatief. Het klopt dat binnen het park meerdere recreatiewoningen illegaal bewoond worden en andere kwesties worden ook via handhaving opgepakt. Wanneer er onderscheid gemaakt zou worden terwijl er bij andere percelen wel gehandhaafd wordt, zou dit mogelijk tot willekeur leiden. Het college is zich bewust van de landelijke en lokale politieke discussie, maar – anders dan het ministerie suggereert – is er zeker geen eenduidig beeld dat alle (andere) overheden streven naar een (algemene) legalisatie van bewoning van recreatiewoningen.

Eisers voeren in de zienswijze aan dat het college niet deugdelijk gemotiveerd heeft waarom handhaving in dit geval geëigend is. Het college houdt er geen rekening mee dat vanuit het park, blijkend uit een enquête van de VvE van 6 juni 2024, een grote meerderheid (ruim 80%) bestaat die voor permanente bewoning is van het recreatiepark. De gemeente zou hier ook geen kosten aan hebben, omdat de individuele eigenaren van de recreatiewoningen verantwoordelijk is voor het onderhoud van de wegen en de nutsvoorzieningen in het park. Het college beroept zich voorts ten onrechte op de mogelijkheid van precedentwerking en willekeur. Hiervan is geen sprake, omdat dit een zeer specifieke maatwerksituatie is vanwege het conservatoir beslag, de financiële noodsituatie en de gezondheidssituatie bij eisers. Ook had het college de landelijke en regionale politieke discussie mee moeten nemen, temeer nu de Instructieregel voor permanente bewoning van recreatiewoningen inmiddels als Ontwerpbesluit naar de Tweede Kamer is gestuurd.

De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende gemotiveerd heeft waarui het algemene belang van handhaving in dit geval volgt, hoewel het college in de aanvullende motivering niet heel concreet ingaat op de specifieke omstandigheden van dit recreatiepark. Daarbij is niet doorslaggevend dat een (groot) deel van de bewoners van het recreatiepark wil dat de recreatiewoningen permanent bewoond kunnen worden. Het is uiteindelijk aan de gemeenteraad of het college om hiertoe te besluiten, waarbij niet alleen de wens van bewoners afgewogen wordt maar ook het algemeen belang om recreatieparken te behouden. Er is ook onderzoek geweest naar eventuele mogelijkheden daarvoor, maar dit heeft uiteindelijk tot het besluit geleid dat permanente bewoning op het park niet (in enige vorm) toegestaan zal worden. Op grond van het algemene belang van behoud van de recreatieve bestemming kon het college besluiten om tot handhaving over te gaan, nadat permanente bewoning was geconstateerd. Daarbij dient het college wel bij elke geconstateerde overtreding alle feiten en omstandigheden te betrekken, waaronder de persoonlijke omstandigheden van de overtreder.

Bijzondere omstandigheden

6. Volgens het college is er geen sprake van een uitzonderlijk geval. De gegevens die eisers hebben overgelegd, zien op de financiële omstandigheden van eiser. Ter zitting is gesproken over, met name, de gezondheidssituatie van eiseres. Dit zijn geen gegevens die – wanneer eerder bekend – tot een ander oordeel zouden hebben geleid. De gestelde financiële noodsituatie is geen reden om af te zien van handhaving. Als er sprake is van een dergelijke situatie, had er sociale hulp ingezet kunnen worden en was mogelijk een langere begunstigingstermijn gegeven, maar niet langer dan de begunstigingstermijn die nu al gegeven is. Bovendien is het college van mening dat het voor eisers met een netto inkomen van € 1.000,- per vier weken niet onmogelijk is om rond te komen. Eisers hebben bovendien ter zitting aangegeven dat ze nog wat extra bijverdienen, waardoor het college meent dat de financiële situatie wellicht minder ernstig is dan eisers zelf denken. Eisers kunnen bijvoorbeeld, hoewel niet ideaal, tijdelijk een carex-woning betrekken. Het is dan ook mogelijk om de recreatiewoning te verhuren en daar extra inkomsten uit te verkrijgen. Qua gezondheid is niet gebleken van een dermate slechte gezondheid, bijvoorbeeld via een doktersverklaring, die rechtvaardigt dat het college afziet van handhaving. De stress die eisers ervaren vanwege deze procedure is niet ongebruikelijk en kan beëindigd worden door de overtreding te beëindigen. Het college stelt zich tot slot op het standpunt dat het aan eisers is om de door hun gestelde situatie te onderbouwen met concrete gegevens. Het is niet aan het college om hier extern onderzoek naar te doen.

Eisers stellen dat er wel degelijk sprake is van bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat er afgezien wordt van handhaving. Met de financiële situatie van eisers is het niet mogelijk om een sociale huurwoning te huren, omdat er dan van hun inkomen niet genoeg overblijft voor boodschappen, verzekeringen, medische kosten, kleding en vervoer. Eisers komen bovendien niet in aanmerking voor een sociale huurwoning, omdat zij te kort ingeschreven staan. Ten aanzien van de financiën geldt voor een woning bij CareX hetzelfde, omdat deze leeg opgeleverd wordt en eisers dus zelf de woning zullen moeten inrichten en daar kosten voor moeten maken. Door de gezondheidsklachten van eisers is het voor hen niet mogelijk om meer inkomsten te genereren en is het bovendien moeilijk om een geschikte woning te vinden. De recreatiewoning is wel geschikt, omdat deze gelijkvloers is. Een dergelijke woning is nog lastiger te vinden. Antikraakwoningen zijn bovendien niet geschikt vanwege de astma- en COPD-klachten van eisers. Dit soort woningen zijn vaak oud/bestemd voor sloop, bevatten vaak schimmel en de verwarming of ventilatie laat vaak te wensen over. Dit soort woningen zijn, zoals CareX zelf schriftelijk bevestigd heeft, vaak niet geschikt voor mensen met luchtwegaandoeningen.Daarnaast zijn de woningen van CareX maximaal voor 6 maanden beschikbaar en bieden dus enkel een tijdelijke oplossing. Eisers hebben tot slot op het recreatiepark een sociaal netwerk waar zij veel steun van ondervinden. Door de financiële en medische kwetsbaarheid van eisers is een dergelijk netwerk des te belangrijker.

Op grond van deze persoonlijke omstandigheden menen eisers dat het college hun persoonlijke belangen zwaarder had moeten laten wegen dan het algemeen belang, waarbij eisers opmerken dat het college geen enkele moeite heeft gedaan om meer inzicht in de persoonlijke omstandigheden van eisers te verkrijgen.

De rechtbank is van oordeel dat het college de persoonlijke omstandigheden van eisers onvoldoende betrokken heeft in de besluitvorming. Het college stelt terecht dat het op de weg van eisers ligt om met stukken hun persoonlijke omstandigheden te onderbouwen. De rechtbank is echter van oordeel dat meer onderzoek naar de persoonlijke omstandigheden van eisers van het college verwacht had mogen worden. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de gevolgen voor eisers vergaand kunnen zijn, omdat zij dakloos zouden kunnen worden. Bovendien hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank een begin van bewijs geleverd met de stukken die zij wel aangeleverd hebben. Onder die omstandigheden had het college nader onderzoek moeten doen naar de omstandigheden waar eisers zich op beroepen.

De rechtbank is voorts van oordeel dat het college niet goed gemotiveerd heeft waarom het overgaat tot handhavend optreden. Eisers hebben zowel financiële als medische omstandigheden naar voren gebracht. Voorts hebben eisers onderbouwd dat het voor hun lastig is om een nieuwe woning te vinden vanwege de krapte op de woningmarkt.

Het college heeft zich zonder verdere onderbouwing op het standpunt gesteld dat eisers rond kunnen komen van een gezamenlijk netto inkomen van € 1.000,- per maand, terwijl het sociaal minimum voor een gezin zonder kinderen bijvoorbeeld al (bruto) € 2.294,40 bedraagt. Dit standpunt is voor de rechtbank dan ook onnavolgbaar. Het college stelt zich verder op het standpunt dat het wel meevalt met de financiële situatie van eisers omdat zij, zoals ter zitting bleek, nog enkele bijverdiensten hebben. Zonder nader onderzoek waaruit volgt hoeveel de bijverdiensten zijn en of deze bijverdiensten wel of niet onderdeel uitmaken van het gezamenlijke netto inkomen van € 1.000,- begrijpt de rechtbank niet waarop het college dit standpunt baseert.

Het college heeft niet gemotiveerd welke consequenties de medische omstandigheden hebben voor de last onder dwangsom, anders dan te stellen dat niet gebleken is van een dermate slechte gezondheid (bijvoorbeeld via een doktersverklaring) die afzien van handhaving rechtvaardigt en dat de stress die eisers ervaren niet ongebruikelijk is bij handhavingsprocedures en dat de stress weggenomen kan worden door de overtreding te beëindigen. Hoewel eisers inderdaad in eerste instantie geen doktersverklaringen overgelegd hebben, heeft het college bij het herstel van het gebrek ook geen contact meer gezocht met eisers. Zoals hierboven reeds geoordeeld, is de rechtbank van oordeel dat van het college meer onderzoek had mogen worden verwacht. In dit geval had het college eisers bijvoorbeeld om nadere stukken kunnen verzoeken, zodat het college een goede beoordeling kon maken van de medische situatie van eisers en de eventuele beperkingen bij het vinden van een woning die daarvan het gevolg zijn.

Het college heeft in het geheel niet gemotiveerd welke consequenties de krapte op de woningmarkt heeft voor de last onder dwangsom, terwijl het naar het oordeel van de rechtbank een feit van algemene bekendheid is dat deze krapte op de woningmarkt bestaat.

Voorgaande verhoudt zich niet met de ingrijpende gevolgen van het handhavende optreden voor eisers. Handhaving leidt voor hen niet alleen tot een woonprobleem, maar het kan ook negatieve gevolgen hebben voor hun (gestelde) kwetsbare gezondheid en het kan leiden tot het achterlaten van het voor hen belangrijke sociale netwerk dat zij hebben opgebouwd.

De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen en het college opdragen een nieuw besluit te nemen, waarbij het college zal moeten beoordelen of handhaving in dit geval evenredig is en als het college meent dat dit het geval is, waarom het algemeen belang van handhaving zwaarder weegt dan de persoonlijke omstandigheden van eisers. Bij de beoordeling zal het college daadwerkelijk onderzoek moeten doen naar de omstandigheden van eisers en kan het college bijvoorbeeld ook bij die afweging betrekken op welke manier hij omgaat met de gevolgen die handhaving heeft voor eisers door met hen in gesprek te gaan en hulp te bieden bij het zoeken naar een oplossing voor hun woonprobleem.

Conclusie en gevolgen

7. Gelet op het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek, is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat de rechtmatige uitkomst naar de huidige stand van zaken nog te veel open ligt. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een tweede bestuurlijke lus toe te passen, omdat zij dat niet doelmatig en efficiënt acht. Het college moet daarom een nieuw besluit op bezwaar nemen rekening houdend met deze uitspraak en de tussenuitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak.

8. Omdat het college acht weken de tijd krijgt voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar en gezien de vergaande gevolgen voor eisers op het moment dat zij aan de last moeten voldoen, ziet de rechtbank aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Deze houdt in dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.

Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2,5 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 934,-, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus met een waarde per punt van € 934,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 934,-), bij een wegingsfactor 1. Voor een proceskostenvergoeding van de kosten gemaakt in bezwaar bestaat geen aanleiding, omdat de rechtbank het primaire besluit niet herroept. Toegekend wordt € 2.335,-.

Beslissing

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak;

- verlengt de begunstigingstermijn tot zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar;

- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 194,- aan eisers te vergoeden;

- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.335,-.

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.