RECHTBANK OOST-BRABANT
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [vestigingsplaats] , [eiser] , uit [vestigingsplaats] ,
Samenvatting
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 25/223 OW NAT
eisers
(gemachtigde: drs. [naam] ),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college
(gemachtigden: mr. M. Box en mr. T.J.H. Verstappen).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam], uit [vestigingsplaats] (derde-partij)
(gemachtigde: ing. [naam] ).
1. Deze uitspraak gaat over het besluit van het college om een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet aan derde-partij te verlenen voor het wijzigen van de paardenhouderij van derde-partij aan de [adres] in [vestigingsplaats] . Eisers zijn het niet eens met deze vergunning. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verleende omgevingsvergunning.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de verleende vergunning gebrekkig is. Het is onvoldoende duidelijk of kan worden gesaldeerd met het saldo van het project aan de [adres] . Eisers krijgen dus gelijk en het beroep is gegrond. Het college zal uiterlijk op 31 december 2026 een nieuw besluit moeten nemen. De rechtbank treft een voorlopige voorziening voor de voortzetting van de paardenhouderij aan de [adres] en de evenementen in de tussenliggende periode. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf rechtsoverweging 3.1. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Het college heeft met het bestreden besluit van 17 december 2024 de omgevingsvergunning aan derde-partij verleend.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 21 maart 2025 (SHE 25/222) heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit geschorst tot en met de uitspraak in de beroepszaak en de derde-partij bij wege van voorlopige voorziening toestemming verleend voor de in hoofdstuk 2 (projectbeschrijving) van het bestreden besluit genoemde evenementen onder de volgende voorwaarden:
de evenementen in 2025 mogen maximaal 15 wedstrijddagen in de maanden juli tot en met september omvatten;
er mogen in het kader van de evenementen in 2025 maximaal 512 paarden worden gehouden op de percelen [adres] gedurende 75 evenementdagen;
er mogen geen nieuwe stallen worden gebouwd op de percelen [adres] .
De voorzieningenrechter heeft verder bepaald dat deze voorlopige voorziening van rechtswege vervalt als niet wordt voldaan aan een of meer van deze voorwaarden.
De rechtbank heeft een onderzoek ter plaatse ingesteld. Hiertoe heeft de rechter-commissaris op 11 juni 2025 de projectlocatie bezocht, in het bijzijn van alle partijen die bij de beroepszaak betrokken zijn.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep, gelijktijdig met de zaken SHE 24/2325, SHE 25/699 en SHE 25/786, op 24 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] en [naam] namens eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigden van het college, vergezeld door [naam] en [naam] en namens de derde-partij [naam], [naam] en [naam] met de gemachtigde.
De zaak is aangehouden met het oog op overleg tussen partijen. Dit overleg heeft niet geresulteerd in een overeenstemming. De samenstelling van de meervoudige kamer is gewijzigd. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld aan te geven of zij hiertegen bezwaren hebben en of zij prijs stellen op een tweede zitting. Dat is niet het geval en daarom heeft de rechtbank het onderzoek gesloten met toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
In het bestreden besluit heeft het college vastgesteld dat het bedrijf wel gevolgen heeft voor het nabijgelegen Natura 2000-gebied maar dat er geen significante gevolgen optreden vanwege de verstoring door licht, geluid en optische verstoring en verdroging. De stikstofdepositie in de beoogde situatie (9,69 mol/ha/jr) is lager dan de stikstofdepositie in de referentiesituatie ten tijde van de relevante referentiedata. De gevolgen hiervan heeft het college niet beoordeeld in het bestreden besluit. De projectbeschrijving in het bestreden besluit luidt als volgt: “De aanvraag heeft betrekking op de wijziging van een paardenhouderij. Op [adres] wordt de varkenshouderij beëindigd. In de voormalige varkensstallen worden 23 volwassen paarden en 72 opfokpaarden gehouden. Er wordt tevens een stapmolen geplaatst. Op [adres] zijn de activiteiten tweeledig. Enerzijds is er de reguliere bedrijfsvoering en anderzijds de evenementen. De evenementen vinden plaats in het outdoor seizoen. In de paardensport loopt dit outdoor seizoen van april tot oktober. Er vindt maximaal 1 keer per jaar een groot evenement plaats en maximaal 4 keer per jaar een klein evenement. Een uitgebreide projectomschrijving is opgenomen in de aanvraag.”
4. Eisers voeren aan dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024. Volgens eiseres had de vergunning niet mogen worden verleend zonder passende beoordeling omdat niet sprake is van een en hetzelfde project. Daarom moet worden gesaldeerd met het saldo in de referentiesituatie. Het college heeft verzuimd om te motiveren dat ondanks dit salderen het behoud van de staat van instandhouding door het treffen van instandhoudingsmaatregelen is gewaarborgd, dan wel dat het herstel van de staat van instandhouding mogelijk blijft. Volgens eisers is sprake van twee projecten, zowel in de referentiesituatie als in de nieuwe situatie. Beide locaties waren onafhankelijk van elkaar in werking kunnen ook onafhankelijk van elkaar in werking zijn. Eisers wijzen erop dat de percelen aan de [adres] afzonderlijk zijn bestemd als "sport-manege" en dat het exploiteren van een varkenshouderij op die locatie sinds begin 2015 ook planologisch niet meer mogelijk is. Volgens hen is de inrichting aan de [adres] structureel buiten werking sinds 2015 en kan deze inrichting niet zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik worden genomen. Eisers betwisten niet dat de aspecten licht, geluid, optische verstoring en verdroging van het project die wel zijn beoordeeld geen significante gevolgen hebben.
In het bestreden besluit leidt het college zonder verdere toelichting de referentiesituatie aan de [adres] af van de revisievergunning van 1 maart 2005, zoals die geldt na gedeeltelijke intrekking op 6 augustus 2015. Deze vergunning ziet op het houden van 571 vleesvarkens, 491 gespeende biggen, 52 volwassen paarden en 10 volwassen pony’s. In het bestreden besluit heeft een passende beoordeling plaatsgevonden van de aspecten licht, geluid, optische verstoring en verdroging. Er heeft geen passende beoordeling plaatsgevonden van het aspect stikstof. Het college heeft slechts overwogen dat voor het aspect stikstofdepositie geen sprake is van significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden, omdat er sprake is van intern salderen. Hierbij is het college uitgegaan van de rechtspraak ten tijde van het bestreden besluit van 17 december 2024 en dus niet van de per 18 december 2024 gewijzigde rechtspraak. De significante gevolgen van de stikstofdepositie zijn dus niet beoordeeld in het bestreden besluit.
De derde-partij is van mening dat het bestreden besluit niet wordt getroffen door de hiervoor genoemde gewijzigde rechtspraak van de Afdeling omdat het bestreden besluit dateert van voor 18 december 2024. Het is volgens de derde-partij onjuist en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel dat deze rechtspraak van toepassing is op bestreden besluiten van vóór 18 december 2024.
Op 18 december 2024 heeft de Afdeling haar rechtspraaklijn over intern salderen gewijzigd. Die wijziging komt er in de kern op neer dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is. Intern salderen met de referentiesituatie mag wel als mitigerende maatregel betrokken worden in de passende beoordeling van de gevolgen van het project. Deze wijziging acht de Afdeling direct van toepassing in lopende en toekomstige vergunning- en handhavingsprocedures.
De rechtbank zal de rechtmatigheid van het bestreden besluit met inachtneming van de nieuwe rechtspraak van de Afdeling beoordelen. De uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 is namelijk gebaseerd op wetgeving en op rechtspraak van het Europese Hof van Justitie die al bestond ten tijde van het bestreden besluit. Dit is dus niet in strijd met de rechtszekerheid.
Wanneer een project, dat beschikt over een natuurtoestemming of een milieutoestemming van voor de referentiedatum die nadien is gecontinueerd, niet langer als een-en-hetzelfde project wordt voortgezet, is sprake van een gewijzigd en daarmee van een nieuw project. Dat nieuwe project is het bestaande project zoals dat na de wijziging zal worden voortgezet.
In de uitspraak van 24 september 2025 heeft de Afdeling overwogen dat een aanvraag voor een natuurvergunning betrekking moet hebben op alle activiteiten die samen één project vormen. Op die wijze is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor de relevante Natura 2000-gebieden bij de beoordeling van een vergunning worden betrokken. De beoordeling van de gevolgen van het gehele project moet uitgangspunt zijn van de voortoets en van de passende beoordeling. Dit kan ook worden afgeleid uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof), waarin meermalen is geoordeeld dat een passende beoordeling betrekking heeft op alle aspecten van een plan of project (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 11 april 2013). Het opknippen van een project is dan ook in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De vraag of bepaalde activiteiten samen één project vormen, is afhankelijk van de feiten en omstandigheden in het concrete geval. Van belang bij de vraag of bepaalde activiteiten samen één project of afzonderlijke projecten zijn, is onder meer of de activiteiten naar aard, tijd en ruimte van elkaar te onderscheiden zijn, of er sprake is van een onlosmakelijke samenhang en of de ene activiteit een noodzakelijke voorwaarde is om de andere activiteit te kunnen uitvoeren.
De rechtbank stelt op basis van de plaatsopneming vast dat de gestelde referentiesituatie aan de [adres] niet als een-en-hetzelfde project kan worden beschouwd als het project waarvoor vergunning is verleend. De referentiesituatie aan de [adres] had betrekking op het houden van vleesvarkens, gespeende biggen en in mindere mate paarden en pony’s. Het project dat is vergund in het bestreden besluit heeft alleen betrekking op een paardenhouderij aan de [adres] . Dat is iets anders dan een varkenshouderij. Reeds daarom is sprake van salderen. Ook de locatie aan de [adres] is in de loop der tijd gewijzigd.
Op basis van de plaatsopneming stelt de rechtbank vast dat beide locaties in de toekomst één project vormen. De locaties zijn met elkaar verbonden. De voormalige varkensstallen aan de [adres] kunnen in beginsel worden gebruikt voor het houden van paarden, met de kanttekening dat de paardenstallen op de locatie aan de [adres] veel mooier en luxer zijn dan de voormalige varkensstallen. Er komen ook nieuwe installaties voor het houden van paarden (de trapmolen) op de locatie [adres] . De rechtbank heeft geen enkele aanwijzing gezien dat de locaties in de toekomst van elkaar onderscheiden zijn en in zoverre heeft het college beide locaties terecht als één project beschouwd en vergund in het bestreden besluit.
De vervolgvraag is of met de oude milieutoestemming voor de locatie aan de [adres] kan worden gesaldeerd. Salderen met onderdelen van een milieutoestemming die feitelijk zijn gerealiseerd maar structureel niet meer in gebruik zijn, is, anders dan voorheen, beperkt tot die gevallen waarin de milieuvergunde activiteit zonder natuurvergunning kan worden hervat. De rechtbank heeft vastgesteld dat de varkensstallen aan de [adres] niet structureel in gebruik zijn of direct in gebruik kunnen worden genomen. Tijdens de plaatsopneming werden geen varkens gehouden. Een deel van de stallen was ingericht met tijdelijke paardenboxen. In andere delen was de stalinrichting slechts gedeeltelijk nog aanwezig. De gebouwen zijn verouderd en deels vervallen. Een intensieve varkenshouderij is bovendien in strijd met het geldende omgevingsplan. In het bestreden besluit is niet beoordeeld of hervatting van de milieuvergunde activiteit zonder natuurvergunning kan plaatsvinden. Het bestreden besluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank ziet geen aanleiding deze vraag in deze uitspraak zelf te beantwoorden. De rechtbank laat ook in het midden of sprake is van intern of extern salderen. Het is aan het college om hierover standpunten te nemen in het nieuwe besluit op de aanvraag.
Salderen mag als mitigerende maatregel worden betrokken bij vergunningverlening. Uit overweging 13-13.8 van de uitspraak van 29 mei 2019 van de Afdeling volgt echter dat een maatregel die naar zijn aard ook kan worden ingezet als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel niet zonder meer kan worden ingezet als mitigerende maatregel in een passende beoordeling van de gevolgen van een project. Het beperken of beëindigen van een bestaande vergunde situatie is een maatregel die ingezet kan worden als instandhoudings- of passende maatregel. Salderen kan daarom alleen in de passende beoordeling worden betrokken als voldaan is aan het zogenoemde additionaliteitsvereiste. Dat vereiste geldt voor de inzet van het gehele saldo verbonden aan de oude milieutoestemming van [adres] (als daarmee kan worden gesaldeerd). In het bestreden besluit is niet gemotiveerd dat het behoud van de staat van instandhouding door het treffen van instandhoudingsmaatregelen is gewaarborgd, dan wel dat het herstel van de staat van instandhouding mogelijk blijft. Het college heeft niet beoordeeld of de wijziging of beëindiging van een vergunde activiteit als passende maatregel moet worden ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. Evenmin is duidelijk wat de staat van instandhouding is van het nabijgelegen Natura 2000-gebied. Het bestreden besluit is ook op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:46 van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van de derde-partij, met inachtneming van deze uitspraak, uiterlijk op 31 december 2026. In ieder geval zal het college een standpunt moeten innemen over de volgende vragen:
6. De rechtbank ziet geen aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de geconstateerde gebreken te herstellen. Dat komt omdat de rechtbank er ambtshalve mee bekend is dat de provincie Noord-Brabant de geldende omgevingsverordening Noord-Brabant recent heeft aangepast. De rechtbank kan niet overzien welke gevolgen dit heeft voor deze kwestie.
Als gevolg van de vernietiging van het bestreden besluit is de paardenhouderij (en het evenemententerrein) nu in strijd met artikel 5.1, eerste lid onder e, van de Omgevingswet. Dat betekent ook dat het houden van evenementen op de locatie [adres] een overtreding is van artikel 5.1, eerste lid onder e, van de Omgevingswet.
Gelet op de omvang van de evenementenlocatie, alsmede de omstandigheid dat de evenementen al jarenlang worden gehouden en niet op voorhand valt uit te sluiten dat de paardenhouderij inclusief evenementen aan de [adres] al dan niet in gewijzigde afgeslankte vorm kunnen worden voortgezet op basis van de referentiesituatie van uitsluitend het project aan de [adres] , ziet de rechtbank aanleiding om de getroffen voorlopige voorziening (die eindigt met deze uitspraak) in gewijzigde vorm te verlengen voor de periode van één jaar, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid van de Awb.
De rechtbank bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de vernietigde omgevingsvergunning van kracht blijft onder de volgende voorwaarden en beperkingen:
de evenementen in 2026 mogen maximaal 15 wedstrijddagen in de maanden juli tot en met september omvatten;
er mogen geen nieuwe stallen worden gebouwd op de percelen [adres] ;
er mogen geen paarden worden gehouden in stallen op het perceel [adres] .
De rechtbank bepaalt dat deze voorlopige voorziening van rechtswege vervalt als niet wordt voldaan aan een of meer van deze voorwaarden. In dat geval handelt de derde-partij in strijd met artikel 5.1, eerste lid onder e, van de Omgevingswet. De voorlopige voorziening vervalt tevens als het college een nieuw besluit heeft genomen op de aanvraag van de derde-partij en vervalt in ieder geval per 1 januari 2027. Voor de goede orde merkt de rechtbank op dat de evenementen in de projectbeschrijving van het vernietigde bestreden besluit al zijn beperkt. Deze beperkingen zal de derde-partij hoe dan ook in acht moeten nemen. In de door de rechtbank bij wijze van voorlopige voorziening gestelde voorwaarden worden alleen de verdergaande beperkingen genoemd.
7. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. K.A. Maarschalkerweerd en mr. J.H.G. van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2025.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.