RECHTBANK OOST-BRABANT
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 april 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente 's-Hertogenbosch,
Samenvatting
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 25/1888 OW ALG
en
het college,
gemachtigde: mr. C.M.A.P. Burgman Linssen.
Deze uitspraak gaat over het besluit van het college om eisers bezwaar tegen het Programma Duurzame Polder niet-ontvankelijk te verklaren. Eiser is het hier niet mee eens. De rechtbank oordeelt dat het college het bezwaar van eiser niet had mogen behandelen en vernietigt daarom het besluit op het bezwaar. De rechtbank acht zich niet bevoegd kennis te nemen van het beroep tegen het Programma omdat tegen dergelijke besluiten geen beroep bij de bestuursrechter openstaat. De achterliggende reden hiervoor is dat het Programma niet rechtstreeks activiteiten toelaat en dat hierna nog kan worden geprocedeerd over toestemmingen voor of weigeringen van activiteiten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
1. Op 24 juni 2025 heeft het college het Programma Duurzame Polder (verder: het Programma) vastgesteld. Eiser heeft hiertegen op 27 juni 2025 bezwaar gemaakt.
In het besluit op bezwaar van 11 juli 2025 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Hangende het beroep heeft eiser een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. In de uitspraak van 29 oktober 2025 (SHE 25/2705) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank dat verzoek afgewezen wegens het ontbreken van spoedeisend belang.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 26 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, vergezeld van mr. H. de Jong, en de gemachtigde van het college.
Feiten en omstandigheden
2. De rechtbank gaat bij de beoordeling van dit beroep uit van de volgende relevante feiten en omstandigheden.
Op 28 juni 2019 heeft de Nederlandse regering het Nationaal Klimaatakkoord, als uitwerking van het Klimaatakkoord van Parijs gepresenteerd. Dit Nationaal Klimaatakkoord wordt, samen met de Klimaatwet, uitgevoerd in de Regionale Energie Strategie (RES).
Deze RES is door ‘RES Noord-Oost Brabant’ nader uitgewerkt op regionaal niveau door op 25 maart 2021 het strategische plan ‘RES 1.0’ vast te stellen. Hierin staat beschreven hoe, waar en hoeveel duurzame elektriciteit (zon en wind) de regio wil opwekken in 2030. De gemeenteraad van de gemeente ’s-Hertogenbosch heeft op 18 mei 2021 ingestemd met de ‘RES 1.0’ en de daarin vermelde opwekdoelstellingen.
De gemeente ’s-Hertogenbosch wenste een deel van de opwekdoelstellingen in te vullen door het creëren van een (ruimtelijke) basis voor de realisatie van de windturbines. In het voorjaar van 2022 is gestart met de plan- en besluitvorming voor de ontwikkeling van de Duurzame Polder. In september 2022 is, na de (gebieds)verkenning, een participatieproces gestart bestaande uit een ontwerpend onderzoek, (ontwerp)ateliers met belangenorganisaties, bewonersavonden en online consultaties. Dit proces leidde tot de vrijgave van het concept Voorkeursalternatief in januari 2024, wat door het college ter goedkeuring is voorgelegd aan de gemeenteraad van ’s-Hertogenbosch.
Dit heeft vervolgens geleid tot de vaststelling door de colleges van ’s-Hertogenbosch en Oss van het ‘Ontwerp Programma Duurzame Polder’ (het ontwerp), op 26 november 2024, waarin de plannen voor de Duurzame Polder zijn uitgewerkt. Dit ontwerp is door beide gemeenten met toepassing van de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gedurende zes weken ter inzage gelegd, ten behoeve van het indienen van zienswijzen. Ook hebben beiden colleges een advies gevraagd aan de commissie voor de milieueffectrapportage (MER), die op 10 maart 2025 advies heeft uitgebracht.
Eiser heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen.
Beoordeling door de rechtbank
3. Op grond van artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb moet eerst bezwaar worden gemaakt voordat beroep bij een bestuursrechter wordt ingesteld, behalve als het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb.
Het Programma is voorbereid met de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Eiser heeft gebruik gemaakt van die openbare voorbereidingsprocedure en heeft zienswijzen ingediend. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college ten onrechte (ook) het bezwaarschrift van eiser in behandeling heeft genomen en in het bestreden besluit op het bezwaarschrift heeft beslist. Het college had het bezwaarschrift ter behandeling moeten doorzenden aan de rechtbank. Reeds hierom is het beroep tegen de beslissing op het bezwaarschrift gegrond en vernietigt de rechtbank de beslissing op het bezwaarschrift omdat het is genomen in strijd met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb.
Het beroep (met daaraan gehecht het bezwaarschrift) ligt nu al bij de rechtbank en de rechtbank zal daarom hierna beoordelen of tegen het Programma beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld.
4. Eiser beschouwt het Programma als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb waartegen beroep kan worden ingesteld. Naar de mening van eiser hebben specifieke onderdelen van het Programma, zoals de definitie van ‘Opwekdoelstelling ’s Hertogenbosch’ rechtsgevolgen. Ook al gaat het om een vrijwillig programma, het is kaderstellend voor toekomstige vergunningverlening.
Het college beschouwt het Programma niet als een besluit maar als een indicatief beleidskader aan de hand waarvan op een later moment nadere concrete besluitvorming over de integrale gebiedsontwikkeling van het gebied mede wordt vormgegeven. Het is geen algemeen verbindend voorschrift of een concretiserend besluit van algemene strekking. Als eiser in de toekomst wordt geconfronteerd met de afwijzing van een vergunning, kan hij daartegen op komen.
Op basis van artikel 8:5, eerste lid, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit in artikel 1 van bijlage 2 (de bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak). Hierin zijn besluiten genoemd op grond van de artikelen 3.4, 3.6 tot en met 3.10, 3.14 en 3.15 van de Omgevingswet (Ow), voor zover het niet betreft een daarin opgenomen beschrijving van een activiteit als gevolg waarvan de activiteit is toegestaan. De uitzondering geldt indien (en voor zover) het programma een rechtstreekse titel geeft voor een activiteit. In die gevallen is geen afzonderlijk toestemmingsbesluit meer nodig. Hierover is in de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet het volgende opgemerkt.: “Het besluit tot vaststelling van een omgevingsvisie of programma is in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb en om die reden niet appellabel. Om ieder misverstand hierover uit te sluiten worden die besluiten eveneens opgenomen op de negatieve lijst. (…) Onder de Omgevingswet wordt daarentegen wel beroep opengesteld tegen delen van programma’s met specifieke rechtsgevolgen. Dit geldt voor programma’s die een rechtstreekse titel geven voor activiteiten. Voor die activiteiten volgt geen afzonderlijk toestemmingsbesluit meer voor het aspect (de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving) waarop het programma ziet. Zo staat tegen die onderdelen van het beheerplan voor Natura 2000-gebieden in de Wet natuurbescherming ook beroep open. Het beroep tegen die onderdelen van dat beheerplan kan alleen betrekking hebben op de beschrijving van de activiteiten die in dat programma zijn opgenomen.”
Het besluit tot vaststelling van het Programma is een besluit dat is genomen op basis van artikel 3.4 van de Ow. Naar het oordeel van de rechtbank bevat het Programma geen beschrijvingen van activiteiten die daarna geen toestemming meer nodig hebben. Ook de door eiser genoemde paragraaf 1.4, 3.2, 3.3 en hoofdstuk 4 van het Programma bevatten geen dergelijke toestemmingen. In paragraaf 1.4 wordt een definitie van de opwekdoelstelling gegeven. Hiermee wordt niets direct mogelijk gemaakt. Hoofdstuk 3 bevat bestuurlijke uitgangspunten en een voorkeursalternatief. Hierbij wordt onder meer verwezen naar een projectfase. Er wordt niets direct mogelijk gemaakt. |Dat zal moeten gaan gebeuren in de projectfase. Hoofdstuk 4 bevat beoordelingscriteria bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag maar maakt evenmin iets direct mogelijk zonder vergunning. Ook in de overige delen van het Programma kan geen beschrijving worden gevonden van een activiteit waardoor later geen vergunning of andere toestemming nodig is. Met andere woorden: het Programma maakt de bouw van windmolens niet direct mogelijk. Daarvoor is een ander besluit nodig. Tegen dát besluit kan worden geprocedeerd bij de bestuursrechter, tegen het Programma zelf kan dus geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. De rechtbank zal zich daarom onbevoegd verklaren om van het beroep kennis te nemen.
In het midden kan blijven of het programma als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb kan worden aangemerkt (met andere woorden, of het rechtsgevolgen heeft). Al zou het een besluit zijn, dan nog steeds kan er geen beroep tegen worden ingesteld vanwege de zogenoemde ‘negatieve lijst’ als besproken in rechtsoverweging 4.2.
De rechtbank ziet ook geen aanleiding om een antwoord te geven op de vraag of eiser als belanghebbende kan worden aangemerkt. Die vraag zal moeten worden beantwoord als eiser in de toekomst opkomt tegen een toestemming voor een activiteit. In die procedure kan ook aan de orde worden gesteld of het Programma een bindend of een indicatief beleidskader bevat en of dit kader al dan niet buiten toepassing moet worden gelaten.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond want het college had het bezwaarschrift niet in behandeling mogen nemen. Dit besluit wordt vernietigd. De rechtbank verklaart zich onbevoegd om kennis te nemen van het beroep van eiser.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college de door eiser betaalde griffierechten vergoeden. Er is geen aanleiding voor een vergoeding van proceskosten.
Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 11 juli 2025;
verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het beroep tegen het Programma;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. Hutten en mr. K.A. Maarschalkerweerd, leden, in aanwezigheid van mr. S.H. Snoeij, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
artikel 1:2 van de Awb
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
artikel 1:3 van de Awb
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
artikel 6:13 van de Awb
Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
artikel 7:1 van de Awb
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
(…)
d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 (…).
artikel 8:5 van de Awb
1 Inleiding
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit als bedoeld in artikel 1 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak.
Bijlage 2 bij de Awb: Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak
Hoofdstuk 1. Van beroep uitgezonderde besluiten (artikel 8:5)
Artikel 1 van bijlage 2 bij de Awb (Geen beroep)
Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan geen beroep worden ingesteld.
(…)
Omgevingswet:
g. de artikelen 3.4, 3.6 tot en met 3.10, 3.14 en 3.15, voor zover het niet betreft een daarin opgenomen beschrijving van een activiteit als gevolg waarvan de activiteit is toegestaan.
Omgevingswet (Ow)
Hoofdstuk 3. Omgevingsvisies en programma’s
(…)
Afdeling 3.2. Programma’s
§ 3.2.1. Algemene bepalingen
artikel 3.4 van de Ow (vaststellen programma)
Het college van burgemeester en wethouders, het algemeen bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten en Onze Minister die het aangaat kunnen programma’s vaststellen.
Programma Duurzame Polder
Definities
Omwille van de leesbaarheid bevat dit Programma een groot aantal gedefinieerde termen. De gedefinieerde termen worden in het Programma met een hoofdletter geschreven. De betekenis van gedefinieerde termen staat in bijlage II.
4 Beoordelingscriteria
(…)
Situering en vormgeving Windturbines
Bij de vaststelling van dit Programma stellen de Gemeenten alleen enkele min of meer abstracte voorwaarden aan de vormgeving van de Windturbines. Het voorschrijven van een exacte vormgeving is niet wenselijk omdat het nog geruime tijd kan duren voordat er daadwerkelijk een BOPA wordt verleend. Mogelijk doen zich in de tussentijd innovaties voor in de windtechniek en/of zijn er ontwikkelingen in de markt. Als dit Programma een exacte vormgeving voorschrijft, kan niet meer op deze technische innovaties en marktontwikkelingen worden gereageerd. Om op planniveau toch een beoordeling te maken van mogelijke milieueffecten, wordt in het MER gerekend met een bandbreedte tussen twee referentieturbines:
a. turbinetype 1, met een vermogen van 3,6 megawatt, een ashoogte van 134 meter en een tiphoogte van 192,5 meter; en
b. turbinetype 2, met een vermogen van 7,2 megawatt, een ashoogte van 175 meter en een tiphoogte van 261 meter.
(…)
De Gemeenten willen in het Programma uniformiteit in de vormgeving en een goede onderlinge afstemming van de Windturbines borgen om de verstoring van het landschap zoveel mogelijk te beperken. Daarom stellen de Gemeenten de volgende (cumulatieve) uitgangspunten vast voor de vormgeving en plaatsing van de Windturbines:
(…)
e. de vormgeving van de Windturbines is eenduidig, dit betekent eenheid in ashoogte, rotordiameter, gondeltype en afstemming in kleur
Bijlage II Begrippen
(…)
Opwekdoelstelling ‘s‑Hertogenbosch
De doelstelling om in de Gemeente ’s-Hertogenbosch [maximaal] 16 Windturbines te ontwikkelen en – in combinatie met andere projecten voor wind- en zonne-energie binnen de Gemeente ’s-Hertogenbosch – méér opwek te realiseren dan de in de RES 1.0 opgenomen opwekdoelstelling. De totale RES 1.0 opgave voor Gemeente ’s-Hertogenbosch is 0,35 terawatt/uur, oftewel 1,26 petajoule duurzame energie.
Programma
Dit vrijwillig programma in de zin van artikel 3.5 van de Omgevingswet.
Windturbines
De windturbines die op grond van dit Programma in de Duurzame Polder worden gerealiseerd.