ECLI:NL:RBOBR:2026:6238

Inleiding en procesverloop

Op 11 september 2025 heeft eiseres tevens een verzoek om preventief handhavend optreden ingediend tegen de aanleg van het fietspad ingediend omdat zij denkt dat de aanleg van het fietspad in strijd is met de specifieke zorgplicht van artikel 11.27 van het Bal vanwege het risico op ernstig nadelige gevolgen voor beschermende plant- en diersoorten.

De verzoeken om handhaving zijn door het college bij besluiten van 20 mei 2026 respectievelijk 10 juni 2026 afgewezen.

Tegen deze afwijzingen heeft eiseres op 24 mei 2026 respectievelijk 24 juni 2026 bezwaar gemaakt. Op 7 augustus 2026 heeft eiseres een tweetal verzoeken om een voorlopige voorziening ingediend.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorziening en de beroep op 20 augustus 2026 op zitting behandeld, gelijktijdig met andere, door eiseres ingediende verzoeken om voorlopige voorziening inzake de door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenswaard verleende omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit voor het fietspad. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college en de gemachtigden van de gemeente, vergezeld van L. van Hout, (werkzaam bij Bureau voor Natuur). Na de behandeling ter zitting heeft de gemeente Valkenswaard een ecologisch protocol ingediend en heeft eiseres hierop gereageerd. Daarna heeft de voorzieningenrechter het onderzoek gesloten.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

3. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden

4. Volgens eiseres is de uitgevoerde Aerius-berekening onvoldoende controleerbaar. Hierin worden aannames gedaan over mobiele werktuigen maar het materieelgebruik is niet uitgesplitst. Uit het flora- en faunadossier blijkt dat het project aanvankelijk niet volledig was onderzocht. Die constatering is ook relevant voor de Natura 2000- en stikstofbeoordeling. Kort samengevat acht eiseres de input voor de Aerius-berekening onvoldoende inzichtelijk en verifieerbaar. Met andere woorden, het zou kunnen betekenen dat er een hogere stikstofdepositie optreedt.

Het college heeft de berekening gecontroleerd en acht deze aannemelijk. De latere correctie in het Flora en Faunadossier wil niet zeggen dat de beoordeling van de Aerius-berekening niet klopt.

In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van het standpunt van het college. De beoordeling of alle emissies in de Aerius-berekening zijn opgenomen is van een andere aard dan de beoordeling van de gevolgen voor flora en fauna.

5. Ter zitting merkt eiseres op dat elektrisch materiaal lijkt te worden gebruikt. Zij ziet dit gebruik als een mitigerende maatregel die slechts kan worden geborgd in een omgevingsvergunning voor een natura 2000 activiteit.

De gemeente heeft ter zitting bevestigd dat elektrisch materiaal wordt gebruikt en dat dit is betrokken in de Aerius berekening. Dit elektrisch materiaal is volgens het college een standaard-toepassing.

De gemeente heeft bevestigd dat elektrisch materiaal zal worden gebruikt door de ingeschakelde aannemer en dat dit is betrokken in de Aeriusberekening.

Uit het arrest van 15 juni 2023 van het Europees Hof van Justitie blijkt dat in de voorevaluatiefase (voortoets) enkel rekening mag worden gehouden met onderdelen in het ontwerp van een project die daar inherent deel van uitmaken en die de schadelijke gevolgen van dat project beperken. Het Hof noemt dit standaardonderdelen die niet worden opgenomen ter beperking van de negatieve gevolgen, maar als standaardonderdeel verplicht zijn voor alle projecten van dezelfde soort.

De voorzieningenrechter begrijpt het standpunt van het college aldus dat in de aanvraag voor het project ligt besloten dat het hierboven aangeduide materiaal zal worden gebruikt. In de procedure over de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat dit inderdaad ingewikkeld is om te achterhalen in de aanvraag of het besluit zelf. In het besluit op het bezwaar tegen de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit is vastgesteld dat vooraf per type materieel met een vooraf bepaald totaalaantal draaiuren uitdrukkelijk is aangegeven of dit uitsluitend elektrisch zal worden ingezet. Het gaat daarbij om de mobiele graafmachine, een midigraver, knikmops, bandenzaag en een trilplaat/stamper. De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak van heden geoordeeld dat, als het project is aangevraagd met nadrukkelijk gebruik van dit elektrische materiaal en ook als zodanig is vergund, het op de weg had gelegen van B&W om dit te borgen in de omgevingsvergunning (temeer omdat ecologische waarden betrokken zijn bij de afwegingen in het bestreden besluit en de omgevingsvergunning om een omgevingsplanactiviteit te verlenen). De voorzieningenrechter heeft dit geborgd door middel van toevoeging van het volgende voorschrift aan de omgevingsvergunning Bij de werkzaamheden dient vergunninghouder gebruik te maken van het in de aanvraag aangeduide elektrisch hulpmateriaal waaronder de mobiele graafmachine, een midigraver, knikmops, bandenzaag en een trilplaat/stamper. Daarmee maakt het deel uit van het project.

De vervolgvraag is of het gebruik van dit materiaal mag worden betrokken in de voortoets. De voorzieningenrechter beschouwt dit materiaal in dit geval als standaardmateriaal nu reeds is gebleken dat de door de gemeente Valkenswaard ingeschakelde aannemer over dit materiaal beschikt en dit materiaal gebruikt. Het gebruik van dit materiaal leidt er dus niet toe dat sprake is van een activiteit waarvoor een omgevingsvergunning voor een Natura 2000 activiteit moet worden verleend.

6. Eiseres heeft nog meer kritiek op de Aerius berekening omdat hierin het bouwverkeer is meegenomen tot een afstand van 145 meter van de Daminiusdreef omdat het bouwverkeer daarna opgaat in het heersende verkeersbeeld. Dat moet volgens eiseres minimaal 500 meter zijn.

Het college heeft in het verweerschrift onderbouwd dat de Damianusdreef de centrale ontsluitingsweg is van Dommelen-Noord en daarmee de enige voor de hand liggende weg om het bouwverkeer op te modelleren vanaf de kruising met het Heike.

De voorzieningenrechter volgt deze uitleg.

7. Eiseres vindt dat de stikstofuitstoot in de gebruiksfase niet kenbaar is beoordeeld omdat niet is gekeken naar de beheer en onderhoudsverkeer in de gebruiksfase.

De inzet van gemotoriseerd materieel voor toekomstige beheer en onderhoud is volgens het college beperkt tot een of enkele keren per jaar vanwege het schoonmaken van het pad of het maaien van de berm.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college terecht op voorhand heeft uitgesloten dat hiervan significante gevolgen zijn te verwachten.

8. Eiseres voert aan dat uit de stikstofberekening blijkt dat in de aanlegfase een projectbijdrage van 0,02 mol N/ha/jaar op Natura 2000-gebied Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux plaatsvindt. Dit vergt volgens eiseres een passende beoordeling in een omgevingsvergunning voor een Natura 2000 activiteit. De toename van stikstofdepositie in de realisatiefase van maximaal 0,02 mol N/ha/jaar vindt plaats op H91E0C Vochtige alluviale bossen. De kritische depositiewaarde (KDW) van dit habitattype wordt overschreden. Er is dus sprake van een overbelaste situatie. Naar het oordeel van eiseres is de voortoets te algemeen en slechts gebaseerd op de gedachte dat de minimale tijdelijke toename niet zal leiden tot meetbare groeieffecten en wijst op de beoordeling van het college in een ander project.

Het college verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspaak van de Raad van State (Afdeling) van 16 augustus 2023 Er heeft een generieke analyse plaatsgevonden, die geldt voor alle betrokken Natura 2000-gebieden. Er is een nadere analyse van de habitats en soorten in de betrokken Natura 2000-gebieden. De effecten van de depositietoenames door het project op de specifieke en lokale omstandigheden van de habitattypen in het Natura 2000-gebied Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux worden geduid. Ook de analyses en conclusies uit de natuurdoelanalyse zijn hierin meegenomen. De door eiseres aangehaalde zaal zou een voortoets betreffen waarbij ook in de gebruiksfase sprake is van een stikstofdepositie op Natura 2000-gebied. Bij het gebruik van het fietspad tussen de Voort en de Loonderweg is geen stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebied is te verwachten, omdat gemotoriseerd verkeer wordt geweerd.

De voorzieningenrechter is met het college van oordeel dat de voortoets met de ecologische beoordeling van de effecten van de tijdelijke beperkte toename van stikstofdepositie voldoet aan de eisen die de Afdeling in de uitspraak van 16 augustus 2023 heeft geformuleerd. De Afdeling overweegt hierbij ook dat een overschrijding van de KDW niet impliceert dat significante gevolgen kunnen optreden. Ook in dit geval betekent de overschrijding van de KDW niet dat significante gevolgen kunnen optreden. Dit blijkt voldoende uit de uitgevoerde voortoets. Daarmee is op voorhand is uitgesloten dat het project zelf negatieve gevolgen zal hebben.

9. Eiseres vindt dat cumulatie met andere concrete projecten moeten worden onderzocht omdat niet op voorhand is uitgesloten dat het project zelf negatieve gevolgen kan hebben.

Hierboven heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat op voorhand is uitgesloten dat het project zelf negatieve gevolgen zal hebben. Niet valt in te zien waarom cumulatie met de door eiseres op grotere afstand gelegen ander projecten zou moeten worden onderzocht.

10. Het college heeft het verzoek om handhaving terecht afgewezen. Hierin is geen aanleiding om een verzoek om voorlopige voorziening te treffen.

De beoordeling in de zaak SHE 23/2300

11. Eiseres merkt op dat de werkzaamheden meer omvatten dan alleen de aanleg en herinrichting van het fietspad. Dit is niet goed ecologisch beoordeeld. De Quickscan van 2 maart 2026 was gebaseerd op één bezoek aan de locatie op 4 februari 2026 waarin niet alle werkzaamheden waren opgenomen. Naar aanleiding van het handhavingsverzoek van eiseres aan het college en een controle door het college is pas op 19 mei 2026 een aanvullende ecologische beoordeling met alle werkzaamheden is aangeleverd door de gemeente. Ook uit een ander ecologisch rapport van Urban Birds & Bats van juni 2026 blijkt dat er veel meer dieren waaronder beschermde dieren worden waargenomen in het gebied. Het besluit van het college van 10 juni 2026 is daarmee gebaseerd op een ecologische beoordeling die pas na de zienswijze van eiseres stapsgewijs is aangevuld. De oorspronkelijke ecologische beoordeling was onvolledig. Het besluit is volgens eiseres onzorgvuldig omdat het geen blijk geeft van een eigen beoordeling of de vergunde activiteiten leiden of kunnen leiden tot overtreding van de soortenbeschermingsregels of de specifieke zorgplicht.

Het college heeft de door de gemeente aangeleverde Quickscan kritisch bekeken en nader onderzoek geëist omdat het onvolledig was en geen volledige zekerheid bood. Mede naar aanleiding van de zienswijze van eiseres heeft het college een aanvullende onderbouwing opgevraagd bij de gemeente in verband met de omvang van het project en onduidelijkheden daarover. Het onverharde wandelpad dat wordt aangelegd in het weiland, parallel aan het fietspad bleek niet te zijn beoordeeld. In de hierna aangeleverde aanvullende rapportage zijn alle werkzaamheden zijn beoordeeld. Hieruit komen ook een aantal maatregelen naar voren die op aandringen van het college door B&W als voorschrift aan de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit zijn verbonden. Uit het door eiseres genoemde onderzoek, alsmede uit de quickscans blijkt dat marterachtigen, de eekhoorn en diverse vogelsoorten wel degelijk zijn meegenomen in de beoordeling. Aangegeven is dat onder andere verblijfplaatsen zijn uitgesloten, maar dat de diergroepen wel de projectlocatie kunnen passeren. Op de plekken waar verblijfplaatsen zouden kunnen zitten, zijn aanvullende maatregelen verlangd.

De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college onvoldoende zorgvuldig te werk is gegaan. Het college heeft juist aanvullend onderzoek geëist en op basis daarvan ook van de gemeente verlangd dat aanvullende maatregelen worden getroffen. Eiseres hoeft geen quickscan te overleggen, maar van haar mag weg worden verlangd dat, als zij van mening is dan de aangeleverde onderzoeken onvolledig zijn, concrete aanknopingspunten aandraagt die aanleiding zouden kunnen geven voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de quickscans, bijvoorbeeld door te wijzen op sporen van verblijfplaatsen e.d. Dat heeft eiseres niet gedaan. Zij heeft zich beperkt tot een meer algemene klacht over de voorbereiding van het bestreden besluit.

12. Eiseres is van mening dat de zorgplicht in artikel 11.27 van het Bal impliceert dat degene die een activiteit verricht verplicht met mogelijk om nadelige gevolgen voor beschermde soorten voorafgaand onderzoek doet. Dit gaat verder dan het naleven van maatregelen. Wanneer negatieve effecten alleen kunnen worden voorkomen door naleving van maatregelen dan moet het bevoegd gezag volgens eiseres concreet en controleerbaar motiveren:

a. welke soorten en functies mogelijk worden geraakt;

b. welke werkzaamheden op welke locaties en in welke perioden plaatsvinden;

c. welke maatregelen noodzakelijk zijn;

d. waarom die maatregelen ecologisch toereikend zijn;

e. wie verantwoordelijk is voor uitvoering en toezicht;

f. hoe naleving wordt geborgd;

g. wat gebeurt indien beschermde soorten, nesten, rustplaatsen of voortplantingsplaatsen

worden aangetroffen;

h. of de maatregelen juridisch afdwingbaar zijn.

Omdat die motivering ontbreek of onvoldoende is uitgewerkt is dat onvoldoende om te controleren dat geen overtreding of dreigende overtreding bestaat.

Eiseres benadrukt dat in het projectgebied verschillende soortgroepen zoals broedvogels, eekhoorn, boombewonende vleermuizen, Alpenwatersalamander, algemene amfibieën, kleine marterachtigen, teunisbloempijlstaart, iepenpage en Rode Lijst-soorten zoals rapunzelklokje mogelijk aanwezig zijn of relevante functies kunnen hebben in of nabij het plangebied. Uit het rapport van Urban Birds & Bats blijkt dat de waarneming van een actief spechtennest, gewone dwergvleermuizen, ree met reekalf, steenmarter, eekhoorn, groene specht, middelste bonte specht, koekoek en wielewaal bij rioolwerkzaamheden in De Voort bevestigen dat de groenstructuren, bosranden, ruigten, watergang en lijnvormige elementen rond de Voort feitelijk worden gebruikt door beschermde en ecologisch relevante soorten. Niet duidelijk is wie controleert op de aanwezigheid van volgens, de alpensalamanders in de sloot ten oosten van houtsingel en de gevolgen van de werkzaamheden in de houtsingel voor kleine marterachtigen.

Het college is van mening dat de uitgevoerde onderzoeken gedegen zijn uitgevoerd en dat met de maatregelen die zijn opgenomen in de quickscan en door de toezichthouder van het college zijn aangevuld, negatieve effecten op soorten zijn uitgesloten. Zo is opgenomen in de aanvullende Quickscan van 19 mei 2026, dat voorafgaand aan de uitvoering van werkzaamheden in het bos of de houtsingel, voor vogels en kleine marterachtigen, een aanvullende controle wordt uitgevoerd door een deskundig ecoloog. Pas na vrijgave door de betrokken ecoloog, kunnen werkzaamheden hier aanvangen. Ook dient rekening gehouden te worden met het broedseizoen van vogels en voortplantingsperiode van de eekhoorn.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat de gemeente, als zij de maatregelen in de quickscan, de aanvullende quickscan, de voorschriften die B&W heeft verbonden aan de omgevingsvergunning voor de omgevingplanactiviteit en het voorschrift dat de voorzieningenrechter in de uitspraak van heden heeft verbonden aan deze vergunning, de zorgplicht in artikel 11.27 van het Bal naleeft. Als de gemeente dit alles niet doet, overtreedt zij de zorgplicht. Het college heeft dit terecht vastgesteld.

De zorgplicht is gericht aan degene die een flora- en fauna-activiteit verricht (een activiteit met mogelijke gevolgen voor van de nature in het wild levende planten en dieren. De gemeente verricht de flora en fauna-activiteit. Maar hoe zit dat met de door haar ingeschakelde aannemers of hulppersonen? Uit de wetsgeschiedenis bij de regeling over de normadressaat van de omgevingsvergunning (het huidige artikel 5.37, eerste lid, van de Ow) leidt de voorzieningenrechter af wie wordt bedoeld met ‘degene die de activiteit verricht’. In het artikel is bepaald dat een omgevingsvergunning geldt voor degene die de activiteit verricht waar zij betrekking op heeft. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever hierbij aanvankelijk doelde op degene die voor het verrichten van de activiteit (eind)verantwoordelijk is. Bij de wijziging van het artikel bij de Iw Ow wordt in de memorie van toelichting opgemerkt, dat dit degene kan zijn die de activiteit feitelijk verricht, maar dat hoeft niet, aldus de wetgeschiedenis. Het kan om meerdere vergunninghouders gaan. In het artikellid ligt het uitgangspunt besloten dat als er meer vergunninghouders zijn, deze een gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor de naleving van de vergunningvoorschriften, ongeacht of de omgevingsvergunning ziet op één of op meer activiteiten. Die gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle vergunninghouders brengt ook mee dat in beginsel tegen elke vergunninghouder handhavend kan worden opgetreden bij het niet-naleven van vergunningvoorschriften, voor zover uiteraard in het concrete geval wordt voldaan aan de eisen die de Alegemene wet bestuursrecht stelt aan het zijn van overtreder. In de nota van toelichting bij het Balwordt tot slot aangegeven dat de normadressaat ervoor zorgt dat eventuele werknemers of andere bedrijven die binnen de activiteit in opdracht van de normadressaat deelactiviteiten verrichten, zoals onderhoud van bepaalde installaties, de regels naleven. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in ieder geval de gemeente verantwoordelijk is voor het handelen van de door haar ingeschakelde aannemers en hulppersonen.

De voorzieningenrechter is niet gebleken dat het college soort specifieke maatregelen over het hoofd heeft gezien dan wel heeft verzuimd om te verlangen dat maatregelen worden getroffen.

13. Volgens eiseres is naleving van de maatregelen onvoldoende geborgd. Zo is er geen omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteit met voorschriften en is niet duidelijk of naleving van de maatregelen door het college of de aannemer afdwingbaar is. Ook is niet duidelijk of de aanvang van de werkzaamheden moet worden gemeld, of het college controles gaat uitvoeren, wie de ecologisch deskundige is en of deze werkzaamheden kan stilleggen. Zonder duidelijk planning per deelactiviteit niet controleerbaar is of het college de ecologische uitvoeringsvoorwaarden naleeft.

Het college meent dat afdoende duidelijk is welke maatregelen noodzakelijk zijn in het licht van artikel 11.27 van het Bal en zal toezien op het daadwerkelijk treffen van die maatregelen. Eiseres merkt terecht op dat inderdaad niet alle werkzaamheden per 31 augustus uitgevoerd mogen worden en het college doet de suggestie voor het overleggen van een ecologisch werkprotocol, inclusief planning.

De voorzieningenrechter stelt vast dat in het besluit op bezwaar tegen de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit de Quickscan geen onderdeel uitmaakte van het besluit. Dat is hersteld in de beslissing op bezwaar. De gemeente moet zich houden aan de aanbevelingen en maatregelen in de quickscan. De maatregelen uit de aanvullende quickscan zijn als voorschriften verbonden aan de aangevulde omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit. Als de gemeente Valkenswaard (of de door haar ingeschakelde hulppersonen) maatregelen of aanbevelingen in de beide quickscans niet opvolgen, handelt de gemeente in strijd met de specifieke zorgplicht in artikel 11.27 van het Bal. Als de gemeente handelt in strijd met de voorschriften die in het bestreden besluit aan de omgevingsvergunning zijn verbonden, handelt zij in strijd met artikel 5.5 van de Omgevingswet en pleegt zij een economisch delict. Naleving van deze maatregelen is daarmee voldoende geborgd.

Eiseres merkt terecht op dat de voorschriften niet voorzien in een planning. Het college heeft na de zitting een werkprotocol overlegt. Hierin staan een aantal maatregelen waaronder de maatregel dat het profielherstel van de sloot en het realiseren van de drie duikers pas vanaf oktober 2026 wordt uitgevoerd, tot uiterlijk februari 2027. Eiseres heeft in reactie hierop aangegeven dat het protocol onvoldoende concreet en gesubstantieerd is en dat haar rechtspositie onvoldoende is geborgd. Hierbij heeft eiseres een aantal knelpunten benoemd.

De voorzieningenrechter stelt vast dat het protocol voorziet in een deugdelijke ecologische begeleiding, het bijhouden van een logboek, algemene maatregelen ter invulling van de specifieke zorgplicht in artikel 11.27 van het Bal, soort specifieke maatregelen ter invulling van de specifieke zorgplicht in artikel 11.27 van het Bal en een voldoende gedetailleerde planning ten aanzien van de werkzaamheden in en rond de sloot met het oog op bescherming van de Apenwatersalamander. Met het in achtnemen van het protocol worden alle maatregelen genomen die redelijkerwijs van de gemeente kunnen worden verlangd. Voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, worden de gevolgen zoveel mogelijk beperkt of ongedaan gemaakt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat in het protocol niet in alle details hoeft te worden vastgelegd waar wordt gewerkt en wanneer wordt gewerkt. Eiseres heeft ook niet aangegeven waar de planning van de soort specifieke maatregelen te kort schiet. Als de gemeente het protocol niet naleeft, overtreedt de gemeente de specifieke zorgplicht in artikel 11.27 van het Bal.

De voorzieningenrechter heeft zelf in de zaak voorzien in de procedure SHE 26/2299 en een aanvullend voorschrift opgenomen ingevolge waarvan vergunninghouder het werkprotocol in acht moet nemen. Als vergunninghouder (de gemeente) dat niet doet handelt zij in strijd met artikel 5.5 van de Omgevingswet. De gemeente is als vergunninghouderverantwoordelijk voor de naleving van het protocol door haar medewerkers alsmede de door haar ingeschakelde aannemers en hulppersonen gelet op artikel 5.37 van de Omgevingswet. Dus als een door de gemeente ingeschakelde aannemer het protocol niet naleeft, dan handelt de gemeente in strijd met artikel 5.5 van de Omgevingswet.

14. De voorzieningenrechter concludeert dat de gemeente zich moet houden aan de aan haar verleende omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit zoals die is aangevuld in de beslissing op het bezwaar van eiseres en door de voorzieningenrechter in de uitspraak van heden. Als de gemeente dit doet, overtreedt zij de zorgplicht niet. Dan is er ook geen sprake van een overtreding. De voorzieningenrechter ziet op dit moment geen enkele aanwijzing dat het college zou gaan handelen in afwijking van de quickscans of de voorschriften. Er is dus ook geen sprake van een dreigende overtreding. Het college is dus niet bevoegd om handhavend op te treden. Er is evenmin aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.