ECLI:NL:RBOBR:2026:6330

Inleiding en procesverloop

Eiseres heeft op 28 september 2025 bezwaar gemaakt tegen de verlening van de vergunning. Met het bestreden besluit van 7 april 2026 heeft het college de verleende omgevingsvergunning met een aanvullende motivering gehandhaafd.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit van 7 april 2026 en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorziening en de beroep op 20 augustus 2026 op zitting behandeld, gelijktijdig met andere, door eiseres ingediende verzoeken om voorlopige voorziening. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college, vergezeld van L. van Hout, (werkzaam bij Bureau voor Natuur). Na de behandeling ter zitting heeft de gemeente Valkenswaard een ecologisch protocol ingediend en heeft eiseres hierop gereageerd. Daarna heeft de voorzieningenrechter het onderzoek gesloten.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

3. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

4. Eiseres voert aan dat binnen de bestemming “Groen” van het bestemmingsplan “Lage Heide Wonen” voet- en fietspaden niet als zelfstandige hoofdfunctie zijn toegestaan, maar uitsluitend als ondergeschikte functie bij de hoofdbestemming.

Door het college is onder verwijzing naar artikel 3.1, onder a, van de planregels aangegeven dat de hoofdfunctie wordt gevormd door 'plantsoenen, parken, groenstroken en andere groenvoorzieningen' en dat het grootste deel van de groenvoorzieningen (groenstrook en houtopstanden) zal blijven bestaan en niet wordt gewijzigd. Het fietspad zal derhalve hieraan ondergeschikt blijven.

De bezwaarschriftencommissie overweegt hierover dat het fietspad zal worden gerealiseerd op het tracé van het bestaande zandpad met berm. Dit voetpad werd reeds als ondergeschikt aangemerkt. Het fietspad met berm zal van gelijke breedte zijn als in de bestaande situatie. Niettemin zullen de bestaande groenstrook, houtsingel en houtopstanden worden behouden. Gelet daarop is de commissie van oordeel dat door het college terecht is geconcludeerd dat het fietspad ondergeschikt is aan de hoofdfunctie. De activiteit kan daarom in overeenstemming worden geacht met de functie 'Groen' binnen het bestemmingsplan "Lage Heide wonen".

De voorzieningenrechter is het hiermee eens. Dat het zandpad wordt omgezet naar een verhard pad wil niet zeggen dat het pad ineens niet langer ondergeschikt is. De vergunning is niet verleend in strijd met het bestemmingsplan “Lage Heide Wonen”.

5. Volgens eisers is de aanleg van het fietspad in strijd met de bestemming Natuur 2 van het bestemmingsplan ‘Lage Heide Natuur 2’. Artikel 4.1 van de planregels bepaalt dat de voor "Natuur 2" aangewezen gronden zijn bestemd voor natuurbehoud, herstel en verdere ontwikkeling van een natuurgebied met onder meer natuurwaarden, landschappelijke, ecologische, cultuurhistorische en waterhuishoudkundige waarden. Op grond van artikel 4.6.1 en artikel 7.5.3 van de planregels van het bestemmingsplan “Lage heide, Natuur” geldt dat voor de aanleg van dit fietspad een aanlegvergunning was vereist en thans een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Volgens eiseres heeft het college verzuimd te toetsen of deze omgevingsvergunning kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (etfal).

Het college is (in afwijking van de commissie), gelet op de uitspraak van de rechtbank Gelderland op 5 februari 2026, van mening dat bij een omgevingsplanactiviteit voor de activiteit aanleggen niet aan ETFAL mag worden getoetst. Volgens het college is artikel 22.281 van het Omgevingsplan niet van toepassing, gelet op de toelichting hierop. Het zou alleen van toepassing zijn op bevoegdheden tot het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1 eerste lid onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het college heeft zich beperkt tot de vraag of de omgevingsvergunning kan worden verleend binnen de toetsingscriteria in artikel 4.6.3. van de planregels. Daaraan wordt volgens het college voldaan.

Het voorliggende bestemmingsplan voorziet in een aanlegvergunningenstelsel voor het aanleggen van werken. Hoe moet hiermee worden omgegaan onder de Omgevingswet? Hierover overweegt de voorzieningenrechter het volgende.

Voor oude aanlegvergunningen voorziet artikel 22.278 in een specifieke regeling in het Omgevingsplan met een aparte weigeringsgrond (strijd met voorbereidingsbesluit). Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het uitvoeren van een werk, niet zijnde een bouwwerk, of werkzaamheid waarvoor op grond van het tijdelijke deel van dit omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de Omgevingswet, een omgevingsvergunning is vereist, wordt, als die activiteit niet in strijd is met de in dat tijdelijke deel gestelde regels over het verlenen van de vergunning voor die activiteit, in afwijking van die regels de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd, als voor de locatie waarop de aanvraag betrekking heeft een voorbereidingsbesluit van kracht is. Met andere woorden, artikel 22.278 voorziet in een aanvullende weigeringsgrond. Hierin is niet bepaald dat de omgevingsvergunning moet worden verleend.

In artikel 8.0a, eerste lid van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is bepaald dat voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, wordt, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.

In artikel 22.280 van het Omgevingsplan is bepaald dat voor zover voor een activiteit in het tijdelijke deel van dit omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de Omgevingswet, is bepaald dat bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van daarbij aangegeven regels, deze bepaling geldt als verbod om de activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. Vervolgens is in artikel 22.281 van het Omgevingsplan bepaald dat voor zover de in het tijdelijke deel van dit omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet gestelde regels over het voor een activiteit als bedoeld in artikel 22.280 bij omgevingsvergunning afwijken van regels in dat tijdelijke deel de verplichting bevatten om als de activiteit niet in strijd is met die regels de omgevingsvergunning te verlenen, deze verplichting wordt gelezen als een bevoegdheid.

Aanlegvergunningenstelsels waren in bestemmingsplannen op tal van verschillende wijzen geformuleerd. Soms zijn deze stelsels dwingend (bijvoorbeeld dat de aanlegvergunning wordt geweigerd als niet wordt voldaan aan de criteria). Soms omvatten deze regels een bevoegdheid om een aanlegvergunning te verlenen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat een redelijke uitleg van het Omgevingsplan met zich meebrengt dat, daar waar het voorliggende bestemmingsplan voorzag in een bevoegdheid om een aanlegvergunning te verlenen onder de Wabo, deze bevoegdheid nog steeds bestaat, gelet op artikel 22.281 van het Omgevingsplan. Het bestaan van artikel 22.278 van het Omgevingsplan doet hier niet aan af want dat artikel voorziet alleen maar in een extra weigeringsgrond. Uit artikel 8.0a, eerste lid van het Bkl vloeit dus niet de verplichting voort om deze omgevingsvergunning te verlenen. Bij gebruik van een bevoegdheid heeft het college beoordelingsruimte en kan het college andere aspecten betrekken. Artikel 2.1, eerste lid onder b, van de Wabo en artikel 2.11, eerste lid van de Wabo verplichtten het college echter niet om te toetsen of sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Strijd met een goede ruimtelijke ordening was dus geen weigeringsgrond. Alleen als de omgevingsvergunning in strijd was met de beoordelingscriteria in het aanlegvergunningenstelsel, verplichtte artikel 2.11, tweede lid van de Wabo het college tot een toetsing aan goede ruimtelijke ordening.

In dit geval kan uit het aanlegvergunningenstelsel in de planregels niet direct worden afgeleid of sprake is van een bevoegdheid of een verplichting om de aanlegvergunning te verlenen. In artikel 4.6.3 van de planregels is bepaald dat de aanlegwerkzaamheden slechts toelaatbaar zijn als wordt voldaan aan de genoemde voorwaarden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter duidt dit op het bestaan van een bevoegdheid met een aantal minimum eisen. Een van die eisen is dat door de (in)directe gevolgen van de werkzaamheden de aanwezige waarden of bescherming van het wonen in relatie tot de omringende waterberging niet onevenredig worden aangepast. De voorzieningenrechter gaat er van uit dat de planwetgever met de aanwezige waarden, heeft bedoeld de waarden die worden genoemd in artikel 4.1 van de planregels, waaronder de cultuurhistorische waarden. Als sprake is van een onevenredige aantasting van bijvoorbeeld de cultuurhistorische waarden, dan zijn de werkzaamheden niet toelaatbaar en mag de aanlegvergunning niet worden verleend en zijn de werkzaamheden in strijd met de bestemming. Als het college dan desondanks toch de omgevingsvergunning wil verlenen zal het college moeten afwijken van de planregels. In dat geval zal het college ook moeten toetsen aan ETFAL.

De voorzieningenrechter zal hierna beoordelen of het college de werkzaamheden toelaatbaar heeft kunnen achten en de aanlegvergunning (de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit) heeft kunnen verlenen.

6. Eiseres is van mening dat het college het belang van het behoud van het zandpad niet kenbaar heeft betrokken in de afweging. Het betrokken zandpad is in de "Nota Oude Zandpaden" als cultuurhistorisch behoudenswaardig is aangeduid. De gemeenteraad heeft via het amendement Historische zandpaden uitgesproken dat de in die nota genoemde zandpaden als beschermd op de verbeelding van het bestemmingsplan “Buitengebied 2” moesten worden beschouwd. Dat het bestemmingsplan “Buitengebied 2” later is vernietigd, neemt niet weg dat de nota en het amendement relevante gemeentelijke waarderingsstukken zijn die bij de belangenafweging en motivering hadden moeten worden betrokken. Er had advies over de aantasting van de cultuurhistorische en waterhuishoudkundige waarden. moeten worden ingewonnen. Ook de motivering dat de gevolgen beperkt zijn en de groenstructuur behouden blijft, is onvoldoende. Niet is onderzocht of de aanwezige waarden en de bescherming van wonen in relatie tot de omringende waterberging onevenredig worden of kunnen worden aangetast. Een concrete waterhuishoudkundige beoordeling ontbreekt. Ook daarover mist eiseres een advies.

De commissie bezwaarschriften van de gemeente mistte ook een onderbouwing dat aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan en een afweging met betrekking tot de aanwezige waarden, waaronder de ecologische, cultuurhistorische en landschappelijke en natuurwaarden. Wel zouden de gevolgen voor waterbeheer zijn afgestemd en akkoord zijn bevonden door het waterschap. Het college heeft bij het Waterschap de Dommel geverifieerd dat geen aanvullende vergunningen voor een wateractiviteit nodig zijn, dat het plan geen gevolgen heeft voor het waterbeheer én geen afbreuk doet aan het waterbergend vermogen. Uit eerdere advisering is gebleken dat de archeologische waarden dieper in het beekdal liggen en minder op de flank (waar het pad ligt). Het college stelt ook dat afstemming heeft plaatsgevonden met de Heemkundekring over de cultuurhistorische waarde van het zandpad en dat het gaat om een betrekkelijk kleine ingreep.

Eiseres beroept zich pas in de beroepsfase op de aanwezige cultuurhistorische waarde van het zandpad. Desondanks ligt het op de weg van het college om bij de voorbereiding van het besluit, ook op dit onderdeel advies in te winnen. Dat is immers de bedoeling van de planwetgever. De voorzieningenrechter beschouwt de enkele stelling van het college ter zitting dat een en ander is afgestemd met de Heemkundekring niet als voldoende advisering. De afstemming wordt door eiseres betwist. De stelling van het college bevestigt daarentegen wel dat het college het kennelijk nodig heeft geacht contact te zoeken met de Heemkundekring. Het had voor de hand gelegen een schriftelijk advies over het zandpad bij de Heemkundekring in te winnen. Dat heeft het college niet gedaan, althans het college heeft geen advies overgelegd.

Het college heeft niet weersproken dat het zandpad in de ‘Notitie Oude zandpaden” wordt aangeduid. Daarmee is, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, ook een belang voor behoud en herstel van de cultuurhistorische waarde van de betreffende gronden gegeven. Dat deze gronden ook zijn aangeduid als ‘langzaam verkeersroute’ wil niet zeggen dat de planwetgever van het bestemmingsplan “Lage Heide Natuur 2” het zandpad niet zo belangrijk heeft gevonden. De route kan 15 meter ter weerszijde van de aanduiding worden gelegd naast het oude zandpad. Van behoud of herstel van een zandpad is geen sprake als er een geasfalteerd fietspad over wordt aangelegd.

In de beslissing op bezwaar volstaat het college met verwijzing naar een mailwisseling met het Waterschap. In deze mailwisseling kan de voorzieningenrechter niet lezen dat het waterschap heeft geadviseerd dat het waterhuishoudkundige belang niet onevenredig wordt aangetast, noch dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de functie van de waterkering. Ook hier lag het op de weg van het college om bij de voorbereiding van het besluit op bezwaar, op dit onderdeel schriftelijk advies in te winnen bij het Waterschap.

Er is wel een ecologisch advies ingewonnen en een archeologisch advies ,maar dit ontslaat het college niet van de verplichting om een advies over de mogelijke onevenredige aantasting van de cultuurhistorische waarde en een advies bij het waterschap in te winnen. De voorzieningenrechter concludeert dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met in strijd met artikel 4.1, onder a, artikel 4.6.3 , tweede lid en artikel 8.5.3 van het bestemmingsplan “Lage Heide Natuur 2”. Gelet op het bovenstaande had het college, als het desondanks vergunning had willen verlenen, ook moeten beoordelen of de afwijking van het bestemmingsplan zich verhoudt met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (wat het college niet heeft gedaan) en had het college ook moeten toetsen aan de provinciale instructieregels, gelet op artikel 8.0b, tweede lid onder a, van het Bkl (wat het college ook niet heeft gedaan).

Hierin ziet de voorzieningenrechter aanleiding een voorlopige voorziening te treffen en de omgevingsvergunning te schorsen. Bespreking van de overige beroepsgronden blijft daarom achterwege.

Conclusie en gevolgen

Het beroep zal worden behandeld op de zitting van 21 oktober 2026. Het college heeft de mogelijkheid om voor die tijd adviezen in te winnen en te overleggen.

Omdat een voorlopige voorziening wordt getroffen krijgt eiseres het griffierecht terug. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, nu het college is gehouden de reiskosten in verband met het bijwonen van de zitting te vergoeden op basis van de uitspraak van 28 augustus 2026 in de zaken SHE 26/2299 en 26/1555 die gelijktijdig zijn behandeld.

Beslissing

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;

-schorst het bestreden besluit inclusief de hierin gewijzigde omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit voor het fietspad tussen de Narcislaan en Het Broek alsmede de omgevingsvergunning van 11 september 2025 tot de einduitspraak in beroep;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 397,00 aan eiseres moet vergoeden.

Informatie over hoger beroep

Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.