RECHTBANK OOST-BRABANT
uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 oktober 2026 in de zaak tussen
[verzoekster] , uit [woonplaats] , verzoekster
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vught, het college
Samenvatting
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 26/1503 OWHAND
(gemachtigde: mr. R.E. Wannink),
en
(gemachtigde: mr. drs. S. Verouden).
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een aan verzoekster opgelegde verhoogde last onder dwangsom tot het verwijderen en verwijderd houden van twee parasols. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoekster.
De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan de opgelegde last onder dwangsom wordt verlengd tot zes weken na de datum van de uitspraak op deze voorlopige voorziening. Voor het overige wijst de voorzieningenrechter het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 13 april 2026 heeft het college aan verzoekster een last onder dwangsom van € 50.000,- ineens opgelegd. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 7 oktober 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens verzoekster [naam] , de gemachtigde van verzoekster en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Vooraf
3. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Verzoekster exploiteert een horecagelegenheid en organiseert recreatieve activiteiten en evenementen rondom recreatieplas [naam] in [vestigingsplaats] . Ter plaatse van deze locatie geldt het omgevingsplan gemeente Vught (het omgevingsplan). Op grond van artikel 4.6 van de Invoeringswet Omgevingswet gold ten tijde van het bestreden besluit het bestemmingsplan “Buitengebied Vught 2022” (het bestemmingsplan) als onderdeel van dat omgevingsplan. Op grond van het bestemmingsplan is aan de locatie de bestemming “Recreatie – IJzeren Man” met de aanduiding ‘maximum bebouwd oppervlak: 2000 m2’ toegekend.
Op 22 december 2022 heeft een controleambtenaar van de gemeente geconstateerd dat verzoekster twee parasols op haar terrein heeft geplaatst. De parasols hebben beide een afmeting van circa 11 bij 10,3 meter, en een hoogte van circa 5,5 meter. Rondom de parasols staan windschermen van glas. De windschermen zijn in hoogte aan te passen zodat de flap van de parasol over het windscherm valt. Het college merkt de parasols met windschermen aan als gebouwen. Voor deze gebouwen is geen omgevingsvergunning verleend. Bij brief van 13 april 2023 verzoekt het college daarom aan verzoekster om binnen twee maanden de parasols te verwijderen en verwijderd te houden. Het college overweegt daarbij dat de bouwwerken niet te legaliseren zijn.
Op 19 juni 2023 heeft verzoekster een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van de twee parasols. Met het besluit van 15 mei 2024 heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd. Bij uitspraak van 24 april 2025 heeft de rechtbank het beroep van verzoekster tegen die weigering ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de parasols samen met de windschermen zijn aan te merken als een gebouw. Omdat niet in geschil is dat het bouwen van meer gebouwen niet past binnen het bestemmingsplan, heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren. Verder is het beroep op het vertrouwensbeginsel niet geslaagd. Tegen deze uitspraak heeft verzoekster hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
Na de uitspraak van de rechtbank heeft het college het handhavingstraject vervolgd. Op 28 augustus 2025 heeft het college aan verzoekster een last onder dwangsom tot het verwijderen en verwijderd houden van twee parasols opgelegd. Verzoekster heeft daartegen bezwaar gemaakt en tevens een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank. Bij uitspraak van 21 november 2025 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen.
Het college heeft daarna met het besluit van 24 februari 2026 een beslissing op het bezwaar tegen de last onder dwangsom genomen, waarbij het college de last onder dwangsom in stand heeft gelaten. Met het besluit van 23 april 2026 is het college overgegaan tot invordering van € 25.000,- aan verbeurde dwangsommen. Tegen de instandhouding van de last en de invordering heeft verzoekster beroep ingesteld. Bij uitspraak van 2 oktober 2026 heeft de rechtbank de beroepen van verzoekster ongegrond verklaard.
De oorspronkelijke last onder dwangsom is inmiddels verbeurd en ingevorderd. Op 9 april 2026 heeft een toezichthouder van het college opnieuw een controle uitgevoerd op de locatie van verzoekster. Daarbij is geconstateerd dat de parasols nog aanwezig zijn. Uit het verslag van die controle volgt verder dat verzoekster heeft aangegeven dat er ten opzichte van de vorige controle geen wijzigingen zijn aangebracht aan de inrichting, dat verzoekster de uitspraak in hoger beroep afwacht en dat de parasols vóór die uitspraak niet zullen worden verwijderd. Naar aanleiding van de hercontrole heeft het college opnieuw een last onder dwangsom opgelegd. De parasols zijn volgens het college in strijd met het omgevingsplan. Dit is een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. Verzoekster wordt gelast de parasols te verwijderen en verwijderd te houden. Indien verzoekster niet aan de last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 50.000,- ineens. Verzoekster krijgt hiervoor de tijd tot 1 juni 2026.
Bij e-mail van 26 mei 2026 heeft het college medegedeeld bereid te zijn de begunstigingstermijn van de opgelegde last te verlengen tot twee weken na de uitspraak op deze voorlopige voorziening.
Kan het college opnieuw handhavend optreden?
4. Verzoekster voert aan dat het college de last niet heeft kunnen opleggen. Een last onder dwangsom bevat naast de financiële prikkel ook een zelfstandige herstelverplichting. Omdat de overtreding nog niet ongedaan is gemaakt, is nog niet voldaan aan die herstelverplichting. Daarom is de last onder dwangsom, ondanks volledige verbeurte, nog niet uitgewerkt. Bovendien is er hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 24 april 2025 en kan er ook nog hoger beroep worden ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 2 oktober 2026.
Volgens het college is de eerste last onder dwangsom niet meer van kracht. De dwangsom is namelijk verbeurd en ingevorderd.
Op grond van artikel 5:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan geen herstelsanctie op zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is. Anders dan verzoekster betoogt, is de eerste last onder dwangsom echter uitgewerkt, omdat de dwangsom van € 25.000,- van rechtswege is verbeurd. Aan de last was een dwangsom van één bedrag ineens verbonden, zodat op basis van de eerste last geen nieuwe dwangsommen kunnen worden verbeurd, ook al blijft de overtreding bestaan. De eerste last was daarom niet meer van kracht ten tijde van het bestreden besluit, zodat het college bevoegd was een nieuwe last onder dwangsom op te leggen om opnieuw verzoekster aan te sporen om de overtreding te beëindigen. Het college heeft daarom niet in strijd met artikel 5:6 van de Awb gehandeld. De omstandigheid dat verzoekster de overtreding nog niet heeft beëindigd en dat tegen de last nog rechtsmiddelen open staan maakt dat niet anders.
Is sprake van een overtreding?
5. Verzoekster is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom, omdat volgens haar geen sprake is van een overtreding. De parasols vormen tezamen met de windschermen namelijk geen gebouw. Verzoekster wijst op de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025. In die zaak was ook geen sprake van een gebouw. Die omstandigheden zijn vergelijkbaar met die van verzoekster. De windschermen zijn in hoogte verstelbaar en staan dan ook vaak relatief laag. Bovendien zijn de windschermen niet constructief verbonden met de parasols.
Volgens het college vormen de parasols tezamen met de windschermen een gebouw. Het college verwijst naar de uitspraak van de rechtbank van 24 april 2025. Het college stelt, voor wat betreft de vergelijking met de zaak in de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025, dat de magazijnstellingen met de luifel in die uitspraak -in tegenstelling tot de windschermen met de parasols- geen wanden vormen. Van een vergelijkbaar geval is geen sprake.
Het standpunt van verzoekster dat geen sprake is van een overtreding omdat geen sprake is van een gebouw, is een herhaling van wat zij in de procedure tegen de geweigerde omgevingsvergunning en in het verzoek om een voorlopige voorziening en de beroepsprocedure tegen de eerste last onder dwangsom naar voren heeft gebracht. De rechtbank heeft in zijn uitspraak van 24 april 2025 over de weigering van de verzochte omgevingsvergunning geoordeeld dat de parasols samen met de windschermen zijn aan te merken als een gebouw. De rechtbank is in de uitspraak over de eerste last onder dwangsom tot eenzelfde conclusie gekomen. De voorzieningenrechter ziet geen reden om van dit oordeel af te wijken, ook niet in ogenschouw genomen de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025 waar verzoekster naar verwijst. In die uitspraak is slechts geoordeeld dat de magazijnstelling waar het in die zaak over ging, bestaande uit staanders met een tussenruimte van 90 cm en waarbij de stelling niet is verbonden aan de luifel of het naastgelegen hekwerk, vanwege die tussenruimte geen omsluitende wand vormt. Daarmee is het feitencomplex in die uitspraak niet vergelijkbaar met die van verzoekster, alleen al niet omdat van een vergelijkbare (horizontale dan wel verticale) tussenruimte tussen de windschermen en de flappen van de parasols geen sprake is. Daarbij wijst de voorzieningenrechter erop dat, zoals in de uitspraak van 24 april 2025 al is overwogen, een bouwwerk in uitgeklapte toestand en in volle omvang, in dit geval met windschermen, dient te worden beoordeeld. Dat de windschermen in hoogte verstelbaar zijn, kan daar dus niet aan af doen, nu niet in geschil is dat de windschermen tot de flappen van de parasol kunnen reiken. Omdat niet in geschil is dat het bouwen van meer gebouwen niet past binnen het bestemmingsplan, is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een overtreding en aldus is het college bevoegd tot handhavend optreden. Dit standpunt heeft in bezwaar daarom geen kans van slagen.
Beginselplicht tot handhaving
6. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
7. Verzoekster voert aan dat de last onevenredig is. Het belang van het college om de parasols nu te verwijderen weegt niet op tegen het belang van verzoekster om de uitkomst van een nieuw bouwplan waarmee zij bezig is af te wachten. Er is immers niet door een derde verzocht om handhaving, en ook is er zicht op legalisering. Er is geen onderzoek gedaan naar de vraag of de last noodzakelijk is en of er minder ingrijpende alternatieven zijn. Verzoekster heeft al oplossingsrichtingen aangeboden, zoals het verlagen van de windschermen, maar daaraan wordt zonder motivering voorbijgegaan. Verzoekster moet enorme kosten maken, omdat een gespecialiseerd buitenlands bedrijf de verwijdering moet uitvoeren en er meer werkzaamheden nodig zijn dan alleen maar het verwijderen van een tweetal parasols. Ook is in de belangenafweging niet meegenomen dat de heer [naam] namens verzoekster vooraf met de gemeente gebeld heeft en de betrokken ambtenaar hem daarbij duidelijk te verstaan heeft gegeven dat de parasols geplaatst mogen worden. Verzoekster wil de bestaande gebouwen slopen en vervangen voor nieuwbouw. De parasols kunnen tot dan 1 januari 2030 fungeren als noodgebouw. Verzoekster heeft hiervoor deze week een aanvraag ingediend.
Volgens het college is er geen concreet zicht op legalisatie, want er ligt geen aanvraag waaraan medewerking kan worden verleend. Het al dan niet aandragen van oplossingsrichtingen levert geen concreet zicht op. In het telefonisch contact dat de eigenaar heeft gehad met een ambtenaar van de gemeente, is enkel gesproken over de parasols. Dit is ook bevestigd tijdens de zitting bij de rechtbank ’s-Hertogenbosch op 27 maart 2025 in het kader van de behandeling van het beroep tegen de weigering van de omgevingsvergunning. Nu de windschermen niet zijn betrokken in dat gesprek, is niet de concrete volledige situatie besproken. Voorts is het onjuist dat er concrete voorstellen zijn gedaan waarbij de maximale oppervlakte niet overschreden blijft. De vergunning voor de parasols met windschermen is geweigerd en deze weigering is in beroep in stand gebleven.
Het standpunt van verzoekster dat de last onevenredig is, is een herhaling van wat zij in de procedure over het verzoek om een voorlopige voorziening tegen de eerste last onder dwangsom naar voren heeft gebracht. De voorzieningenrechter heeft in zijn uitspraak van 21 november 2025 hierover overwogen dat het belang van het college dat gelegen is in het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het belang van de cultuurhistorisch waardevolle omgeving en het voorkomen van het risico van precedentwerking, zwaarder wegen dan het bedrijfseconomische belang van verzoekster. De voorzieningenrechter ziet thans geen aanleiding om van dit oordeel af te wijken. Dat derden niet om handhaving hebben verzocht, kan ook niet tot een andere conclusie leiden omdat volgens vaste rechtspraak het ontbreken van klachten van derden handhavend optreden niet onevenredig maakt.
De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat er in deze zaak geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Verzoekster heeft slechts gesteld dat zij een aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend waarbij de parasols behouden blijven, maar zij heeft dit niet met stukken onderbouwd. Daarom is onduidelijk waar haar aanvraag exact op ziet. Ter zitting bleek het college evenmin op de hoogte van die aanvraag. Het is daarom niet duidelijk of sprake is van een ontvankelijke aanvraag, hetgeen ten minste nodig is om concreet zicht op legalisatie aan te nemen. Bovendien heeft het college ter zitting aangegeven niet bereid te zijn de parasols te vergunnen tot 1 januari 2030, zoals verzoekster kennelijk heeft aangevraagd. Ook het feit dat het college niet bereid is mee te werken aan legalisering van de parasols, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat.
De hoogte van de dwangsom
8. Verzoekster voert aan dat de hoogte van de dwangsom onvoldoende is onderbouwd. Gesteld wordt dat rekening is gehouden met de aanleg- en verwijderingskosten, maar dit wordt verder niet gemotiveerd. De eerste dwangsom was opgelegd voor zowel de parasols als de windschermen. De windschermen zijn nu uit de last gelaten, maar op generlei wijze heeft dit geresulteerd in een correctie van de hoogte van de dwangsom. Daaruit volgt al dat geen blijk wordt gegeven van de hoogte van de aanleg- en verwijderingskosten. De windschermen vormen namelijk een substantieel deel van de aanleg- en verwijderingskosten. Ook is niet verklaard waarom het bedrag is verdubbeld. Dit klemt te meer omdat tijdens overleg al is aangegeven dat verzoekster in de toekomst sowieso de parasols wilde verwijderen. Er is derhalve helemaal geen prikkel tot verwijdering van de parasols nodig. Nu er geen beleidsregels zijn voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom, dient de hoogte van de dwangsom volgens verzoekster uitgebreider gemotiveerd te worden en dient er sprake te zijn van bestaand onderzoek.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat ten aanzien van de hoogte van de dwangsom rekening is gehouden met de zwaarte van de overtreding, de aanlegkosten en de verwijderkosten. Dit staat in het bestreden besluit. Dat de aanleg- en verwijderingskosten hoog zijn, heeft de eigenaar van verzoekster zelf verklaard. De heer [naam] heeft meermaals gesproken over aanlegkosten van € 400.000,- voor de twee parasols. Daarbij valt het plaatsen van de windschermen in het niet. Een verdubbeling van de dwangsom is hier op zijn plaats, omdat verzoekster de overtreding niet beëindigt. Verzoekster heeft blijkbaar een kosten-batenanalyse gemaakt en ingecalculeerd dat de 220 m2 extra aan gebouwen beduidend meer opleveren dan het betalen van de dwangsom. Ook het feit dat de heer Van den Ven tegen de toezichthouder heeft verklaard dat hij de parasols niet gaat verwijderen rechtvaardigen een verdubbeling van de dwangsom als financiële prikkel om de parasols te verwijderen.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat de rechtbank zich in de procedure over de eerste last onder dwangsom al heeft uitgelaten over de hoogte van die dwangsom. De rechtbank oordeelde dat de opgelegde dwangsom, die enkel zag op het verwijderen van de parasols en niet ook op het verwijderen van de windschermen zoals verzoekster stelt, niet zo hoog was dat die niet meer in redelijke verhouding stond tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking daarvan. Thans heeft het college de hoogte van de dwangsom verdubbeld. De voorzieningenrechter vindt een verdubbeling in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. De voorzieningenrechter volgt het college dat een verdubbeling van de hoogte van de eerder opgelegde dwangsom hier op zijn plaats is, nu verzoekster de overtreding na oplegging van de eerdere last onder dwangsom bewust niet beëindigd heeft. In deze grond ziet de voorzieningenrechter derhalve geen aanleiding om het verzoek toe te wijzen.
De begunstigingstermijn
9. Verzoekster voert aan dat de begunstigingstermijn tot 1 juni 2026 te kort is. Verwijdering van de parasols is gespecialiseerd werk dat door het bedrijf gedaan moet worden dat ook de parasols geplaatst heeft.
Volgens het college is de begunstigingstermijn voldoende om twee parasols weg te halen. Bovendien blijkt uit een eerder schrijven van verzoekster dat het personeel van het bedrijf dat de parasols kan weghalen in deze periode juist terug is van vakantie. Verzoekster heeft ten tijde van de controle van 9 april 2026 verklaard dat zij de parasols niet weghaalt. Welke begunstigingstermijn het college dan ook geboden had, verzoekster zou niet binnen die termijn aan de last voldaan hebben.
Deze grond kan niet slagen. Een begunstigingstermijn mag niet wezenlijk langer zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. De voorzieningenrechter acht de begunstigingstermijn op zich lang genoeg om de overtreding ongedaan te maken. De voorzieningenrechter wil van verzoekster aannemen dat het verwijderen van de parasols gespecialiseerd werk is, maar verzoekster heeft niet nader onderbouwd, bijvoorbeeld aan de hand van een planning van het bedrijf dat zij wenst in te schakelen, dat de verwijderingswerkzaamheden niet binnen de begunstigingstermijn uitgevoerd hadden kunnen worden. Bovendien weet verzoekster al geruime tijd dat de parasols verwijderd moeten worden. Haar aanvraag om een omgevingsvergunning is namelijk al op 15 mei 2024 geweigerd, en op 28 augustus 2025 heeft het college aan verzoekster de eerste last tot verwijdering van de parasols opgelegd. Verzoekster heeft zelf het risico genomen dat de parasols moeten worden verwijderd wanneer het bedrijf dat deze heeft geplaatst daarvoor geen tijd heeft. Hoewel de voorzieningenrechter dus van oordeel is dat verzoekster genoeg tijd is gegeven om de parasols te verwijderen, ziet zij in het feit dat de parasols er nu nog staan, er bij een eenmalige constatering dat de parasols er nog staan een dwangsom wordt verbeurd van € 50.000,- en er reeds € 25.000,- is ingevorderd en het gegeven dat hier geen sprake is van een handhavingsverzoek, aanleiding om de begunstigingstermijn te verlengen tot zes weken na de datum waarop uitspraak in deze procedure is gedaan.
Conclusie en gevolgen
10. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af behoudens wat betreft de begunstigingstermijn. Dat betekent dat het college handhavend mag optreden en er een dwangsom wordt verbeurd indien bij een controle door het college na afloop van de begunstigingstermijn wordt geconstateerd dat de parasols niet zijn verwijderd.
In aanmerking genomen dat het wat de verlenging van de begunstigingstermijn betreft alleen om een in het belang van verzoekster genomen maatregel gaat, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om het college tot vergoeding van de proceskosten te veroordelen. Evenmin bestaat aanleiding om het college te gelasten het griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:- wijst het verzoek om voorlopige voorziening in zoverre toe dat het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn geacht moet worden te zijn toegewezen tot zes weken na de datum van deze uitspraak; - wijst het verzoek om voorlopige voorziening voor het overige af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.J.A.B. Elsman, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: