ECLI:NL:RBOVE:2026:2247

1. De procedure

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 17 maart 2026, met 21 producties,- de conclusie van antwoord, die is ingediend op 2 april 2026, met 19 producties,

- de producties 22 tot en met 25 van ZorgSaam, ingediend (deels) op 3 april 2026 en (deels) op 5 april 2026, - de mondelinge behandeling van 7 april 2026, waarvan door de griffier aantekeningen zijn gemaakt,- de spreekaantekeningen van ZorgSaam, voorgedragen tijdens de mondelinge behandeling door mr. Beerling,

2. Waar gaat de zaak over?

ZorgSaam wil het gebouw in Hellendoorn van waaruit zij een fysiotherapiepraktijk exploiteert, uitbreiden. Ten aanzien van het bestaande gebouw (circa 400 m2) heeft zij een recht van opstal, waarbij de retributie op nihil is gesteld. De gemeente Hellendoorn is grondeigenaar. Voor de beoogde uitbreiding (circa 50 m2) moet ook het opstalrecht worden uitgebreid en is dus toestemming nodig van de gemeente Hellendoorn. De gemeente is niet bereid die toestemming te verlenen, tenzij het bestaande recht van opstal uit 2015 financieel-inhoudelijk wordt aangepast naar marktconforme voorwaarden. ZorgSaam vordert in kort geding – in de kern genomen – de gemeente Hellendoorn te bevelen om die contractuele blokkade niet langer op te werpen, op straffe van een dwangsom. De voorzieningenrechter wijst dit af, omdat – naar het voorlopige oordeel in kort geding – de gemeente Hellendoorn ten opzichte van ZorgSaam niet een norm schendt door deze contractuele positie in te nemen.

3. De feiten

In een besluit van 7 juli 2015 van het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente, staat – voor zover van belang – het volgende:

“De voormalige Vesos-kantine op sportpark De Voordam aan de Koemaste 2c in Hellendoorn staat vanaf 2008 op de nominatie om door de gemeente verkocht te worden. (…)

In het voorjaar van 2015 is overleg opgestart met Fysiotherapie ZorgSaam over de aankoop van het pand. (…). Met Fysiotherapie ZorgSaam is nu een principe overeenstemming over de verkoop van het gebouw exclusief de ondergrond voor een bedrag van € 98.000,- kosten koper.

(…)

Oplossing:

1. Het voormalige Vesos-gebouw exclusief ondergrond voor een bedrag van € 98.000,- verkopen aan Fysiotherapie ZorgSaam. Bestaand beleid is dat de gemeente eigenaar blijft van de ondergrond op sportparken (…).

2. De verkoopprijs van het pand vaststellen op € 98.000,- exclusief kosten koper en eventuele bijkomende kosten. (…)

3. Voor het gebruik van de ondergrond een recht van erfpacht en/of recht van opstal vestigen voor een periode van 30 jaar met een te betalen jaarlijkse vergoeding door Fysiotherapie ZorgSaam van ten hoogste een bedrag conform bestaand beleid ten aanzien van onroerend goed op sportparken. Ook bij verlenging na 30 jaar.”

Op 29 september 2015 is tussen de maatschap Fysiotherapie ZorgSaam (hierna: ‘Maatschap ZorgSaam’) en de Gemeente een overeenkomst tot stand gekomen (hierna: ‘de Koopovereenkomst’). Door de contractspartijen is de Koopovereenkomst aangeduid als: “Koopovereenkomst en Vestiging recht van opstal”. Op bladzijde 1 van de Koopovereenkomst staat – voor zover van belang – het volgende:

“A. De gemeente verkoopt aan ZorgSaam, die in eigendom aanvaardt, de opstal Koemaste 2c te Hellendoorn, zonder ondergrond, gelegen op een gedeelte groot 400 m2 van het perceel kadastraal bekend gemeente Hellendoorn sectie H nummer 6856, voor een koopprijs van € 98.000,00, zegge achtennegentigduizend euro.

B. De gemeente verleent aan ZorgSaam een recht van opstal, die dit recht aanvaardt, voor het hebben en houden van een opstal op een gedeelte groot 400 m2 van het perceel kadastraal bekend Hellendoorn sectie H nummer 6856 zoals aangeduid op bijgaande tekening op welke perceel zich het pand Koemaste 2c te Hellendoorn bevindt, voor welk recht geen retributie verschuldigd is.”

Bij notariële akte van 5 november 2015 heeft de Gemeente het recht van opstal gevestigd ten behoeve van Maatschap ZorgSaam. In artikel C.1. van de notariële akte staat het volgende:

“Opstaller is door de vestiging van het recht van opstal aan grondeigenaar een vergoeding verschuldigd van ACHTENNEGENTIGDUIZEND EURO (€ 98.000,00).”

In artikel D.1.1. van de notariële akte staat – voor zover van belang – het volgende:

“Het recht van opstal is gevestigd voor onbepaalde tijd.”

In artikel D.3. van de notariële akte staat het volgende:

“Opstaller is naast de bij deze akte van vestiging verschuldigde tegenprestatie geen periodieke vergoeding (retributie) verschuldigd.”

Bij notariële akte van 25 januari 2022 is het recht van opstal ingebracht in de op diezelfde datum opgerichte vennootschap ZorgSaam Vastgoed B.V. (hierna: ‘ZorgSaam Vastgoed).

Begin 2024 is bij ZorgSaam het plan ontstaan om het gebouw aan de Koemaste 2c in Hellendoorn van waaruit de fysiotherapiepraktijk wordt geëxploiteerd, uit te breiden.

Bij e-mail van 24 mei 2024 schrijft [naam 1] (de Gemeente) het volgende aan [naam 2] (ZorgSaam):

“Ik heb jouw vraag over het uitbreiden van het pand aan de Koemaste 2c in Hellendoorn besproken met [naam 3] van grondzaken en [naam 4] van sport.

De grond is van de gemeente met recht van opstal voor de V.V. Hellendoorn. Daarom is het nodig om jullie plannen met de V.V. Hellendoorn af te stemmen i.v.m. het praktische gebruik en doorstroming op het sportpark tijdens drukke trainings-/wedstrijd dagen.

(…)

Als de V.V. Hellendoorn geen problemen heeft met jullie plannen hebben wij (grondzaken en vergunningen) geen probleem met jullie plannen en willen wij hieraan wel medewerking verlenen.

Voor het gebruik van de grond zal het opstalrecht met ZorgSaam aangepast moeten worden en bij een notaris moeten worden vastgelegd. Kosten hiervoor zijn voor ZorgSaam.”

De reactie van 24 mei 2024 van [naam 2] luidt:

“Fijn dat jullie medewerking willen verlenen en dat jullie geen bezwaren hebben. Ik heb vorige week onze plannen ook voorgelegd bij de voorzitter van v.v. Hellendoorn. En hij gaf volmondig akkoord aan, dus vanuit v.v. Hellendoorn geen bezwaren.

We zullen v.v. Hellendoorn ook meenemen en op de hoogte houden van de verdere vervolgstappen.

Voor ons is het denk ik nu eerst zinvol om de wensen verder uit te werken met hulp van de architect alvorens we de vergunningsaanvraag starten of kunnen we die nu al in gang zetten op basis van de huidige situatie / wensen?

Bij e-mail van 25 september 2025 laat [naam 2] – voor zover van belang – aan de Gemeente weten:

“Tot slot moet er nog een uitbreiding van het recht van opstal komen. Het gaat om circa 55 m2 extra, direct grenzend aan ons huidige perceel (400 m2). Voor dit perceel is in 2015 een recht van opstal gevestigd, destijds zonder retributie. Ons verzoek is om dit bestaande recht uit te breiden met deze extra meters, onder dezelfde voorwaarden als destijds. Dit houdt het eenvoudig en geeft duidelijkheid voor beide partijen.”

In reactie daarop, schrijft [naam 3] (de Gemeente) bij e-mail van 25 september 2025 – voor zover van belang – het volgende:

“Zoals wij begin dit jaar ook al aangegeven hebben moet het recht van opstal uitgebreid worden. Waarbij de huidige overeenkomst niet meer van deze tijd is, dus zal deze nu direct herzien moeten worden.

De huidige vergoeding is niet langer in overeenstemming met de uitgangspunten van de Wet Markt en Overheid. Deze wet verplicht overheden om zakelijk en marktconform te handelen bij het aanbieden van economische activiteiten. Dit wordt anders gezien als staatssteun. Wij zullen u een nieuwe overeenkomst aanbieden die recht doet aan de huidige waarde van het gebruik in lijn met de geldende wet- en regelgeving.”

In reactie daarop stelt [naam 2] bij e-mail van 25 september 2025:

“Wij begrijpen dat de uitbreiding van circa 55 m2 aanleiding geeft tot het opstellen van een nieuwe overeenkomst. Tegelijkertijd willen wij graag benadrukken dat wij er tot op heden van uit zijn gegaan dat het bestaande recht van opstal, zoals overeengekomen in 2015, geldig zou blijven en juridisch ongewijzigd van kracht is. Met deze veronderstelling hebben wij destijds het pand aangekocht en onze praktijk ingericht.”

In reactie daarop meldt [naam 3] (de Gemeente) bij e-mail van 25 september 2025 – voor zover van belang – het volgende:

“Helaas is uw aanname onjuist geweest. Vanaf het begin is duidelijk gecommuniceerd dat het recht van opstal herzien zal worden.

Daarbij is het goed om te vermelden dat als u niet bij ons op de lijn was gekomen voor de uitbouw was het recht van opstal ook herzien. De afspraken in de overeenkomst voldoen namelijk niet meer aan de huidige wet- en regelgeving.”

4. Het geschil

De primaire vordering van ZorgSaam valt uiteen in zeven deelvorderingen. Sterk samengevat weergegeven, berusten al deze deelvorderingen – net als de subsidiaire vordering – op het standpunt dat de Gemeente de vestiging van het recht van opstal voor de beoogde uitbreiding van 60 m2 niet (langer) afhankelijk mag stellen van herziening of wijziging van het bestaande recht van opstal uit 2015, en verplicht is mee te werken aan de vestiging van een nieuw recht van opstal voor die 60m2, tegen marktconforme voorwaarden. ZorgSaam vordert bevelen en verboden in die richting, niet alleen ten aanzien van de vestiging van een recht van een opstal, maar ook ten aanzien van het publiekrechtelijke vervolgtraject, zoals het verlenen van een omgevingsvergunning, het verlenen van medewerking aan het realiseren van een toegangsdeur (in de beoogde uitbreiding) en het verlenen van medewerking aan een tijdelijke verhuizing van ZorgSaam naar het gemeentelijke pand ‘Landkracht’ in Hellendoorn.

ZorgSaam legt aan haar vordering het standpunt ten grondslag dat de Gemeente.

i) het bestaande opstelrecht niet eenzijdig mag wijzigen;

ii) in strijd handelt met het verbod op détournement de pouvoir;

iii) in strijd handelt met het vertrouwensbeginsel;

iv) misbruik van bevoegdheid maakt;

v) in strijd handelt met de eisen van redelijkheid en billijkheid.

De Gemeente voert verweer. De Gemeente concludeert tot afwijzing van de vorderingen van ZorgSaam, met een veroordeling van ZorgSaam in de kosten van deze procedure.

De Gemeente legt aan haar verweer het standpunt ten grondslag dat:

i) geen sprake is van een spoedeisend belang aan de zijde van ZorgSaam;

ii) de zaak zich niet leent voor een behandeling in kort geding;

iii) er niet op enig moment een afdwingbaar recht is ontstaan voor ZorgSaam dat de Gemeente verplicht tot medewerking zoals gevorderd;

iv) de Gemeente zich kan en mag beroepen op contractsvrijheid;

v) er geen sprake is van een normschending door de Gemeente.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

5. De beoordeling

Het gaat hier om vorderingen in kort geding. Een vordering in kort geding kan worden toegewezen in het geval van een spoedeisende zaak waarin, gelet op de belangen van partijen, een onmiddellijke voorziening bij voorraad is vereist (artikel 254 lid 1 Rv). Het gaat in een kort geding uitdrukkelijk om een voorlopige voorziening, een ordemaatregel. Een oordeel in kort geding is niet van beslissende invloed op het oordeel in een eventueel nog te voeren bodemprocedure (artikel 256 Rv).

De vorderingen van ZorgSaam zijn zo ingestoken dat de Gemeente wordt bevolen om de vestiging van het nieuwe recht van opstal (en het daaropvolgende publiekrechtelijke traject) niet langer afhankelijk te stellen van herziening van het bestaande recht van opstal. In juridische zin betoogt ZorgSaam hiermee dat de Gemeente ten opzichte van haar een norm schendt, indien zij de vestiging van het nieuwe recht van opstal wel afhankelijk blijft stellen van herziening van het bestaande recht van opstal.

Min of meer hetzelfde geldt voor de vordering van ZorgSaam die inhoudt dat de Gemeente wordt bevolen om haar medewerking te verlenen aan het vestigen van het nieuwe recht van opstal (tegen marktconforme voorwaarden) zonder wijziging van het bestaande recht van opstal. In juridische zin betoogt ZorgSaam hiermee dat de Gemeente ten opzichte van hen een norm schendt indien zij die medewerking niet verleent.

Het is ZorgSaam dat zich beroept op de rechtsgevolgen van de gestelde normschending van de zijde van de Gemeente. Het is daarom aan ZorgSaam om feiten en omstandigheden aan te voeren op basis waarvan – naar een voorlopig oordeel in kort geding – kan worden geconcludeerd dat de Gemeente een norm schendt zoals geformuleerd in de rechtsoverwegingen 5.2 en 5.3 van dit vonnis.

ZorgSaam voert met betrekking tot de inhoud van de normschending concreet aan dat de Gemeente bij e-mail van 24 mei 2024 een concrete en ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan waarop mocht worden vertrouwd (dagvaarding, punt 42). Het betoog van ZorgSaam houdt daarmee in dat zij er, na die uiting van de zijde van de Gemeente, gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat de Gemeente medewerking zou verlenen aan de vestiging van een nieuw recht van opstal tegen marktconforme voorwaarden, zonder dat aan de inhoud van het bestaande recht van opstal zou worden getornd. Doordat de Gemeente nu niet in lijn handelt met de toezegging die zij bij e-mail van 24 mei 2024 aan ZorgSaam heeft gedaan, is volgens ZorgSaam sprake van een normschending.

De Gemeente betwist dat sprake is geweest van een normschending op dit punt. Volgens de Gemeente kan de e-mail van 24 mei 2024 niet worden geïnterpreteerd als een (onvoorwaardelijke) toezegging tot het verlenen van medewerking aan vestiging van een nieuw recht van opstal zonder herziening van het bestaande recht van opstal. De Gemeente wijst erop dat uit de e-mail van 24 mei 2024 niet meer valt af te leiden dan dat de Gemeente welwillend stond tegenover de uitbreidingswens van ZorgSaam. De Gemeente wijst er daarnaast op dat in de bewuste e-mail niet alleen die welwillendheid is geuit, maar dat er ook staat dat het opstalrecht aangepast en notarieel vastgelegd moest worden.

Voor een succesvol beroep van ZorgSaam op een schending van het vertrouwensbeginsel door de Gemeente, is allereerst nodig dat sprake is van een ‘toezegging’ door de Gemeente. Concreet betekent dit – vertaald naar deze zaak – dat de Gemeente aan ZorgSaam moet hebben toegezegd dat zij (voor de 60 m2 gewenste uitbreiding) een nieuw recht van opstal zou verlenen (tegen marktconforme tarieven) zonder dat daarbij het bestaande recht van opstal (400 m2) inhoudelijk ter discussie zou worden gesteld.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft ZorgSaam een dergelijke toezegging – als redelijk denkend burger – niet kunnen lezen in de e-mail van 24 mei 2024, en meer in het algemeen niet in de correspondentie zoals die op die dag tussen partijen is uitgewisseld. Daarvoor zijn de uitlatingen van de Gemeente te onbepaald. De Gemeente spreekt in haar e-mail van 24 mei 2024 wel over “geen probleem met jullie plannen” en “willen (…) wel medewerking verlenen”, maar over een tegenprestatie van ZorgSaam wordt niets gezegd. Een toezegging op dit tegenprestatie-punt – lees: de retributie die voor de opstal moet worden betaald – is er dan ook niet gedaan door de Gemeente.

De Gemeente geeft in de bewuste e-mail nog wel aan dat “voor het gebruik van de grond” het opstalrecht “aangepast” moet worden. Dit is voor meerderlei uitleg vatbaar, maar bevat naar het oordeel van de voorzieningenrechter in ieder geval niet een toezegging met een inhoud zoals door ZorgSaam in deze kort geding-procedure wordt verdedigd.

De voorzieningenrechter weegt hierbij mee dat ZorgSaam in haar e-mail van 23 september 2025 aan de Gemeente zelf ook niet heel overtuigend is over wat er nu eigenlijk is afgesproken/toegezegd over de uitbreiding van het recht van opstal. ZorgSaam verzoekt daarin om het bestaande recht van opstal met de extra meters uit te breiden, onder dezelfde voorwaarden – lees: retributie op nihil – als destijds in 2015. Het feit dat dit als verzoek wordt ingekleed, verhoudt zich moeizaam tot de in deze procedure ingenomen stelling dat al in mei 2024 een concrete en ondubbelzinnige toezegging door de Gemeente op dit punt zou zijn gedaan.

De voorzieningenrechter is het wel met ZorgSaam eens dat de communicatie vanuit de Gemeente in dit traject beter en zorgvuldiger had gemoeten. Dit laat echter de discussie over de beantwoording van de vraag of de Gemeente het vertrouwensbeginsel heeft geschonden op een wijze zoals in deze kort geding-procedure door ZorgSaam is bepleit, onverlet.

De conclusie is dat niet kan worden geoordeeld dat de Gemeente ten opzichte van ZorgSaam in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel.

Het beroep dat ZorgSaam heeft gedaan op misbruik van bevoegdheid (artikel 3:13 lid 1 BW) en de schending van het publiekrechtelijke beginsel détournement de pouvoir (artikel 3:14 BW), stuit af op het beginsel van contractsvrijheid dat iedere contractspartij heeft. Dat de Gemeente als grondeigenaar bij het sluiten van een nieuwe overeenkomst met ZorgSaam als voorwaarde stelt dat de inhoud van de bestaande overeenkomst aangepast wordt, valt naar het oordeel van de voorzieningenrechter – onder de gegeven omstandigheden van deze zaak – binnen de grenzen van de contractsvrijheid die de Gemeente heeft. Van een schending door de Gemeente van genoemde normen is dan ook geen sprake. De voorzieningenrechter weegt hierbij mee het eerdere oordeel dat de Gemeente ten opzichte van ZorgSaam niet in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel.

De conclusie is dat alle vorderingen van ZorgSaam worden afgewezen.

ZorgSaam is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de Gemeente worden begroot op:

- griffierecht

€

735,00

- salaris advocaat

€

1.766,00

- nakosten

€

189,00

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

2.690,00

6. De beslissing

wijst de vorderingen van ZorgSaam af,

veroordeelt ZorgSaam in de proceskosten van € 2.690,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 98,00 plus de kosten van betekening als ZorgSaam niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend.

Dit vonnis is gewezen door mr. U. van Houten en in het openbaar uitgesproken op 21 april 2026.