ECLI:NL:RBOVE:2026:332

1. De procedure

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding met producties, - de mondelinge behandeling van 14 januari 2026, waar partijen (vertegenwoordigd) zijn verschenen, bijgestaan door hun advocaten. Partijen hebben hun standpunten toegelicht, waarbij zij ook gebruik hebben gemaakt van pleitaantekeningen. De griffier heeft tijdens de mondelinge behandeling aantekeningen gemaakt.

het vonnis is bepaald op vandaag.

2. Samenvatting

3. De feiten

WAS is een in Duitsland gevestigde fabrikant van ambulance- en andere speciaalvoertuigen.

Axira is een in 2009 opgericht landelijk opererend samenwerkingsverband van zelfstandige regionale organisaties voor de ambulancezorg. Zij coördineert (onder andere)

gezamenlijke Europese aanbestedingen voor haar leden.

In juni 2025 heeft Axira via TenderNed een aankondiging gepubliceerd voor de Europese openbare aanbestedingsprocedure “Het leveren van uniforme ALS ambulances” (hierna ook: de aanbestedingsprocedure). De aanbestedingsprocedure is beschreven in de “Aanbestedingsleidraad Europese Openbare Procedure ‘Het leveren van uniforme ALS ambulances’, Coöperatie Axira” (hierna ook: de aanbestedingsleidraad).

In de aanbestedingsleidraad is, voor zover van belang, het volgende opgenomen.

[afbeelding]

“(…)

[afbeelding]

[afbeelding]

(…)

[afbeelding]

[afbeelding]

(…)

(…)

[afbeelding]

(…)

(…)

[afbeelding]

[afbeelding]

(…)

[afbeelding]

(…)

(…)

[afbeelding]

(…)”

Op de website van Tenderned staat onder meer het volgende vermeld:

[afbeelding]

Op 1 oktober 2025 (om 10.32 uur) heeft Axira de kluis met inschrijvingen geopend. Axira heeft vier inschrijvingen ontvangen van twee inschrijvers, waaronder WAS. Op 15 oktober 2025 om 14.51 uur heeft Axira de kluis met de prijscriteria geopend.

Bij brief van 3 november 2025 heeft Axira aan WAS meegedeeld dat zij voornemens is de aanbestedingsprocedure in te trekken. In de brief staat, voor zover van belang het volgende:

“(…)

Uit beoordeling van de inschrijvingen is gebleken dat WAS GmbH als enige een geldige inschrijving heeft ingediend.

Coöperatie Axira is voornemens om de aanbesteding stop te zetten c.q. in te trekken en niet tot gunning over te gaan wegens een te laag concurrentieniveau, omdat er slechts één geldige inschrijving is ingediend.

Coöperatie Axira gaat zich de komende periode beraden over de mogelijkheden en modaliteiten van een heraanbesteding, met eventueel daaraan voorafgaand een marktconsultatie. De inschrijvers op deze aanbesteding en anderen, worden van de beslissing daarover via de gebruikelijke kanalen op de hoogte gesteld. Coöperatie Axira behoudt zich uitdrukkelijk alle rechten en weren voor.

Tegen deze beslissing kunt u binnen de in de aanbestedingsleidraad gestelde termijn bezwaar

aantekenen. (…)”

Bij brief van 5 november 2025 is (door de advocaat) van WAS bezwaar gemaakt tegen het besluit van Axira om de aanbestedingsprocedure in te trekken. Bij brief van 14 november 2025 is door (de toenmalige advocaat van) Axira op de brief van 5 november 2025 gereageerd.

4. Het geschil

WAS vordert (samengevat weergegeven) dat de voorzieningenrechter, bij vonnis en voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

primair:

I. Axira beveelt om de intrekkingsbeslissing van 3 november 2025 inzake de aanbestedingsprocedure in te trekken, en

II. Axira beveelt de aanbestedingsprocedure, met inachtneming van het te wijzen vonnis, voort te zetten en een nieuwe gunningsbeslissing uit te brengen ten gunste van WAS;

subsidiair:

I. Axira, voor zover de genoemde aanbestedingsprocedure mocht worden ingetrokken,

verbiedt de opdracht opnieuw aan te besteden, althans beveelt dat – als heraanbesteding plaatsvindt - de opdracht wezenlijk wordt gewijzigd in die zin dat de specificaties van de opdracht zodanig worden aangepast dat elk risico op favoritisme en willekeur wordt uitgesloten; en

ll. Axira beveelt aan WAS een redelijke inschrijfvergoeding te betalen en deze vergoeding vaststelt op ten minste een bedrag van € 25.000,-, althans een bedrag dat zij onder de gegeven omstandigheden passend en redelijk acht;

meer subsidiair:

een andere voorlopige voorziening treft die zij in goede justitie passend acht en die recht

doet aan de belangen van WAS, mede gelet op de beginselen van gelijke behandeling, transparantie en proportionaliteit;

in alle gevallen:

Axira veroordeelt in de (na)kosten van dit geding, te vermeerderen met de wettelijke rente daarover.

Axira heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Op de stellingen van partijen zal hierna, voor zover van belang, nader worden ingegaan.

5. De beoordeling

De voorzieningenrechter stelt voorop dat de beslissing om een aanbesteding in te trekken en de beslissing om een opdracht (eventueel wezenlijk gewijzigd) opnieuw in de markt te zetten zelfstandige beslissingen zijn die in beginsel elk op hun eigen merites moeten worden beoordeeld. Denkbaar is echter dat er een zodanige onderlinge samenhang tussen de (voorgenomen) heraanbesteding en de intrekking bestaat dat deze in onderlinge samenhang dienen te worden beoordeeld. In het onderhavige geval is dat echter, anders dan WAS in de dagvaarding betoogt, niet aan de orde. Immers, uit de brief van 3 november 2025 en het besprokene tijdens de mondelinge behandeling, volgt dat Axira zich nog aan het beraden is over de mogelijkheden en modaliteiten van een heraanbesteding, met eventueel daaraan voorafgaand een marktconsultatie. Axira heeft dus nog niet (formeel) besloten of tot heraanbesteding wordt overgegaan en, zo dit het geval is, hoe deze eruit zal komen te zien.

Intrekking aanbestedingsprocedure

Het gaat in deze zaak in de kern om de vraag of Axira de aanbestedingsprocedure mocht intrekken.

Volgens WAS kon Axira in het stadium waarin de aanbestedingsprocedure zich bevond en op basis van de gegeven motivering de bevoegdheid tot intrekking niet meer rechtmatig uitoefenen.

Zij acht daarbij van belang dat Axira de inschrijvingen inmiddels heeft geopend en beoordeeld, zodat het besluit tot intrekking niet heeft plaatsgevonden in een “neutrale fase”, maar ná kennisname van prijs- en kwaliteitsinformatie. In deze aanbestedingsprocedure waren meerdere inschrijvers geschikt en technisch in staat om de opdracht uit te voeren en zijn de inschrijvingen ook inhoudelijk beoordeeld op kwaliteit. De rangorde is pas nadien beperkt door de toepassing van een vooraf bekend knock-out-criterium op prijs. Volgens WAS kan onder deze omstandigheden niet worden gesproken van een (te) laag concurrentieniveau. Dat één inschrijving uiteindelijk is afgevallen vanwege een door Axira zelf gecreëerde prijsrestrictie, maakt de concurrentie niet minder reëel. Het concurrentieniveau volgt uit de daadwerkelijke mededinging tussen marktpartijen, niet uit het feit dat één van hen op basis van een administratieve voorwaarde van Axira niet voor gunning in aanmerking komt. De markt heeft derhalve normaal gefunctioneerd en WAS heeft binnen het prijsplafond een marktconforme inschrijving gedaan.

Aan het argument van Axira dat WAS mogelijk niet de beste prijs-kwaliteitverhouding zou hebben aangeboden moet worden voorbijgegaan. Als Axira een prijsplafond hanteert behoort zij er rekening mee te houden dat een inschrijving die kwalitatief gunstig is, maar boven het plafond ligt, toch moet worden uitgesloten. Dat is inherent aan een prijsrestrictie. Het beroep van Axira op een gebrek aan concurrentie mist dan ook feitelijke en juridische grondslag, aldus WAS.

Axira stelt dat intrekking van de aanbestedingsprocedure mogelijk is als er één inschrijver overblijft. Het doel daarachter is dat er op basis van de gunningscriteria de inschrijving met de beste prijs-kwaliteitsverhouding in concurrentie wordt vastgesteld. Nu alleen de inschrijving van WAS overblijft kunnen de gunningscriteria niet worden toegepast en is er dus geen sprake van concurrentie. Er is in feite niets meer te kiezen. Zij kan de beste prijs-kwaliteit-verhouding niet in concurrentie vaststellen, maar zou zijn gebonden aan de inschrijving van WAS.

De voorzieningenrechter overweegt als volgt.

Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 11 december 2014 de regel bevestigd dat de aanbestedende dienst niet slechts in uitzonderlijke gevallen van het plaatsen van een overheidsopdracht kan afzien of het besluit daartoe niet noodzakelijkerwijs op gewichtige redenen moet berusten. Het Hof van Justitie heeft verder overwogen dat een besluit tot intrekking van de aanbesteding kan zijn ingegeven door redenen die met name verband houden met de beoordeling of het uit het oogpunt van het algemeen belang opportuun is om een aanbestedingsprocedure te voltooien, onder meer gelet op het feit dat de economische context of de feitelijke omstandigheden dan wel de behoeften van de aanbestedende dienst zijn gewijzigd. Het Hof overwoog verder dat aan een dergelijk besluit ook de vaststelling ten grondslag kan liggen dat het concurrentieniveau te laag was, gelet op het feit dat aan het einde van de procedure voor het plaatsen van de betrokken opdracht nog slechts één inschrijver geschikt bleek om deze uit te voeren.

Op de aanbestedende dienst rust dus in beginsel geen rechtsplicht tot het sluiten van een overeenkomst. De aanbestedende dienst kan in ieder stadium van de procedure van opdrachtverlening afzien, zij het dat een aanbestedende dienst die besluit tot intrekking van een aanbesteding wel verplicht is de redenen voor zijn besluit aan de gegadigden en inschrijvers mee te delen, welke verplichting is ingegeven door de zorg om in de procedure voor het plaatsen van overheidsopdrachten waarop de regels van het Unierecht van toepassing zijn, een minimaal transparantieniveau en bijgevolg ook de naleving van het beginsel van gelijke behandeling te waarborgen, dat de basis van die regels vormt. Het besluit moet verder door een rechter integraal kunnen worden getoetst om zo te voldoen aan het doel dat daartegen op doeltreffende wijze en vooral zo snel mogelijk beroep kan worden ingesteld als de aanbestedingsregels zijn geschonden.

Met inachtneming van het hiervoor geschetste toetsingskader is de voorzieningen-rechter van oordeel dat zich in het onderhavige geval een situatie voordoet waarin voldoende concurrentie in de aanbesteding is komen te ontbreken en dat deze reden de intrekking van de aanbestedingsprocedure rechtvaardigt.

De voorzieningenrechter stelt vast dat als gevolg van de systematiek die Axira in deze aanbesteding heeft gekozen er een situatie is ontstaan dat er slechts één (geldige) inschrijver overbleef, namelijk WAS, waardoor naar het oordeel van de voorzieningenrechter een daadwerkelijke vergelijking op de onderdelen prijs en kwaliteit van de inschrijving niet kan worden gemaakt. De andere inschrijver is namelijk, op grond van het bepaalde in hoofdstuk IV onder G van de aanbestedingsleidraad, uitgesloten van de aanbesteding omdat was ingeschreven met een prijs boven het prijsplafond. Onder deze omstandigheden moet worden geconcludeerd dat gedurende de aanbestedingsprocedure een situatie is ontstaan waarin in wezen geen concurrentie plaatsvond bij de mededinging naar de opdracht. Feitelijk resteerde immers slechts één gegadigde aan wie de opdracht kon worden gegund waardoor er geen (zinvolle) vergelijking kan worden gemaakt van de aanbiedingen aan de hand waarvan kan worden bepaald welke inschrijver het beste aanbod heeft gedaan en daarom voor gunning van de opdracht in aanmerking komt. Daaraan doet niet af dat beide inschrijvingen kennelijk (kwalitatief) geschikt en technisch in staat waren om de opdracht uit te voeren.

Dat de intrekking heeft plaatsgevonden ná kennisname van de informatie van de kwaliteit en prijs van de twee inschrijvers leidt niet tot een andere conclusie. De systematiek dat eerst de kwalitatieve criteria worden beoordeeld en daarna pas de prijs wordt beoordeeld is in de praktijk gebruikelijk en dient ertoe te voorkomen dat de kwalitatieve beoordeling wordt beïnvloed door de aangeboden prijs. Dit betekent (dus) ook dat Axira pas nadat zij de kwalitatieve beoordeling van de inschrijvingen had verricht bekend werd met de aangeboden prijzen door de inschrijvers en constateerde dat de andere inschrijver had ingeschreven met een prijs boven het prijsplafond. Bovendien volgt uit de jurisprudentie ook dat intrekking van de aanbestedingsprocedure vanwege een (te) lage concurrentie ook (nog) kan plaatsvinden in een situatie waarin de opdracht (aanvankelijk) al voorlopig was gegund. Ook in die situatie heeft er al een (vergaande) beoordeling op meerdere aspecten plaatsgevonden.

De omstandigheid dat Axira de prijsrestrictie zelf heeft gecreëerd leidt evenmin tot een andere conclusie. Nog daargelaten dat het hanteren van een prijsplafond op zichzelf niet ongebruikelijk is, mag een aanbestedende dienst de aanbestedingsprocedure ook intrekken als de reden voor die intrekking aan haar te wijten is en/of tot haar risicosfeer hoort. Ook al zou het prijsplafond hebben bijgedragen aan een (te) laag concurrentieniveau dan staat dat niet in de weg aan de bevoegdheid tot intrekking door Axira. Het hiervoor geschetste toetsingskader biedt ook geen steun voor toepassing van deze strengere maatstaf. Bovendien zou er afbreuk worden gedaan aan de contractsvrijheid van een aanbestedende dienst als WAS zou worden gevolgd in haar standpunt dat de (te) lage concurrentie het gevolg is van de keuze van Axira om een prijsplafond te hanteren en dat ze daarom niet zou mogen intrekken.

Gelet op het voorgaande is de uitkomst dat Axira de aanbesteding vanwege een (te) laag concurrentieniveau mocht intrekken. Deze reden heeft Axira in zijn (intrekkings)brief van 3 november 2025 vermeld en zij heeft dat ook voldoende gemotiveerd door kenbaar te maken dat WAS als enige een geldige inschrijving heeft gedaan.

De conclusie is dan ook dat de intrekkingsbeslissing op goede gronden is genomen en daarom niet onrechtmatig kan worden geoordeeld. Dit betekent dat de primaire vordering wordt afgewezen.

Heraanbesteding en, zo ja, op welke wijze?

Nu de intrekkingsbeslissing rechtmatig is, dient vervolgens, gelet op de subsidiaire vordering van WAS, de vraag te worden beantwoord of Axira gerechtigd is om over te gaan tot een nieuwe aanbesteding van de opdracht en zo ja of daarvoor een wezenlijke wijziging van de opdracht noodzakelijk is.

WAS heeft zich op het standpunt gesteld dat heraanbesteding in dit geval niet aan de orde is, omdat Axira kennis heeft genomen van de inhoud van beide inschrijvingen en zij daarom weet welke partijen hebben ingeschreven, welke prijs binnen het prijsplafond blijft en welke technische en kwalitatieve keuzes zijn gemaakt. Deze informatieasymmetrie laat zich in een nieuwe procedure niet herstellen. Er is volgens WAS geen enkele aanwijzing dat een wezenlijke wijziging van de opdracht mogelijk of wenselijk zou zijn, noch dat

marktpartijen ineens tegen een betere prijs-kwaliteitverhouding zouden kunnen aanbieden. Integendeel: opsplitsing of marginale technische wijzigingen zouden de eerdere voorkennis niet wegnemen en creëren juist ruimte voor strategisch heraanbesteden, willekeur en favoritisme. Heraanbesteden zonder wezenlijke wijziging van de opdracht komt daarmee neer op "leuren", hetgeen indruist tegen de beginselen en fundamentele doelstellingen van het aanbestedingsrecht, aldus WAS.

Axira stelt dat de gedachte van WAS dat de kennis van de inschrijvingen gebruikt zal worden om te sturen op een bepaalde uitkomst van de nieuwe aanbesteding uit de lucht is gegrepen. Axira heeft geen voorkeur voor of afkeer van een bepaalde leverancier en zal niet sturen op een uitkomst. Daarnaast zijn inschrijvers niet gebonden aan hun eerdere inschrijving. Het staat hen vrij een compleet nieuwe inschrijving te doen. Evenmin is er sprake van “leuren”. Als er maar één inschrijver overblijft bestaat de mogelijkheid om de aanbesteding opnieuw te doen. Dat bevordert de marktwerking en concurrentie.

De voorzieningenrechter overweegt als volgt.

Het gevorderde (algehele) verbod tot heraanbesteding zal de voorzieningenrechter afwijzen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de door WAS aangedragen standpunten, in het licht van de gemotiveerde betwisting door Axira, prematuur.

Hoewel er volgens Axira nog geen formeel besluit tot heraanbesteding is genomen, acht de voorzieningenrechter het gezien de aard, het onderwerp en de omvang van de opdracht (ALS ambulances) wel aannemelijk dat tot heraanbesteding zal worden overgegaan. Dit neemt niet weg dat de precieze modaliteiten daarvan op dit moment nog niet bekend zijn. Zoals Axira ook in haar intrekkingsbesluit heeft meegedeeld en tijdens de mondelinge behandeling (nader) heeft toegelicht wil zij zich daarover de komende periode beraden, met eventueel een voorafgaande marktconsultatie om inzicht te krijgen in de redenen van leveranciers om niet of ongeldig in te schrijven. Bij deze stand van zaken kan op voorhand niet worden aangenomen dat (elke) heraanbesteding onverenigbaar is met de beginselen en fundamentele doelstellingen van het aanbestedingsrechtsrecht.

Vervolgens ligt de vraag voor of in dit geval al dan niet een wezenlijke wijziging nodig is van de opdracht als Axira besluit om tot heraanbesteding over te gaan. WAS meent dat dit het geval is. Axira betwist dat. De rechtbank overweegt hierover als volgt.

De aanbestedingsrechtelijke grondbeginselen (het gelijkheids- en het transparantie-beginsel) alsook de eisen van redelijkheid en billijkheid verzetten zich ertegen dat een aanbestedende dienst zonder objectieve rechtvaardiging tot heraanbesteding overgaat wanneer eenmaal een aanbesteding heeft plaatsgehad en een inschrijver kan worden aangewezen die voor de gunning van de opdracht in aanmerking komt. Tenzij een aanbestedingsprocedure wordt ingetrokken op een moment dat de aanbestedende dienst nog geen kennis heeft genomen van de inschrijvingen, er geen geschikte inschrijvingen zijn gedaan of indien er procedurele gebreken aan de aanbestedingsprocedure kleven die maken dat een rechtmatige gunning niet mogelijk is, zal een aanbestedende dienst dan ook niet tot heraanbesteding mogen overgaan zonder opdracht wezenlijk te wijzigen. Bij heraanbesteding bestaat immers het risico van (ongeoorloofde) manipulatie. Een aanbestedende dienst zou een winnende, maar hem onwelgevallige inschrijver kunnen trachten te passeren door opnieuw een aanbesteding ten aanzien van (vrijwel) dezelfde opdracht uit te schrijven, met een beoordelingskader dat nader toegesneden is op de wel gewenste ondernemer.

Axira heeft ter onderbouwing van haar standpunt dat in dit geval geen wezenlijke wijziging nodig is bij een heraanbesteding verwezen naar het vonnis van de voorzieningen-rechter van de rechtbank Gelderland van 21 februari 2020. De voorzieningenrechter volgt Axira niet in haar betoog. Anders dan de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland in voornoemd vonnis, waarbij overigens ook door diverse auteurs (kritische) kanttekeningen zijn geplaatst, is de voorzieningenrechter van oordeel dat in dit geval een wezenlijke wijziging van de oorspronkelijke opdracht geboden is ter voorkoming van het risico van (ongeoorloofde) manipulatie. Daarbij acht de voorzieningenrechter van doorslaggevende betekenis dat Axira kennis heeft genomen van de volledige inschrijvingen (inclusief de aangeboden prijzen) van de twee inschrijvers en de inschrijving van WAS door Axira als geldig is aangemerkt zodat het ervoor moet worden gehouden dat dit een passende inschrijving was. Onder deze omstandigheden kan Axira de opdracht niet opnieuw aanbesteden zonder wezenlijke wijziging van de opdracht. Dat zou immers wel degelijk de mogelijkheid van manipulatie of leuren in zich bergen. Het daartoe strekkende gevorderde bevel door WAS zal dan ook worden toegewezen op de wijze zoals in de beslissing verwoord.

Nu Axira nog niet (formeel) heeft besloten om tot heraanbesteding over te gaan en in ieder geval de specifieke modaliteiten van de (mogelijke) heraanbesteding nog niet bekend zijn en niet voorliggen in deze procedure, kan voorshands niet worden aangenomen dat Axira geen wezenlijke wijziging van de opdracht kan bewerkstelligen. De voorzieningenrechter kan dus niet meer dan uitspreken dat er bij een heraanbesteding van deze opdracht sprake zal moeten zijn van (een) wezenlijke wijziging(en). Als WAS meent dat er bij de (mogelijke) heraanbesteding geen sprake is van een wezenlijke wijziging in aanbestedingsrechtelijke zin dan wel dat de fundamentele aanbestedingsrechtelijke beginselen (zoals het verbod op favoritisme of willekeur) bij de (mogelijke) heraanbesteding zijn geschonden dan kan zij daar te zijner tijd in rechte tegen opkomen.

Inschrijfvergoeding

De (subsidiaire) vordering van WAS die strekt tot vergoeding van inschrijfkosten is niet toewijsbaar. Axira heeft in dit verband er terecht op gewezen dat in hoofdstuk 6 van de aanbestedingsleidraad de vergoeding van inschrijfkosten is uitgesloten en dat WAS, door op de opdracht in te schrijven, zich daarmee akkoord heeft verklaard en daarover nu niet meer kan klagen. Ook indien ervan uitgegaan zou worden gegaan dat WAS ook in deze procedure nog aan de orde kan stellen dat het op voorhand uitsluiten van iedere vergoeding van (inschrijf)kosten in geval van laattijdige intrekking van een aanbestedingsprocedure niet in overeenstemming is met Voorschrift 3.8 B Gids Proportionaliteit, is er in deze kort geding-procedure, mede gezien haar aard, geen plaats om de gevorderde vergoeding toe te wijzen, nu Axira de hoogte daarvan betwist en WAS deze onvoldoende heeft onderbouwd. Daar komt nog bij dat WAS geen feiten of omstandigheden heeft gesteld, waaruit kan worden afgeleid dat ter zake uit hoofde van onverwijlde spoed een onmiddellijke voorziening op dit punt is vereist.

Proceskosten

Omdat beide partijen deels gelijk en deels ongelijk krijgen, zal de voorzieningen-rechter de proceskosten van beide partijen compenseren in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt.

6. De beslissing

beveelt Axira, indien en voor zover zij tot heraanbesteding van de opdracht wenst over te gaan, een nieuwe aanbestedingsprocedure op te starten, waarbij sprake is van een wezenlijke wijziging van de opdracht in aanbestedingsrechtelijke zin, met inachtneming van de fundamentele (aanbestedingsrechtelijke) beginselen;

verklaart het vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;

compenseert de proceskosten in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt;

wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit vonnis is gewezen door mr. H. Bottenberg-van Ommeren en in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2026.