RECHTBANK ROTTERDAM
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2025 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
[verweerder]
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/4218
(gemachtigde: mr. M. Wiersma),
en
(gemachtigde: mr. G.J.M. Naber).
[verweerder] heeft aan eiseres een boete opgelegd van € 1.000,-, omdat zij ook in de tweede (nieuwe) termijn niet heeft voldaan aan haar inburgeringsplicht. De rechtbank vindt dat de door eiseres verrichte inspanningen uit de eerste inburgeringstermijn niet meetellen bij het bepalen van de hoogte van de boete. De rechtbank verlaagt de boete ambtshalve naar € 800,- vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Het beroep is daarom gegrond, maar alleen voor wat betreft de hoogte van de boete.
Procesverloop
1. [verweerder] heeft met het besluit van 21 maart 2023 een boete opgelegd aan eiseres van € 1.250,-, omdat zij niet op tijd heeft voldaan aan de inburgeringsplicht. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit. Met het bestreden besluit van 25 mei 2023 heeft [verweerder] het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en is de boete verlaagd naar € 1.000,-.
2. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
3. [verweerder] heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
4. De rechtbank heeft het beroep op 13 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, [persoon A] (namens eiseres) en de gemachtigde van [verweerder] . De gemachtigde van [verweerder] heeft via een beeldverbinding deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Wat is er gebeurd?
5. [verweerder] heeft eiseres in 2015 laten weten dat zij inburgeringsplichtig is. Zij moet binnen een bepaalde tijd laten zien dat zij de Nederlandse taal kent en kan meedoen in de Nederlandse samenleving. Zij heeft hiervoor eerst een termijn gekregen tot eind januari 2019. Eiseres heeft die eerste termijn niet gehaald en heeft hiervoor een boete opgelegd gekregen. Vervolgens heeft eiseres een nieuwe termijn gekregen om aan haar inburgeringsplicht te voldoen. Haar nieuwe inburgeringstermijn liep tot en met 29 augustus 2022.
Waar gaat het in deze zaak om?
6. Eiseres heeft niet op tijd voldaan aan de inburgeringsplicht. [verweerder] heeft haar daarom een boete opgelegd van € 1.000,-. Eiseres is het niet eens met het opleggen dan wel de hoogte van de boete.
De rechtbank verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond
7. De rechtbank verklaart het beroep gegrond voor wat betreft de hoogte van de boete. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Persoonlijke omstandigheden
Eiseres voert primair aan dat de boete ten onrechte is opgelegd, omdat zij vanwege haar persoonlijke situatie niet in staat is geweest om op tijd in te burgeren. Zo heeft zij in 2018 miskramen gehad en heeft zij de pijn proberen te verdoven door te gaan gokken. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een gokverslaving. Dit heeft gezorgd voor financiële problemen en stress, waardoor zij zich niet kon concentreren op de inburgering.
De rechtbank overweegt dat eiseres geen (medische) stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij gedurende de tweede termijn niet in staat was om in te burgeren. Daarbij is tijdens de zitting gebleken dat eiseres ervoor heeft gekozen om te gaan werken om haar schulden af te lossen en thuis de Nederlandse taal te oefenen met haar partner, omdat de inburgeringscursus veel geld kost en omdat zij de aangeboden cursussen niet passend vindt bij haar leerbehoefte. Dit duidt er niet op dat eiseres niet in staat was om een cursus te volgen en examens te doen.
Inspanningen eerste en tweede termijn
Eiseres voert subsidiair aan dat de boete verlaagd moet worden. [verweerder] heeft de boete opgelegd op basis van de inspanningen die zij tijdens de tweede termijn heeft verricht, maar eiseres vindt dat daarbij ook de inspanningen uit de eerste termijn betrokken moeten worden. [verweerder] stelt dat de inspanningen in de tweede termijn apart moeten worden beoordeeld.
De boete is bedoeld als prikkel om inburgeringsplichtigen die geen of onvoldoende moeite doen voor hun inburgeringsplicht te bewegen om in te burgeren. De rechtbank verwijst daarbij naar de volgende passage uit de wetsgeschiedenis van de Wet inburgering: “Hoewel het belang van inburgering evident is en er vanuit het verblijfsrecht een sterke prikkel bestaat om in te burgeren, zullen er altijd inburgeringsplichtigen zijn voor wie inburgering geen vanzelfsprekendheid is en die na binnenkomst in Nederland hun eigen verantwoordelijkheid hierin niet nemen, dan wel waarop de verblijfsrechtelijke voorwaarde niet gesteld of gehandhaafd kan worden. Voor deze mensen zal de nakoming van de inburgeringsplicht zo nodig met een bestuurlijke boete moeten worden afgedwongen. De hoogte van deze boete moet daarbij voldoende afschrikwekkend zijn om calculerend gedrag te voorkomen.”
Iemand die in de eerste termijn veel cursusuren volgt en veel examens (succesvol) aflegt, krijgt bij het niet voldoen aan de inburgeringsplicht geen of een lage boete volgens onderstaand schema:
Als de inspanningen uit de eerste termijn vervolgens meetellen voor de tweede termijn, dan verdwijnt daarmee ook de prikkel om verder in te burgeren, omdat de boete dan altijd nihil of laag blijft. Dit werkt calculerend gedrag in de hand en is ook niet conform de bedoeling van de Wet inburgering. De rechtbank ziet daarom aanleiding om te oordelen dat de tweede termijn los moet worden gezien van de eerste termijn en dat de inspanningen uit de eerste termijn dus niet meetellen bij het bepalen van de hoogte van de boete in de tweede termijn. Dit leidt in het geval van eiseres dus tot een boete van € 1.000,-.
Eiseres heeft verder nog aangevoerd dat de hoogte van de boete gematigd had moeten worden, omdat het beleid van [verweerder] over de verrichte inspanningen (zie hiervoor onder 9.3.) voor haar onvoldoende duidelijk was. Volgens eiseres heeft zij daarom haar keuze tussen het volgen van een inburgeringscursus of meer werken om haar schulden af te lossen, niet kunnen afstemmen op juiste informatie over het gevoerde beleid van [verweerder] . Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres hierin niet worden gevolgd. Uit het dossier komt naar voren dat eiseres in de tweede termijn (die ruim 3,5 jaar heeft geduurd) geen inspanningen heeft verricht. Eiseres had kunnen en moeten begrijpen dat zij hierdoor een hogere boete zou krijgen dan in de eerste termijn, waarin zij meer inspanningen had verricht. Bij twijfel had eiseres ook contact kunnen zoeken met DUO (het uitvoeringsorgaan) om nadere informatie te krijgen over haar keuze om geen inspanningen meer te verrichten.
Schending hoorplicht
Tot slot is eiseres van mening dat [verweerder] onvoldoende rekening heeft gehouden met haar persoonlijke omstandigheden. Zij voert daarbij ook aan dat zij ten onrechte niet is gehoord tijdens de bezwaarprocedure. Tijdens een hoorzitting had zij haar persoonlijke omstandigheden nader kunnen toelichten.
[verweerder] mag uitsluitend afzien van het horen in bezwaar, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet leiden tot een andersluidend standpunt. Eiseres heeft in bezwaar alleen gronden aangevoerd tegen de hoogte van de boete en heeft daarbij alleen een beroep gedaan op de inspanningen die zij in de eerste termijn had verricht. Zij heeft geen persoonlijke omstandigheden naar voren gebracht, zodat [verweerder] daar ook geen rekening mee heeft kunnen houden. Gelet op wat eiseres heeft aangevoerd, is de rechtbank van oordeel dat [verweerder] niet heeft gehandeld in strijd met de hoorplicht.
Overschrijding redelijke termijn
Volgens vaste rechtspraak geldt bij bestraffende sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De rechter toetst dit ambtshalve.
De termijn in boetezaken begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In dit geval is dat op het moment dat [verweerder] zijn voornemen tot boeteoplegging aan eiseres kenbaar heeft gemaakt, met de vooraankondiging termijnoverschrijding van 30 augustus 2022. Dit betekent dat de procedure tot op heden drie jaar en drie maanden heeft geduurd. De procedure heeft dus ruim vijftien maanden te lang geduurd. De boete zal daarom gematigd worden.
De hoogste bestuursrechter in dit soort zaken (de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)) handelt bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan een jaar naar bevind van zaken. In een soortgelijke zaak heeft de Afdeling bij een overschrijding van de redelijke termijn met dertien maanden de boete gematigd met 20%. De rechtbank ziet daarom aanleiding om in de zaak van eiseres de boete te matigen met 20%.
Conclusie en gevolgen
12. Uit al het voorgaande volgt dus dat [verweerder] terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank ambtshalve het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en wordt het primaire besluit in zoverre herroepen. De rechtbank zal de boete vaststellen op € 800,-.
13. Het beroep is dus gegrond, maar alleen voor wat betreft de hoogte van de boete. Voor het overige is het beroep ongegrond. Eiseres heeft zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen, is dus geen sprake. Eiseres krijgt dus geen proceskostenvergoeding, maar zij krijgt wel het door haar betaalde griffierecht vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 25 mei 2023, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het besluit van 21 maart 2023, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- stelt de boete vast op € 800,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat [verweerder] het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.R. Lautenbach, rechter, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2025.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.