ECLI:NL:RBROT:2025:15320, Rechtbank Rotterdam, 22-12-2025, ROT 25/608

Polo Supermarkt B.V., uit Rotterdam, eiseres

(gemachtigde: [naam 1]),

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister

(gemachtigden: mr. Y.D.R. Mandel en [naam 2]).

Inleiding

Met het besluit van 5 juli 2024 heeft de minister een boete opgelegd van in totaal € 12.000,00, vanwege twee overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav, en is besloten om de inspectiegegevens openbaar te maken (de boetebeschikking). Eiseres is het niet eens met de boetebeschikking en heeft daartegen bezwaar gemaakt.

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 19 december 2024 (het bestreden besluit), waarin de minister bij de boetebeschikking is gebleven. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiseres ongegrond is. De minister mocht de boetebeschikking handhaven. Eiseres krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Beoordeling door de rechtbank

2. Op 7 maart 2024 hebben inspecteurs van de Nederlandse arbeidsinspectie de onderneming van eiseres bezocht in verband met een werkplekcontrole. De inspecteurs hebben gezien dat twee mannen in de onderneming aan het werk waren. Het werk bestond uit het leggen van tegels. De inspecteurs hebben vastgesteld dat de ene man de Egyptische nationaliteit heeft, dat de andere man de Syrische nationaliteit heeft en dat de mannen dus vreemdelingen zijn als bedoeld in artikel 1 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw). Voor deze vreemdelingen waren geen tewerkstellingsvergunningen of gecombineerde vergunningen voor verblijf en arbeid afgegeven. Zonder een van deze vergunningen mag een werkgever een vreemdeling geen arbeid laten verrichten. Dit volgt uit artikel 2, eerste lid, van de Wav. Het niet naleven daarvan wordt als overtreding aangemerkt. Dit volgt uit artikel 18 van voornoemde wet. De inspecteurs hebben daarom twee overtredingen vastgesteld en hun constateringen vastgelegd in een boeterapport. Dit rapport is naar eiseres gestuurd. Met een kennisgeving is eiseres op de hoogte gesteld van het voornemen om haar een boete op te leggen en de inspectiegegevens openbaar te maken. Eiseres heeft daarop haar zienswijze kenbaar gemaakt. Deze zienswijze heeft niet geleid tot het afzien of het wijzigen van het voornemen.

3. De minister heeft aan het bestreden besluit – samengevat – ten grondslag gelegd dat eiseres de door de inspecteurs genoemde overtredingen heeft begaan. De hoogte van de boete acht de minister in overeenstemming met de ernst van de geconstateerde overtredingen en de mate waarin deze eiseres kunnen worden verweten. De door eiseres aangevoerde standpunten dat geen sprake is van arbeid, werkgeverschap, en van verwijtbaarheid en dat sprake is van een eenmalige gebeurtenis waarbij twee personen incidentele hulp hebben verleend, leiden volgens de minister niet tot de conclusie dat er een reden is om van oplegging van de boete af te zien of om de boete te matigen.

4. Eiseres stelt zich – samengevat – op het standpunt dat de minister ten onrechte bij de boetebeschikking is gebleven.

Ten eerste vindt eiseres dat de minister ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van arbeid, omdat de vreemdelingen namelijk kennissen waren van de bestuurder van eiseres en zij incidenteel activiteiten verrichtten, zonder tegenprestatie. Ook vindt eiseres dat de minister ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van werkgeverschap, omdat concrete bewijzen daarvoor ontbreken en er geen sprake is van een arbeidsrelatie tussen haar en de vreemdelingen.

Ten tweede vindt eiseres dat het boeterapport onzorgvuldig tot stand is gekomen. Volgens eiseres hebben de inspecteurs geen, althans onvoldoende feitenonderzoek gedaan en is sprake van vooringenomenheid. Daarnaast is het boeterapport volgens eiseres niet tijdig beschikbaar gesteld. Tijdens de zitting heeft de gemachtigde van eiseres het standpunt, dat het boeterapport onjuist is gedateerd, laten vallen.

Ten derde vindt eiseres, met betrekking tot de hoogte van de boete, dat de verwijtbaarheid ontbreekt en dat het boetebedrag disproportioneel is.

Ten vierde vindt eiseres dat het evenredigheids-, motiverings-, vertrouwens- en ne bis in idem-beginsel zijn geschonden en dat inbreuk is gemaakt op haar fundamentele rechten, specifiek het recht op vrijheid en veiligheid, het recht op eerbiediging van het privéleven en het recht op vrijheid van vergadering en vereniging (als bedoeld in de artikelen 5, 8 en 11 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden).

Verder stelt eiseres zich op het standpunt dat de minister het bestreden besluit niet tijdig heeft genomen en daarom een dwangsom aan eiseres verschuldigd is.

Omvang van het beroep

5. De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat de gronden van beroep in grote lijnen gelijk zijn aan de gronden van bezwaar. Anders dan door eiseres in beroep is betoogd, is de minister in het bestreden besluit voldoende ingegaan op de in bezwaar aangevoerde gronden. Voor zover eiseres in beroep niet heeft geconcretiseerd op welke punten deze motivering ontoereikend is, kan de enkele herhaling van wat zij in de gronden van bezwaar heeft aangevoerd niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.

De rechtbank stelt verder vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de in overweging 2 genoemde mannen, vreemdelingen zijn (als bedoeld in artikel 1 van de Vw) en dat zij op 7 maart 2024 werkzaamheden verrichtten in de onderneming van eiseres, namelijk het leggen van tegels.

Arbeid en werkgeverschap

6. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van arbeid (door de vreemdelingen) en werkgeverschap (door eiseres) en legt hierna uit waarom zij dat vindt.

Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de Wav uitgaat van een ruime invulling van de begrippen ‘arbeid’ en ‘werkgever’. Diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten, is vergunningplichtig werkgever en deze werkgever is altijd verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning (zie Kamerstukken II 1993/94, 23574, nr. 3, p. 13). Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding is daarbij niet relevant. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht, is voor het feitelijk werkgeverschap al voldoende (zie Kamerstukken II 1993/94, 23574, nr. 5, p. 2). Instemming met, respectievelijk wetenschap van, arbeid is voor de kwalificatie als werkgever in de zin van de Wav niet vereist. Het begrip ‘arbeid te laten verrichten’ impliceert ook geen actieve rol. Het enkel mogelijk maken van het verrichten van arbeid en het niet verhinderen daarvan wordt ook opgevat als het laten verrichten van arbeid (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2364). De aard, omvang en duur van de werkzaamheden doen niet ter zake. Helpen is dus ook arbeid in de zin van de Wav. Het is ook niet vereist dat de werkzaamheden een zekere tijd hebben voortgeduurd.

De minister heeft in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het boeterapport, inzichtelijk gemotiveerd hoe zij tot de conclusie is gekomen dat sprake was van arbeid en dat eiseres als werkgever kan worden aangemerkt. De minister heeft zich daarbij gebaseerd op de waarnemingen van de inspecteurs, waaruit volgt dat de vreemdelingen werkzaamheden hebben verricht, bestaande uit het leggen van tegels. De minister heeft ook gewezen op de verklaringen van de bestuurder van eiseres ([naam 3]), waaruit onder meer volgt dat de vreemdelingen voor hem werkten en dat hij de vreemdelingen had gevraagd om de kapotte tegels te vervangen, alsmede op de verklaring van een van de vreemdelingen, waaruit onder meer volgt dat hij (de vreemdeling) die dag voor het eerst werkte, voor een vriend van de familie. Voornoemde waarnemingen en verklaringen zijn (grotendeels) opgenomen in het boeterapport. De minister mocht uitgaan van de juistheid van de in het boeterapport vermelde en de hiervoor in overweging 2 genoemde feiten. Het boeterapport is namelijk op ambtsbelofte opgemaakt en volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan in beginsel van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt boeterapport dan wel proces-verbaal worden uitgegaan, voor zover dit eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1683). Eiseres heeft geen concrete omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan in dit geval zou moeten worden afgeweken van dit uitgangspunt. Het ontbreken van de volledige (telefonische) verklaring van de bestuurder van eiseres van 7 maart 2024 in het boeterapport, is daarvoor onvoldoende. Verder heeft de minister in het bestreden besluit gewezen op de verklaring van de bestuurder van eiseres tijdens de hoorzitting, waaruit eveneens volgt dat de vreemdelingen hebben geholpen met het leggen van tegels. Gelet op het voorgaande is dus sprake van arbeid in de zin van de Wav en kan eiseres als werkgever in de zin van de Wav worden aangemerkt. Het betoog van eiseres, dat het leggen van tegels geen kernactiviteit van haar onderneming is, maakt dit niet anders. Het is namelijk van belang dat de door de vreemdelingen verrichte werkzaamheden in opdracht van eiseres zijn verricht, zodat zij als werkgever in de zin van de Wav kan worden aangemerkt. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt daarom niet.

Zorgvuldigheid van het boeterapport

7. De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat sprake is van een onzorgvuldig boeterapport en legt hierna uit waarom zij dat vindt.

Van onvoldoende feitenonderzoek is, mede gelet op wat in 6.2 is overwogen, niet gebleken. Het boeterapport bevat een deugdelijk feitenonderzoek op basis waarvan de inspecteurs de overtredingen hebben vastgesteld. Evenmin is gebleken van vooringenomenheid door de inspecteurs of de minister. Eiseres heeft dit onvoldoende onderbouwd. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt daarom ook niet.

De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar stelling dat het boeterapport niet tijdig beschikbaar zou zijn gesteld. De minister heeft in beroep, onder verwijzing naar het verslag van de hoorzitting in de bezwaarprocedure, voldoende gemotiveerd waarom zij van oordeel is dat eiseres, al zou het zo zijn dat eiseres het boeterapport niet heeft ontvangen, in bezwaar voldoende in de gelegenheid is gesteld om (alsnog) kennis te nemen van het boeterapport en hierop te reageren. De rechtbank kan die toelichting geheel volgen. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt daarom evenmin.

De hoogte van de boete

8. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van grove schuld en dat de boete niet disproportioneel is. De rechtbank legt hierna uit waarom zij dat vindt.

Uit artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat de hoogte van de (bestuurlijke) boete moet worden afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan een overtreder (in dit geval aan eiseres) kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.

De Afdeling heeft een uitspraak gedaan die van belang is voor het bepalen van de hoogte van de boete (zie de uitspraak van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973). De Afdeling neemt 100% van het boetenormbedrag als uitgangspunt wanneer artikel 2, eerste lid, van de Wav opzettelijk is overtreden en 75% van dat bedrag als sprake is van grove schuld. Is geen sprake van opzet of grove schuld, dan is volgens de Afdeling 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt en bij verminderde verwijtbaarheid is dat 25% van dat bedrag.

De minister heeft in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het boeterapport en de uitspraak van de Afdeling, inzichtelijk gemotiveerd hoe zij tot de conclusie is gekomen dat in dit geval sprake is van grove schuld. Het is de verantwoordelijkheid van een werkgever, in dit geval dus van eiseres, om informatie te verzamelen over alle wettelijke vereisten die van belang zijn voor de onderneming. Eiseres moet op de hoogte zijn van het feit dat op haar de wettelijke verplichting rust om te controleren of de vreemdelingen gerechtigd zijn om arbeid in Nederland te verrichten of dat tewerkstellingsvergunningen zijn vereist. Het feit dat eiseres stelt dat de vreemdelingen slechts hebben geholpen, doet hier niet aan af, omdat helpen ook kan worden gezien als arbeid in de zin van de Wav (zie overweging 6.1). Voor de vreemdelingen waren dus tewerkstellingsvergunningen vereist. Dat eiseres niet in het bezit was van de daartoe vereiste tewerkstellingsvergunningen valt haar, anders dan zij zelf stelt, wel degelijk aan te rekenen. De minister heeft ook terecht gewezen op de omstandigheid dat de bestuurder van eiseres eerder al een overtreding van de Wav heeft begaan en is beboet. De minister heeft hieruit mogen afleiden dat eiseres bekend was, althans moest te zijn, met de Wav en de verplichtingen die daaruit voortvloeien. Om die reden mocht van eiseres redelijkerwijs worden verlangd dat zij maatregelen zou treffen om herhaling van overtreding van de Wav te voorkomen. Eiseres heeft dit nagelaten. Van het ontbreken van verwijtbaarheid, zoals eiseres zelf stelt, is dan ook geen sprake. Door de vreemdelingen werkzaamheden te laten verrichten, heeft eiseres in strijd gehandeld met een van de belangrijkste doelstellingen van de Wav, namelijk het voorkomen en ontmoedigen van illegale tewerkstelling. Omdat eiseres ernstig nalatig heeft gehandeld, mocht de minister uitgaan van grove schuld. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt daarom niet.

De minister heeft in het bestreden besluit, onder verwijzing naar de boetebeschikking, inzichtelijk gemotiveerd hoe zij tot het boetebedrag is gekomen. De boetenormbedragen voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav zijn vastgelegd in de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 (de Beleidsregel). Uit Bijlage 1 behorende bij de Beleidsregel volgt dat het boetenormbedrag voor een rechtspersoon € 8.000,00 per overtreding bedraagt. Nu de minister is uitgegaan van grove schuld, is de boete per overtreding vastgesteld op 75% van voornoemd boetenormbedrag, namelijk € 6.000,00. Aangezien sprake is van twee overtredingen bedraagt de totale boete € 12.000,00. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestaat er reden om de boete te matigen als op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat de werkgever door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5293). Daarvan is in het geval van eiseres niet gebleken. De enkele stelling van eiseres in beroep dat sprake is van een eenmalige gebeurtenis, waarbij eiseres hulp nodig had van de vreemdelingen, leidt niet tot een ander oordeel. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt daarom ook niet.

Schending van beginselen en inbreuk op fundamentele rechten

9. De rechtbank is van oordeel dat, mede gelet op alles wat hiervoor is overwogen, niet is gebleken dat de minister het evenredigheids-, motiverings-, vertrouwens- of ne bis in idem-beginsel heeft geschonden. Eiseres heeft dit onvoldoende onderbouwd. Bovendien heeft met het bestreden besluit een heroverweging van de boetebeschikking plaatsgevonden. De minister is gemotiveerd tot de conclusie gekomen dat het bezwaar van eiseres ongegrond moet worden verklaren, waarbij zij alle feiten en omstandigheden, waaronder wat in bezwaar door eiseres is aangevoerd, heeft meegewogen. Verder is niet gebleken dat sprake is geweest van toezeggingen. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt daarom niet.

Evenmin is gebleken dat de minister inbreuk heeft gemaakt op de fundamentele rechten van eiseres. Eiseres heeft dit voor het eerst in beroep naar voren gebracht en bovendien onvoldoende onderbouwd. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt daarom ook niet.

Dwangsom

10. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het bestreden besluit niet tijdig is genomen, maar is van oordeel dat de minister geen dwangsom aan eiseres verschuldigd is. De rechtbank legt hierna uit waarom zij dat vindt.

Weliswaar stelt eiseres dat zij de minister op 8 november 2024 in gebreke heeft gesteld en dat zij die ingebrekestelling op 8 november 2024 per post heeft verstuurd, maar dit blijkt op geen enkele wijze uit het dossier of uit de door de gemachtigde van eiseres op 31 oktober 2025 overgelegde stukken. Op het overgelegde ‘Formulier dwangsom bij niet tijdig beslissen’ is de datum van ondertekening niet genoteerd. Bovendien blijkt uit dat formulier niet dat het is verstuurd. Uit de overgelegde e-mails volgt evenmin dat een ingebrekestelling naar de minister is verstuurd. Uit de overgelegde e-mail van 11 november 2024 volgt slechts dat op die datum door de gemachtigde van eiseres, op verzoek van de bestuurder van eiseres, is gevraagd naar de status. Gelet op het voorgaande, gaat de rechtbank uit van wat hierover door of namens de minister naar voren is gebracht in het verweerschrift en tijdens de zitting. De minister heeft aangegeven dat zij bij e-mail van 9 december 2024 in gebreke is gesteld. De minister heeft het bestreden besluit vervolgens binnen een termijn van twee weken genomen. Gelet op wat hierover is bepaald in artikel 4:17, derde lid, van de Awb is de minister daarom geen dwangsom aan eiseres verschuldigd. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond. Het bestreden besluit blijft in stand. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.