ECLI:NL:RBROT:2026:10871

Procesverloop

Het Havenbedrijf (ROT 25/4031) en de gemeente (ROT 25/4220) hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben nadere stukken ingediend.

De rechtbank heeft de beroepen op 27 mei 2026 tegelijkertijd op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van het Havenbedrijf, bijgestaan door mr. M. Visser, [naam 1] en [naam 2] . Namens de gemeente heeft de gemachtigde deelgenomen, vergezeld door mr. M.J. Duinkerke, mr. T. Voormeulen, [naam 3] en [naam 4] . Namens de minister waren de gemachtigde en mr. D.A. Darpers aanwezig. De gemachtigden van TenneT waren ook ter zitting aanwezig.

Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.

Beoordeling door de rechtbank

De gemeente is als eigenaar rechthebbende van verschillende percelen grond in de gemeente Rotterdam (de gronden). Het Havenbedrijf is als erfpachter van een deel van deze gronden in zoverre ook rechthebbende.

TenneT wenst gebruik te maken van de gronden voor de aanleg en instandhouding van ondergrondse 150kV-hoogspanningsverbindingen tussen het bestaande hoogspanningsstation Theemsweg en het nog te realiseren hoogspanningsstation Gerbrandyweg. TenneT heeft overleg gevoerd met de gemeente en het Havenbedrijf om overeenstemming te bereiken over het gebruik van de gronden door middel van een opstalrecht.

Omdat tussen de gemeente, het Havenbedrijf en TenneT geen overeenstemming kon worden bereikt over de vestiging van het opstalrecht, heeft TenneT de minister verzocht aan de gemeente en het Havenbedrijf de plicht op te leggen de aanleg en instandhouding van de ondergrondse hoogspanningsverbinding met bijkomende werken op deze gronden te gedogen. Volgens TenneT is voor de ongestoorde ligging van de hoogspanningsverbindingen van belang dat de rechthebbenden niet alleen toestemming geven voor de aanleg daarvan, maar ook een opstalrecht verlenen waarmee de ongestoorde ligging van de hoogspanningsverbindingen voor de toekomst is geborgd.

Op de voorbereiding van de gedoogplichtbeschikking is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. De minister heeft daarom een ontwerpbeschikking ter inzage gelegd. De gemeente en het Havenbedrijf hebben een zienswijze ingediend. Een samenvatting van de zienswijzen en de reactie van de minister daarop is opgenomen in de zienswijzennota.

Met het bestreden besluit heeft de minister aan de gemeente en het Havenbedrijf de gedoogplichtbeschikking opgelegd inhoudende het gedogen van de aanleg en instandhouding van de nieuwe 150kV-hoogspanningsverbinding Theemsweg-Gerbrandyweg in de gemeente Rotterdam. Volgens de minister is voldaan is aan de inhoudelijke criteria voor het opleggen van de door de initiatiefnemer gevraagde gedoogplicht. Op basis van de aanvraag en daarbij overgelegde stukken heeft de minister vastgesteld dat TenneT redelijke pogingen heeft ondernomen om met rechthebbenden op minnelijke wijze overeenstemming te bereiken over aanleg en instandhouding van het werk. Dit overleg heeft niet tot overeenstemming geleid. De minister stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de onroerende zaken niet meer wordt belemmerd dan redelijkerwijs nodig is.

De gedoogplichtbeschikking is ingeschreven in het Kadaster en heeft daardoor zakelijke werking.

Toetsingskader

Op grond van artikel 10.11 van de Omgevingswet (Ow) kan aan de rechthebbende op een onroerende zaak een gedoogplicht worden opgelegd als voor een werk van algemeen belang:

voor bepaalde of onbepaalde tijd gebruik moet worden gemaakt van een onroerende zaak,

met de rechthebbende op de onroerende zaak ondanks een redelijke poging daartoe geen schriftelijke overeenstemming is bereikt over het gebruik daarvan,

het gebruik van de onroerende zaak niet meer zal worden belemmerd dan redelijkerwijs nodig is, en

e belangen van de rechthebbende redelijkerwijs onteigening niet vorderen.

Uit artikel 10.14, tweede lid, onder a, van de Ow volgt dat het in dit geval om een werk van algemeen belang gaat. Dit is tussen partijen niet in geschil. Verder is ook niet in geschil dat aan voorwaarde d. uit artikel 10.11 van de Ow is voldaan. De gemeente en het havenbedrijf betogen dat de minister niet bevoegd was een gedoogplicht op te leggen omdat aan de andere voorwaarden uit die bepaling niet is voldaan.

Is er sprake van een redelijke poging om tot schriftelijke overeenstemming te komen?

5. De gemeente en het Havenbedrijf voeren aan dat TenneT zich gedurende het gehele overlegtraject enkel heeft gericht op het verkrijgen van een opstalrecht door middel van haar eigen standaardovereenkomst, akte van uitgifte en algemene voorwaarden tot het vestigen van een zakelijk recht (zro) voor de hoogspanningsverbinding zonder enige bereidheid om een andere (gelijkwaardige) optie te accepteren. Gelet op de beperkte ruimte in het Rotterdams havengebied is het echter niet mogelijk om met alle partijen hun eigen standaardovereenkomst aan te gaan. Wat volgens de gemeente en het Havenbedrijf wél werkelijk en redelijk is, is het alternatief dat al vele jaren geldt in de gemeente Rotterdam en dat voor alle partijen kenbaar en bekend is, namelijk de toepassing van de Verordening Beheer Ondergrond Rotterdam (VBOR) en het Handboek Beheer Ondergrond Rotterdam (HBOR). Het Havenbedrijf heeft aan TenneT een gebruiksovereenkomst aangeboden waarin een kwalitatieve verplichting als bedoeld in artikel 6:252 van het Burgerlijk Wetboek (BW) is opgenomen. Het Havenbedrijf heeft tevens voorgesteld om een kettingbeding op te nemen om de zakelijke werking van de afspraken blijvend te waarborgen. De gemeente heeft een privaatrechtelijke gebruiksovereenkomst voorgesteld die de overeenkomst en de algemene voorwaarden van TenneT als basis neemt. TenneT bleef echter vasthouden aan haar zro terwijl het op de weg van TenneT had gelegen om in afwijking van haar standaardovereenkomst mee te gaan met een alternatieve en redelijke oplossing met maatwerk.

De minister stelt zich op het standpunt dat uit het verloop van het minnelijk overleg blijkt dat TenneT voldoende en serieuze pogingen heeft ondernomen om met de gemeente en het Havenbedrijf tot minnelijke overeenstemming te komen. Dat TenneT standaardvoorwaarden hanteert waarvan zij niet wenst af te wijken, betekent volgens de minister nog niet dat het voorstel op voorhand als onredelijk en onwerkelijk moet worden aangemerkt. TenneT stelt dat de voorstellen van het Havenbedrijf en de gemeente niet passend zijn, omdat alleen een opstalrecht - met zakelijke werking – voldoende zekerheid geeft. TenneT is ingegaan op de voorstellen van het Havenbedrijf en de gemeente en heeft op verschillende momenten in het overleg aangegeven waarom zij een zro wil afsluiten. Dat het minnelijk overleg is gestrand op de voorwaarden waaronder het Havenbedrijf en de gemeente bereid waren mee te werken aan realisering en instandhouding van het werk, maakt niet dat het overleg onvoldoende is geweest. Uit rechtspraak volgt bovendien dat het eisen van een opstalrecht door netbeheerders niet onredelijk is, aldus de minister.

Onder het oude recht, de Belemmeringenwet privaatrecht, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) voor wat betreft de voorwaarde onder 10.11, onder b, van de Ow geoordeeld dat de minister zich ervan moet vergewissen dat een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. Daarbij moet de minister onderzoeken of de voorstellen die de aanvrager heeft gedaan om tot minnelijke overeenstemming te komen niet op voorhand onwerkelijk en onredelijk zijn. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan te nemen dat deze rechtspraak onder de werking van de Ow niet meer van toepassing is. Voor de vraag of aan de voorwaarde onder artikel 10.11, onder b, van de Ow is voldaan is van belang of de minister voldoende heeft gemotiveerd dat de door TenneT aan de rechthebbenden aangeboden standaardovereenkomst tot vestiging van een opstalrecht een redelijk voorstel is en dat tussen TenneT en het Havenbedrijf en de gemeente redelijk overleg heeft plaatsgevonden.

De rechtbank stelt vast dat de minister heeft kennisgenomen van de door TenneT overgelegde stukken over het met het Havenbedrijf en de gemeente gevoerde minnelijk overleg. Volgens de minister is TenneT ingegaan op de voorstellen van het Havenbedrijf en de gemeente en heeft TennetT onderbouwd waarom zij niet met de voorstellen kon instemmen. TenneT heeft in het minnelijke overleg uiteengezet dat zij een duurzaam liggingsregime wenst dat niet in tijd beperkt is en zakenrechtelijke werking heeft jegens rechtsopvolgers met betrekking tot de desbetreffende percelen. Dit moet volgens haar privaatrechtelijk worden geborgd met het zakelijke recht van opstal. Het minnelijk overleg is gestrand op een verschil van mening hieromtrent. Dit neemt niet weg dat er een inhoudelijk gesprek heeft plaatsgevonden tussen TenneT en het Havenbedrijf en de gemeente over hun (tegen)voorstellen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister toereikend onderbouwd dat sprake is geweest van een redelijke en serieuze poging om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. In wat het Havenbedrijf en de gemeente hierover in beroep naar voren hebben gebracht ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de minister niet aan zijn vergewisplicht heeft voldaan. Dat de gemeente geen opstalrecht wilde vestigen ten behoeve van TenneT en TenneT niet wilde instemmen met de tegenvoorstellen van het Havenbedrijf en de gemeente, maakt ook niet dat het overleg onvoldoende is geweest. Het is namelijk vaste rechtspraak van de Afdeling dat het vasthouden aan de eis van een opstalrecht, niet betekent dat het voorstel van TenneT op voorhand als onwerkelijk of onredelijk moet worden aangemerkt. Voorts is de rechtbank van oordeel dat TenneT in dit geval voldoende heeft uitgelegd dat en waarom de tegenvoorstellen uit een oogpunt van uitvoerbaarheid en juridische zekerheid geen reële alternatieven zijn voor het door haar gedane voorstel waarbij een opstalrecht wordt gevestigd. Aan de omstandigheid dat de gemeente TenneT niet anders wil behandelen dan andere kabelexploitanten, heeft de minister niet in zijn afweging niet het gewicht hoeven toekennen dat de gemeente daaraan gehecht wil zien. De beroepsgrond slaagt niet.

Is het gebruik van de gronden niet meer belemmerd dan redelijkerwijs nodig?

6. Het Havenbedrijf en de gemeente stellen dat niet is voldaan de voorwaarde uit artikel 10.11, onder c, van de Ow dat het gebruik van de onroerende zaak niet meer zal worden belemmerd dan redelijkerwijs nodig is. Het Havenbedrijf stelt dat de hoogspanningsverbinding inmiddels is gerealiseerd, zodat een gedoogplicht om de hoogspanningsverbinding te kunnen aanleggen en exploiteren niet nodig is. Het Havenbedrijf en de gemeente wijzen op de zeer ruime belaste strook met een breedte tot 16 meter waarop de gedoogplichtbeschikking betrekking heeft. De belaste strook en de daarbij in acht te nemen gebruiksbeperkingen belemmeren de percelen meer dan redelijkerwijs nodig is. Het Havenbedrijf en de gemeente verwijzen daartoe in het bijzonder naar de in de gedoogplichtbeschikking opgenomen overweging dat het met het oog op zowel de eigen veiligheid als die van anderen en het ongestoorde gebruik van het werk aanbeveling verdient om de richtlijnen die TenneT heeft opgesteld in acht te nemen. De opgelegde gedoogplicht is volgens de gemeente onduidelijk, omdat uit het bestreden besluit niet volgt welke werken en activiteiten onder de reikwijdte van de gedoogbeschikking vallen. Dit geldt ook voor de derde-netbeheerders waarvan leidingen zich in de belaste strook bevinden.

De minister stelt dat voor de gedoogplichtbeschikking geen specifieke gebruiksbeperkingen gelden in de belaste strook anders dan dat de rechthebbende de aanwezigheid van de hoogspanningsverbinding op zijn percelen moet dulden en dat de rechthebbende in de belaste strook bij zijn handelen rekening dient te houden met de aanwezigheid van dat werk. Dat andere kabels en leidingen op basis van een andere juridische grond in het gebied liggen, doet niet ter zake bij de beoordeling van de huidige aanvraag. De minister dient zich bij deze aanvraag te beperken tot wat in deze aanvraag wordt aangevraagd.

De rechtbank stelt vast dat in de gedoogbeschikking de percelen worden genoemd waarvoor de gedoogbeschikking geldt. In bijlage 2 bij deze beschikking is per perceel beschreven welke permanente werken en werkzaamheden specifiek op de percelen zullen plaatsvinden en moeten worden gedoogd. De gedoogplichtbeschikking dient niet enkel voor het aanleggen van de hoogspanningsverbinding, maar ook voor de instandhouding daarvan. In de gedoogplichtbeschikking is daartoe opgenomen dat rechthebbenden moeten gedogen dat voor de instandhouding van het werk van tijd tot tijd werkzaamheden, voornamelijk voor inspectie en onderhoud, zullen worden uitgevoerd door de initiatiefnemer. Daarnaast wordt van rechthebbenden verwacht dat zij bij hun handelen rekening houden met de aanwezigheid van het werk. Dit met het oog op zowel de eigen veiligheid als die van anderen en het ongestoorde gebruik van het werk. In dat verband verdient het aanbeveling om de richtlijnen die initiatiefnemer hiervoor heeft opgesteld in acht te nemen. Hiermee zijn naar het oordeel van de rechtbank in de gedoogplichtbeschikking voor de opgenomen belaste strook geen specifieke gebruiksbeperkingen opgenomen. De omstandigheid dat van rechthebbenden wordt verwacht dat zij bij hun handelen rekening houden met de aanwezigheid van het werk betekent niet dat zij niets met de door de gedoogplicht belaste gronden kunnen of dat zij in het gebruik van de gronden onredelijk worden belemmerd. Anders dan het Havenbedrijf en de gemeente hebben gesteld, levert de in de gedoogplichtbeschikking opgenomen aanbeveling om de richtlijnen (het Handboek) van TenneT in acht te nemen in verband met de veiligheid gezien de formulering daarvan evenmin een specifieke gebruiksbeperking op. De in het Handboek van TenneT opgenomen bepalingen zijn niet bindende richtlijnen die ook gelden zonder de gedoogplichtbeschikking en bovendien is het volgen daarvan in de gedoogplichtbeschikking als aanbeveling geformuleerd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister in het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd dat er geen reden is om aan te nemen dat het gebruik van de gronden door de gedoogplicht meer wordt belemmerd dan redelijkerwijs nodig is. De gedoogplicht houdt in dit geval niet meer in dan het dulden van de aanwezigheid van de leidingen en in verband daarmee het toestaan van inspectie en onderhoud, terwijl er verder in de beschikking alleen juridisch is vastgelegd dat van de rechthebbenden wordt verwacht dat zij bij hun handelen rekening houden met de aanwezigheid van het werk. Gelet op wat hierover ter zitting is besproken, is de rechtbank niet gebleken dat dat ‘rekening houden met’, gelet op die bewoordingen en de beperkte juridische binding daarvan, concrete feitelijke beperkingen oplevert aan het gebruik dat het Havenbedrijf en de gemeente van de bewuste gronden maken. Gelet op het voorgaande en gelet op het feit dat er geen andere specifieke gebruiksbeperkingen voor de belaste strook zijn opgenomen in de gedoogplichtbeschikking, kan evenmin worden gezegd dat - ook niet voor de derde-netbeheerders - de gedoogplichtbeschikking onduidelijk is.

Noodzaak

7. De gemeente betoogt dat de ligging en levering van de leidingen publiekrechtelijk

reeds voldoende is gewaarborgd, en dat de opgelegde gedoogplicht in zoverre geen doel dient en een onaanvaardbare doorkruising vormt van het bestaande publiekrechtelijke kader zoals neergelegd in de gemeentelijke Verordening Beheer Ondergrond Rotterdam (VBOR) en de daarbij behorende nadeelcompensatieregeling. De rechtbank ziet in de eerste plaats niet in hoe het door de gemeente opgeworpen juridische vraagstuk van de onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht hier van toepassing is. Zowel de op grond van de Ow opgelegde gedoogplicht als het door de gemeente gehanteerde vergunningenstelsel zoals neergelegd in de VBOR zijn immers publiekrechtelijk van aard. Verder verwijst de rechtbank naar wat onder 5.3 is overwogen. Gelet op het oordeel van de rechtbank in deze overweging dat sprake is geweest van een redelijke en serieuze poging om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen met betrekking tot de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbinding, terwijl die poging niet is geslaagd, is daarmee ook sprake van een daadwerkelijke noodzaak om een gedoogplicht op te leggen. Volgens vaste rechtspraak, onder meer de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1285, hoeft TenneT geen genoegen te nemen met een vergunning dan wel de privaatrechtelijke toestemming van de gemeente, omdat daarmee de liggings- en leveringszekerheid niet is gewaarborgd. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eeuwigdurende, niet opzegbare opstalrechten of door de minister opgelegde gedoogplichten het gemeentelijke vergunningstelsel niet doorkruisen. Gelet op het voorgaande is ook aan de in artikel 10.11, onder a en c van de Ow (impliciet) opgenomen noodzaak voor het opleggen van de gedoogplicht voldaan. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Belangenafweging

8. Het Havenbedrijf en de gemeente stellen dat de minister bij het nemen van het bestreden besluit enkel het belang van TenneT heeft betrokken en de belangen van het Havenbedrijf en de gemeente ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Het belang van het Havenbedrijf ziet enerzijds op het faciliteren van de economische groei van Nederland en anderzijds op het bijdragen aan de klimaat- en de energietransitie (die breder is dan enkel de hoogspanningsverbindingen van TenneT). Het Havenbedrijf doet dit door op een efficiënte en effectieve manier zorg te dragen voor de ontwikkeling en exploitatie van het haven- en industriegebied in Rotterdam. Daarbij is het van groot belang dat niet iedere individuele partij met ondergrondse infrastructuur op eigen voorwaarden en met eigen maatstaven voor belaste stroken opstalrechten mag eisen. Het Havenbedrijf realiseert zich dat TenneT ook een rol speelt binnen de energietransitie, maar zij is daarin niet de enige, in tegenstelling tot wat zij met de minister lijkt te veronderstellen. De gemeente heeft gewezen op de regierol die zij heeft met betrekking tot het publiekrechtelijke belang van de inrichting van de gemeentelijke grond. Het sturen op een doelmatig gebruik van de ondergrond en het maken van de bijbehorende belangenafweging hoort bij de gemeente als bevoegd lokaal bestuur en haar democratisch gelegitimeerde bestuursorganen. Door voornoemde belangen van het Havenbedrijf en de gemeente niet mee te wegen bij het nemen van het bestreden besluit heeft de minister dit besluit volgens hen onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.

De minister heeft ter zitting toegelicht dat hij in de toepassing van artikel 10.11 van de Ow zowel beoordelingsruimte als beleidsruimte heeft. De beoordelingsruimte ziet op de criteria vervat in artikel 10.11, onder a tot en met d, van de Ow. Omdat in de bepaling is neergelegd dat hij een gedoogplicht kan opleggen, heeft hij vervolgens beleidsruimte. In dit geval heeft er bij de beoordeling van de criteria al een belangenafweging plaatsgevonden. Een aparte belangenafweging in het kader van de beleidsruimte is niet meer nodig, omdat er geen andere belangen meer zijn die hoeven te worden afgewogen, aldus de minister.

Hiervoor is gemotiveerd dat en waarom aan de voorwaarden van artikel 10.11 van de Ow is voldaan, zodat de minister in dit geval bevoegd is een gedoogplicht op te leggen. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat er vervolgens geen belangenafweging meer hoeft plaats te vinden. Als aan de criteria van artikel 10.11 van de Ow is voldaan, kan een gedoogplicht worden opgelegd. Dat niet rechtstreeks uit de wet volgt dat de gedoogplicht in zo’n geval steeds wordt opgelegd, betekent dat nog een bredere belangenafweging moet plaatsvinden. Dit wordt bevestigd in de wetsgeschiedenis, waarin staat dat als aan alle in het artikel voorgeschreven voorwaarden is voldaan, het opleggen van een gedoogplicht niet dwingend is voorgeschreven. Vervolgens stelt de rechtbank echter vast dat de minister wel degelijk de door het Havenbedrijf en de gemeente naar voren gebrachte belangen in zijn belangenafweging heeft betrokken, zodat het standpunt van de minister, zoals hiervoor verwoord, zonder gevolgen kan blijven.

De rechtbank stelt hierbij nog vast dat het Havenbedrijf en de gemeente in het kader van de belangenafweging gewezen hebben op de regierol die zij hebben met betrekking tot het publiekrechtelijke belang van de inrichting van de ondergrond (en bovengrond). Dit publiekrechtelijk belang heeft de minister evenwel niet hoeven meewegen bij de vraag of de gedoogplicht aan het Havenbedrijf en de gemeente kan worden opgelegd. De gedoogplicht wordt immers aan de gemeente als civielrechtelijke eigenaar van de gronden en aan het Havenbedrijf als pachter van deze gronden opgelegd. De rechtbank vindt steun voor deze opvatting in (onder meer) de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2017:1285, waarin is geoordeeld dat de door de minister te verrichten toetsing in het kader van een verzoek om een gedoogplicht op te leggen geen andere is in die gevallen dat de rechthebbende op de onroerende zaken een openbaar lichaam is. Met de totstandkoming van de Ow per 1 januari 2024 heeft de wetgever geen aanleiding gezien om de positie van openbare lichamen anders te benaderen dan die van andere eigenaren. De minister heeft ter zitting het standpunt dat het belang van TenneT in dit geval zwaarder weegt dan de (privaatrechtelijke) belangen van het Havenbedrijf en de gemeente nader toegelicht. De minister heeft daartoe gewezen op het belang van TenneT bij een goede en duurzame ligging van de kabels en de waarborgen die het zakelijk recht van opstal haar biedt. Gelet op het voorgaande en met inachtneming van de nadere toelichting ter zitting door de minister komt de rechtbank tot de conclusie dat de minister bij het toewijzen van de aanvraag om een gedoogplichtbeschikking aan de belangen van TenneT een groter gewicht heeft kunnen toekennen dan aan de belangen van het Havenbedrijf en de gemeente, waaronder de belangen in het kader van de energietransitie en het bevorderen van economische groei.

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.