RECHTBANK ROTTERDAM
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 januari 2026 in de zaak tussen
[eiser], handelend onder de naam [handelsnaam], uit Rotterdam, eiser
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister
Samenvatting
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/5323
(gemachtigde: mr. J.L. Baar),
en
(gemachtigden: mr. D.K. Jongkind, mr. I.M. van der Heijden en mr. H.M. den Herder).
1. De minister heeft de subsidieaanvraag van eiser op grond van de Subsidieregeling Coronabanen in de zorg 2021 (de Subsidieregeling 2021) ingewilligd en een voorschot van € 67.833,99 verstrekt voor drie coronabanen in de zorg, over de periode van 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021. Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister om de subsidie vast te stellen op nihil en het eerder uitbetaalde voorschot terug te vorderen. Eiser is het niet mee eens met deze vaststelling op nihil en met de terugvordering.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser niet heeft voldaan aan de subsidieverplichtingen, meer specifiek de verplichting dat de voor de sector van eiser geldende collectieve arbeidsovereenkomst – de Collectieve Arbeidsovereenkomst voor de Verpleeg-, Verzorgingshuizen, Thuiszorg en Jeugdgezondheidszorg 2019-2021 – (de cao) van toepassing wordt verklaard. De terugvordering van het bij wijze van voorschot uitbetaalde subsidiebedrag is niet onevenredig. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. Onder 4 staan eisers standpunten in beroep. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Met het besluit van 13 juli 2023 (het primaire besluit) heeft de minister de subsidie vastgesteld op € 0,00 en het bij wijze van voorschot uitbetaalde subsidiebedrag van € 67.833,99 teruggevorderd. Met het besluit van 25 april 2024 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiser, is de minister hierbij gebleven, zij het dat hij de motivering heeft gewijzigd.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 19 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Eiser is niet verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
De totstandkoming van het bestreden besluit
3. Op 31 maart 2021 heeft eiser verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieregeling 2021. Deze regeling voorziet in financiering voor het uitvoeren van extra taken als gevolg van de coronabeperkingen en -regels en heeft tot doel om, door middel van tijdelijke ondersteunende functies, zorgprofessionals te ontlasten (zie de toelichting bij de Subsidieregeling 2021, Staatscourant 2021, nr. 9180).
Met het besluit van 5 juli 2021 heeft de minister de aanvraag van eiser ingewilligd en een subsidie verleend van € 67.833,99 voor drie coronabanen in de zorg over de periode van 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021. Dit bedrag is als voorschot verstrekt, in afwachting van de definitieve vaststelling van de subsidie.
Op 11 juli 2022 heeft eiser verzocht om de subsidie definitief vast te stellen.
De minister heeft een steekproef uitgevoerd. Eiser is in de steekproef gevallen en gevraagd om bewijsstukken aan te leveren ter controle van de verleende subsidie.
Bij het primaire besluit heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil, omdat uit de door eiser overgelegde bewijsstukken niet is gebleken dat aan de subsidievoorwaarden is voldaan. De minister heeft namelijk niet kunnen bepalen dat eiser een zorgaanbieder is die onder de doelgroep van de Subsidieregeling 2021 valt. Het bij wijze van voorschot uitbetaalde subsidiebedrag heeft de minister teruggevorderd. Daarnaast is eiser ter signalering opgenomen in de interne departementale registratie van misbruik en oneigenlijk gebruik (het M&O-register). Eiser is het niet eens met het primaire besluit en heeft daartegen bezwaar gemaakt.
De minister heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser niet heeft voldaan aan de subsidieverplichtingen. Hoewel de minister eiser bij nader inzien kan volgen in zijn standpunt dat hij een zorgaanbieder is in de zin van de Subsidieregeling 2021, heeft eiser volgens de minister niet voldaan aan de subsidieverplichtingen uit artikel 10 van de Subsidieregeling 2021, meer specifiek de verplichting dat de cao van toepassing wordt verklaard. Er zijn in het geval van eiser volgens de minister geen bijzondere omstandigheden gebleken die terugvordering van het bij wijze van voorschot uitbetaalde subsidiebedrag onevenredig maken.
De standpunten van eiser in beroep
4. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit.
Eiser stelt – samengevat – allereerst dat de minister in het bestreden besluit de grondslag van het primaire besluit heeft verlaten, wat tot een gegrond bezwaar had moeten leiden. Volgens eiser is het gebrek in het primaire besluit niet hersteld met het bestreden besluit, maar ten onrechte gepasseerd door toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Daarnaast stelt eiser, meer inhoudelijk, dat de minister ten onrechte de subsidie op nihil heeft vastgesteld en het bij wijze van voorschot uitbetaalde subsidiebedrag heeft teruggevorderd. Volgens eiser volgt uit de toelichting op artikel 10 van de Subsidieregeling 2021 niet dat hij verplicht is om de cao van toepassing te verklaren, maar dat hij enkel verplicht is om de cao toe te passen. Eiser vindt dat hij de cao – materieel gezien – wel heeft toegepast, aangezien het brutoloon van zijn werknemers en het aantal uren van een volledige werkwerk conform de cao zijn geweest. Volgens eiser is niet gebleken dat hij niet in overeenstemming met de cao heeft gehandeld en heeft hij aan de overige subsidieverplichtingen voldaan. Zo blijkt uit de overgelegde bewijsstukken en inlichtingen dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht.
Tot slot stelt eiser dat de terugvordering van het bij wijze van voorschot uitbetaalde subsidiebedrag in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dat de minister geen daadwerkelijke belangenafweging heeft gemaakt. Volgens eiser zal de terugvordering het einde van zijn eenmanszaak tot gevolg hebben en hem met enorme schulden achterlaten, wat onevenredig is. Bovendien wordt eiser door de registratie in het M&O-register ten onrechte als fraudeur bestempeld.
De beoordeling van eisers beroepsgronden
5. De rechtbank beoordeelt aan de hand van eisers beroepsgronden of het bestreden besluit in stand kan blijven. Allereerst wordt in overwegingen 5.1 en 5.2 ingegaan op de wijzing van de grondslag van het primaire besluit in bezwaar. Hierna wordt in overwegingen 5.3 tot en met 5.7 ingegaan op het cao-vereiste. Tot slot wordt in overweging 5.8 ingegaan op de terugvordering van het bij wijze van voorschot uitbetaalde subsidiebedrag.
De wijziging van de grondslag van het primaire besluit in bezwaar
Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb is de minister naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar gehouden tot een volledige heroverweging van dat besluit. Deze heroverweging geeft de minister de gelegenheid om eventuele gebreken in het besluit te herstellen en de motivering van het besluit te verbeteren, aan te vullen of alsnog te geven (zie hiervoor bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:412).
De minister werpt eiser niet langer tegen dat hij geen zorgaanbieder is in de zin van de Subsidieregeling 2021, maar heeft de motivering van het op nihil vaststellen van de subsidie gewijzigd door er in het bestreden besluit op te wijzen dat uit de overgelegde bewijsstukken niet kan worden opgemaakt dat eiser heeft voldaan aan de subsidieverplichtingen uit artikel 10 van de Subsidieregeling 2021. Dit past binnen de kaders van artikel 7:11 van de Awb. Overigens is eiser in de bezwaarfase in de gelegenheid gesteld om zich uit te laten over deze mogelijke wijziging van de motivering, zodat hij daardoor niet is overvallen. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt niet.
Het cao-vereiste
In artikel 10 van de Subsidieregeling 2021 staat dat een subsidieontvanger verplicht is om “de voor de sector van de zorgaanbieder betreffende cao van toepassing te verklaren” (vereiste a) en “de werknemer in te schalen overeenkomstig de betreffende cao […] en de salarisschaal behorende bij de betreffende coronabaan” (vereiste b). In de toelichting bij dit artikel staat onder meer: “Ten eerste is de zorgaanbieder verplicht de voor de zorgaanbieder van toepassing zijnde cao toe te passen voor de tijdelijke werknemer. Ook moet de zorgaanbieder de werknemer inschalen overeenkomstig eerdergenoemde cao en in de salarisschaal die hoort bij de betreffende coronabaan.”
Partijen zijn het erover eens dat eiser de cao niet expliciet van toepassing heeft verklaard in de arbeidsovereenkomsten met zijn werknemers. Hoewel eiser terecht heeft opgemerkt dat uit voormelde toelichting niet volgt dat hij verplicht is om de cao expliciet van toepassing te verklaren, had dit voor eiser wel duidelijk moeten zijn. De verplichting om de cao van toepassing te verklaren, staat namelijk expliciet in de tekst van artikel 10, aanhef en onder a, van de Subsidieregeling 2021. Het van toepassing verklaren van een cao dient ook een belangrijk doel. Een cao regelt namelijk veel belangrijke onderwerpen. Denk daarbij aan de hoogte van de lonen en regelingen over arbeidstijden, toeslagen en pensioen, maar ook aan afspraken over loondoorbetaling bij ziekte en een aanvullende uitkering bij werkloosheid. Een cao vervult op die manier ook een rol in het stelsel van sociale zekerheid.
Bovendien heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat hij de cao – materieel gezien – wel heeft toegepast. Uit de door eiser overgelegde bewijsstukken, waaronder de arbeidsovereenkomsten en salarisstroken van eisers werknemers, blijkt niet inzichtelijk dat de werknemers het juiste bruto uurloon en maandsalaris hebben ontvangen. Daarnaast blijkt nergens uit dat pensioenafdracht heeft plaatsgevonden, terwijl pensioen wel een onderdeel is van de cao.
Eiser heeft dus niet voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. De minister heeft daarom de subsidie op nihil kunnen vaststellen. Dit volgt uit artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt niet.
De rechtbank komt, gelet op het voorgaande, niet toe aan de bespreking van wat de minister heeft aangevoerd over aanwijzingen dat er geen coronabanen door eiser zijn gerealiseerd.
De terugvordering van het bij wijze van voorschot uitbetaalde subsidiebedrag
Het terugvorderen van het bij wijze van voorschot uitbetaalde subsidiebedrag omdat niet aan de subsidieverplichtingen is voldaan, is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Subsidieregeling 2021 is in het leven geroepen om de door de coronacrisis ernstig getroffen zorgsector te ondersteunen met het financieren van coronabanen. Om aanspraak te maken op deze financiële steun is het belangrijk dat aan de subsidieverplichtingen wordt voldaan. Het gaat hier namelijk om publieke gelden en het algemeen belang om deze op de juiste wijze te besteden weegt zwaar. Eiser is in het besluit van 5 juli 2021, waarbij de subsidie (bij wijze van voorschot) is verleend, gewezen op de subsidieverplichtingen en de gevolgen van het niet naleven van deze verplichtingen. Zoals in deze uitspraak is overwogen, heeft eiser niet voldaan aan de subsidieverplichtingen. Het vaststellen van de subsidie op nihil en terugvorderen van het bij wijze van voorschot uitbetaalde subsidiebedrag is een geschikt en noodzakelijk middel om ervoor te zorgen dat de subsidie alleen bij rechthebbende zorgaanbieders terecht komt. Eiser heeft ook niet onderbouwd dat hij financieel onevenredig zwaar is getroffen door de terugvordering. De enkele stelling dat de terugvordering mogelijk het einde van zijn eenmanszaak betekent, is hiervoor onvoldoende. De opname van eiser in het M&O-register leidt evenmin tot een ander oordeel. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van der Wal, voorzitter, en mr. B. van Velzen en mr. M.V. van Baaren, leden, in aanwezigheid van E.J. van den Doel, griffier. Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2026.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.