RECHTBANK ROTTERDAM
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 september 2026 in de zaak tussen
[eiser], uit [plaatsnaam], eiser
de burgemeester van Rotterdam
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/5185
(gemachtigde: mr. Z.M. Nasir),
en
(gemachtigden: mrs. J.C. Avedissian en J.P. Langenbach).
Deze uitspraak gaat over een woningsluiting door de burgemeester wegens het aantreffen van een illegale seksinrichting. Eiser is het hier niet mee eens en voert daartoe beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de woningsluiting. De rechtbank komt in deze uitspraak allereerst tot het oordeel dat sprake is van procesbelang en vervolgens dat het bestreden besluit in stand kan blijven. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2024 (hierna: het primaire besluit) heeft de burgemeester besloten om de woning van eiser aan het adres [adres] (hierna: de woning) met spoed te sluiten voor de duur van één maand. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 28 mei 2025 (hierna: het bestreden besluit) heeft de burgemeester het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld.
De burgemeester heeft op het beroepschrift gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van de burgemeester.
Totstandkoming van het bestreden besluit
1. De burgemeester heeft aan het primaire besluit het volgende ten grondslag gelegd. Uit de bestuurlijke rapportage van 8 oktober 2024 (hierna: de bestuurlijke rapportage) blijkt dat medewerkers van de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel op 4 oktober 2024 een bestuurlijke controle hebben uitgevoerd bij de woning. Daarbij zijn drie sekswerkers aangetroffen. De woning werd dus gebruikt als seksinrichting en daarvoor was geen vergunning verleend. De burgemeester heeft het primaire besluit met het bestreden besluit gehandhaafd.
Beoordeling door de rechtbank
Procesbelang
2. Voordat de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van eisers beroepsgronden dient zij eerst na te gaan of eiser nog procesbelang heeft bij zijn beroep.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is procesbelang het belang dat iemand heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat deze persoon voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor hem of haar van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft iemand die opkomt tegen een besluit procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. Als een rechtzoekende stelt schade te hebben geleden, kan belang bestaan bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. Voor het aannemen van procesbelang moet tot op zekere hoogte aannemelijk zijn dat schade is geleden als gevolg van het besluit.
De rechtbank is van oordeel dat eiser nog steeds procesbelang heeft, ook al is de woning inmiddels al gesloten geweest. Eiser heeft toegelicht dat als gevolg van de woningsluiting zijn huurovereenkomst is ontbonden, wat gevolgen heeft (gehad) voor zijn mogelijkheden tot het vinden van een andere sociale huurwoning en zijn Ziektewetuitkering. Hiermee heeft eiser tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van het besluit. Een rechterlijk oordeel dat de woningsluiting onrechtmatig was, kan daarbij de grondslag vormen voor een aanspraak op schadevergoeding.
Het beroep is dus ontvankelijk.
Bevoegdheid
Voor het publiek toegankelijke ruimte
3. Eiser voert aan dat de burgemeester niet bevoegd was om over te gaan tot de woningsluiting. Er was namelijk geen sprake van een seksinrichting, omdat de woning geen voor het publiek toegankelijke besloten ruimte was.
In artikel 3:2 van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (hierna: de APV) is bepaald dat een seksinrichting een voor het publiek toegankelijke besloten ruimte is die onderdeel uitmaakt van een seksbedrijf.
Op grond van artikel 3:3, eerste lid, van de APV is het verboden om een seksbedrijf uit te oefenen zonder vergunning.
Op grond van artikel 3:9a van de APV is de burgemeester bevoegd om een seksinrichting te sluiten, indien het seksbedrijf wordt geëxploiteerd zonder geldige vergunning.
In de Nota prostitutie en seksbranche Rotterdam 2015 (hierna: de Nota) heeft de burgemeester haar beleid voor het sluiten van een illegale seksinrichting in een woning neergelegd. Hieruit volgt dat in het geval een illegale seksinrichting wordt aangetroffen de woning in principe voor de duur van drie maanden wordt gesloten. Na de constatering van een illegale seksinrichting wordt allereerst overgegaan tot een spoedsluiting van één maand, waarna de zienswijzeprocedure wordt opgestart. De burgemeester kan besluiten dat de woning slechts één maand gesloten blijft, wanneer de pandeigenaar de illegale situatie met concrete maatregelen heeft beëindigd. De sluiting kan, in plaats daarvan, ook worden verlengd tot drie maanden wanneer ondanks de maatregelen van de pandeigenaar toch overlast en loop op de woning wordt geconstateerd.
De rechtbank overweegt, net als de Afdeling in haar uitspraak van 19 maart 2025, dat in de toelichting op artikel 3:2 van de APV het volgende is opgenomen: "[..] Een seksbedrijf heeft altijd een exploitant. Ook in het geval een prostituee zelfstandig bedrijfsmatige activiteiten opereert is er sprake van een seksbedrijf, meer precies: een prostitutiebedrijf. […] Als prostitutie plaats vindt in woningen, kunnen deze locaties - onder omstandigheden - als een prostitutiebedrijf aangemerkt worden. Een dergelijk ‘privé-huis’ is voor het publiek toegankelijk nu er klanten toegang wordt verschaft. […]"
Uit de bestuurlijke rapportage volgt dat twee van de drie vrouwen die tijdens de bestuurlijke controle zijn aangetroffen hebben verklaard dat zij in de woning klanten hebben ontvangen. Zij hebben hun klanten dus toegang tot de woning verschaft. Daarmee was sprake van een voor het publiek toegankelijke besloten ruimte zoals bedoeld in artikel 3:2 van de APV.
De rechtbank is met de burgemeester van oordeel dat de verwijzing van eiser naar de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2024 niet kan leiden tot een andere conclusie. Deze uitspraak gaat namelijk over het sluiten van een moskee op grond van artikel 174 van de Gemeentewet, waarop de onder 3.5 opgenomen toelichting niet van toepassing is. Datzelfde geldt voor eisers verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 augustus 2023. In die uitspraak gaat het namelijk over de APV van Hoorn, waarin de onder 3.5 opgenomen toelichting ontbreekt.
De Nota is in strijd met de APV
Eiser voert aan dat de burgemeester op grond van artikel 3:9a, eerste lid, van de APV beleidsruimte heeft. Deze bepaling verplicht de burgemeester niet, indien sprake zou zijn van een seksinrichting in voornoemde zin, om tot sluiting over te gaan. Op grond van de Nota geldt echter dat bij een eerste constatering van exploitatie zonder een vergunning direct tot sluiting van de woning voor de duur van één maand wordt overgegaan. Volgens eiser ontkent de Nota de in de APV vervatte beleidsruimte en wordt de bevoegdheid van de burgemeester (om bijvoorbeeld af te zien van sluiting dan wel andere maatregelen te treffen die minder verstrekkend zijn dan de sluiting van de woning) daardoor beperkt. De Nota is derhalve in strijd met de APV en mag om die reden niet worden toegepast. Eiser voerde dit ook al aan in bezwaar. De burgemeester is daar in het bestreden besluit echter niet op ingegaan.
De rechtbank constateert dat op pagina 27 van de Nota expliciet is opgemerkt dat de stappen in het handhavingskader van de Nota gelden als uitgangspunt en dat de burgemeester bij haar besluitvorming over te treffen bestuurlijke maatregelen een inherente afwijkingsbevoegdheid heeft. Deze situatie is in zoverre anders dan de situatie in de door eiser genoemde uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2022. In die situatie was namelijk sprake van een vaste gedragslijn die niet op beleid was gebaseerd, waarbij geen ruimte bestond om af te wijken van die gedragslijn. De burgemeester heeft er verder terecht op gewezen dat deze inherente afwijkingsbevoegdheid ook voortvloeit uit artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank is dan ook van oordeel dat de Nota niet in strijd is met de APV. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt dat de burgemeester haar standpunt hierover tijdens de hoorzitting kenbaar heeft gemaakt. In het tot het bestreden besluit behorende advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) staat dat de commissie niet onderschrijft wat bezwaarmaker over de bevoegdheid tot woningsluiting naar voren heeft gebracht en wel onderschrijft wat de burgemeester hierover naar voren heeft gebracht. De rechtbank volgt eiser daarom niet in zijn standpunt dat de burgemeester niet zou zijn ingegaan op dit punt.
De burgemeester was dan ook bevoegd om de woning te sluiten. De beroepsgrond slaagt niet.
Evenredigheid
4. Als een burgemeester bevoegd is om (spoedeisende) bestuursdwang toe te passen, toetst de bestuursrechter – als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven – de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit aan het evenredigheidsbeginsel. Als het besluit gebaseerd is op beleid, dat op zichzelf rechtmatig is, wordt getoetst of de gevolgen wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Bij de beoordeling worden alle feiten en omstandigheden betrokken.Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen bij de beoordeling een rol, maar de toetsing daaraan zal niet altijd op dezelfde wijze plaatsvinden.Het is aan de bestuursrechter om aan de hand van de beroepsgronden te bepalen of, en zo ja op welke wijze, deze onderdelen worden betrokken.
Noodzaak
Eiser voert aan dat de woningsluiting niet noodzakelijk was. De burgemeester had moeten volstaan met een waarschuwing of een soortgelijke maatregel van minder verstrekkende aard. Er is immers niet gebleken van overlast in of rondom de woning en uit de bestuurlijke rapportage valt niet op te maken dat de woning bekend stond als seksinrichting of dat sprake was van loop op de woning.
Bij de beoordeling of de sluiting van een woning noodzakelijk is, is de vraag aan de orde of de burgemeester, gegeven zijn bevoegdheid om bestuursdwang uit te oefenen, met een minder ingrijpend middel had kunnen en dus ook had moeten volstaan, omdat het beoogde doel ook daarmee had kunnen worden bereikt. Een minder ingrijpend middel dan woningsluiting is het opleggen van een last onder dwangsom of het geven van een waarschuwing.
De rechtbank overweegt hierover het volgende. Uit de bestuurlijke rapportage blijkt dat twee van de drie aangetroffen sekswerkers hebben verklaard dat zij klanten hebben ontvangen in de woning. Dat wordt ook bevestigd door onderzoeken aan hun werktelefoons, omdat daaruit blijkt dat zij het adres van de woning via Whatsapp (minstens) drie keer aan hun klanten hebben doorgegeven gedurende een periode van ruim een jaar. De burgemeester mocht er dan ook van uitgaan dat in de woning van eiser klanten zijn ontvangen en dat dus sprake was van enige loop op de woning. Ook mocht de burgemeester ervan uitgaan dat de woning enige bekendheid had als seksinrichting. De vergelijking van eiser met de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2025 gaat niet op, omdat de hiervoor genoemde omstandigheden zich in die zaak niet voordeden of daarvan in elk geval niet gebleken was. In die zaak was namelijk ‘slechts’ sprake van een eenmalige begeleiding naar de woning van een politiemedewerker door een sekswerker. Bovendien ging het in die zaak om een woningsluiting van drie maanden terwijl vóór het nemen van dat besluit al vaststond dat de overtreding was beëindigd en het risico op herhaling nihil was. Ook in die zin gaat de vergelijking met deze zaak dus niet op. De tijdens de zitting gedane verwijzing van eiser naar de uitspraak van deze rechtbank van 17 april 2026 levert, in tegenstelling tot wat de burgemeester heeft betoogd, niet een nieuwe beroepsgrond op die door het moment van aanvoeren daarvan strijd oplevert met de goede procesorde. De rechtbank is wel van oordeel dat de zaak van de genoemde uitspraak niet te vergelijken is met deze zaak, omdat het daar ging om een woningsluiting van drie maanden en een geconstateerde overtreding van (maximaal) 7 dagen.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er een noodzaak was om het pand tijdelijk te sluiten om zo een einde te maken aan de illegale situatie, de openbare orde te herstellen en verdere verstoring daarvan te voorkomen. Met de woningsluiting wordt ook de bekendheid van de locatie als een locatie waar seksuele diensten worden aangeboden ongedaan gemaakt, wordt een signaal afgegeven dat wordt opgetreden tegen illegale prostitutie en wordt de overloop van de vergunde naar de onvergunde prostitutie een halt toegeroepen. De beroepsgrond slaagt niet.
Evenwichtigheid
Volgens eiser was het sluiten van de woning niet evenwichtig. Een woningsluiting maakt immers inbreuk op het in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Eiser heeft zijn woning uitgeleend aan één van de in de woning aangetroffen sekswerkers. Zij is een bekende van zijn familie en eiser wist niets van de gestelde activiteiten in zijn woning. Zodra hij daarvan op de hoogte raakte, heeft hij de dame in kwestie de deur gewezen en aangegeven dat zij nooit meer welkom is. Het bestreden besluit heeft verstrekkende gevolgen gehad voor eiser. Hij kampt met medische klachten en heeft zijn woning per direct moeten verlaten. De verhuurder heeft de huurovereenkomst met eiser ontbonden en eiser kon na de sluiting dus ook niet terugkeren naar de woning. Hij is daardoor dakloos geworden. Eiser is bovendien aangewezen op sociale huurwoningen en dan wordt altijd een verhuurdersverklaring opgevraagd als een nieuwe huurwoning is gevonden. In die verhuurdersverklaring zal in het geval van eiser komen te staan dat de huurovereenkomst is ontbonden en met welke reden. Het is daardoor voor eiser nagenoeg onmogelijk om een nieuwe woning te vinden. Ook heeft de woningsluiting gevolgen gehad voor zijn Ziektewetuitkering.
De burgemeester moet zich ervan vergewissen dat een sluiting in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid moeten de voor bewoners nadelige gevolgen van de sluiting worden afgewogen tegen de doelen die de burgemeester met de sluiting wil bereiken. Deze doelen houden doorgaans verband met de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk acht.
De rechtbank constateert dat de woningsluiting voor eiser zware nadelige gevolgen heeft (gehad). Eiser is zelf met de verhuurder van de woning overeengekomen dat de huurovereenkomst van de woning werd ontbonden onder de voorwaarde dat eiser niet op de zwarte lijst zou worden geplaatst. Eiser kon daarom na de sluiting niet terugkeren naar de woning. De rechtbank acht het aannemelijk dat het voor eiser, die vanwege zijn inkomen is aangewezen op sociale huur, bijzonder lastig is om een nieuwe sociale huurwoning te vinden zonder positieve verhuurdersverklaring. Toch is een sluiting met zware nadelige gevolgen voor de bewoner niet per definitie onevenwichtig. De rechtbank kan de burgemeester volgen in het standpunt dat eiser als huurder van de woning verantwoordelijk is voor wat er in die woning gebeurt, zodat hem minstens het verwijt kan worden gemaakt dat hij onvoldoende toezicht op zijn woning heeft gehouden. Bovendien is illegale prostitutie een ernstige aantasting van de openbare orde en vormt dit een bedreiging voor de veiligheid en gezondheid van de daarbij betrokkenen. Het tegengaan daarvan door middel van de sluiting van een illegale seksinrichting is dan ook een zwaarwegend belang. De burgemeester heeft zich bovendien op het standpunt kunnen stellen dat niet is gebleken dat eiser medisch afhankelijk was van de woning. De burgemeester heeft ook geen doorslaggevend gewicht hoeven toekennen aan de in dit verband overgelegde verwijsbrief, waaruit blijkt dat eiser problemen heeft met het reguleren van zijn emoties als gevolg van de sluiting van zijn woning. Aan het belang van het beschermen van een veilig woon- en leefklimaat in de omgeving en het herstellen van de openbare orde werd meer gewicht toegekend dan aan het belang van eiser. De verwijzing van eiser naar de uitspraak van deze rechtbank van 17 april 2026 leidt ook hier niet tot een andere conclusie. Zoals eerder overwogen ging het in die zaak om een woningsluiting van drie maanden. Bovendien was de eiser in die zaak, die last had van forse lichamelijke en psychische klachten, wél op de zwarte lijst geplaatst. Verder ging de burgemeester in die zaak ervan uit dat de eiser niet op de hoogte was van de prostitutie in zijn woning. De omstandigheden in die zaak zijn, in het licht van wat hiervoor is overwogen, dan ook niet te vergelijken met de omstandigheden van eiser.
Het sluiten van de woning was niet onevenwichtig. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Hij krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C. de Vries, rechter, in aanwezigheid van A.S. Ay, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2026.
De griffier is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.