ECLI:NL:RBROT:2026:12074

Procesverloop

Overwegingen

1. GMG is een beleggingsonderneming. Zij beschikt sinds 17 mei 2023 over een vergunning als bedoeld in artikel 2:96, eerste lid, van de Wet op het financieel toezicht (Wft) voor het verlenen van beleggingsdienst a (het ontvangen en doorgeven van orders) en b (het uitvoeren van orders voor rekening van cliënten). Deze vergunning is verleend door de Stichting Autoriteit Financiële Markten (AFM). Daarnaast beschikt GMG sinds 28 maart 2024 over een vergunning voor het verrichten van beleggingsactiviteit b (het exploiteren van georganiseerde handelsfaciliteiten), zoals gedefinieerd in artikel 1:1 van de Wft.

2. Artikel 11, eerste lid, van de IFR schrijft voor dat beleggingsondernemingen te allen tijde beschikken over een minimumbedrag aan eigen vermogen. In het boeterapport van 14 januari 2026 heeft DNB uiteengezet dat dit minimumbedrag voor GMG tot 28 maart 2024 € 75.000,- was en vanaf die datum € 150.000,-. GMG betwist dit niet en de voorzieningenrechter ziet geen reden om hieraan te twijfelen.

3. GMG is verplicht om periodiek aan DNB te rapporteren over de financiële situatie van haar onderneming. Op grond van deze rapportages heeft DNB geconstateerd dat GMG drie keer binnen een aaneengesloten periode van 25 maanden te weinig eigen vermogen had. GMG betwist dit niet en de voorzieningenrechter ziet ook geen reden om hieraan te twijfelen.

4. Bij het boetebesluit heeft DNB aan GMG vanwege deze kapitaalstekorten een boete van € 59.770,- opgelegd. Bij het openbaarmakingsbesluit heeft DNB besloten tot directe en ongeanonimiseerde openbaarmaking van het boetebesluit, onder begeleiding van een persbericht.

5. Op grond van artikel 1:97, derde lid, van de Wft dient DNB een besluit tot boeteoplegging wegens een overtreding die is gerangschikt in de derde categorie, zoals overtreding van artikel 11 van de IFR, zo spoedig mogelijk openbaar te maken. DNB ziet geen feiten en omstandigheden die maken dat de openbaarmaking van het boetebesluit moet worden uitgesteld, in geanonimiseerde vorm moet plaatsvinden of helemaal niet moet plaatsvinden. Omdat sprake is van een boete wegens overtreding van de IFR, heeft DNB gelet op artikel 20, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2019/2034 (IFD) ook beoordeeld of ongeanonimiseerde openbaarmaking noodzakelijk en evenredig is. Dat is volgens haar het geval.

6. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. In deze procedure ligt de vraag voor of het openbaarmakingsbesluit geschorst moet worden. De voorzieningenrechter beoordeelt ter beantwoording van deze vraag of de bezwaren van verzoekster tegen het openbaarmakingsbesluit en het onderliggende boetebesluit een redelijke kans van slagen hebben. Het oordeel van de voorzieningenrechter is niet bindend voor DNB bij het beslissen op de bezwaren van GMG of voor de rechtbank niet in een eventuele beroepsprocedure.

7. GMG betoogt dat het boetebesluit onrechtmatig is en dat het openbaarmakingsbesluit om die reden moet worden geschorst. Zij voert daartoe – samengevat weergegeven – het volgende aan. Er is geen sprake is van een structurele overtreding. Er hebben zich slechts in drie korte periodes kapitaalstekorten voorgedaan. Daar lagen verschillende onvoorziene omstandigheden aan ten grondslag. Het eerste kapitaalstekort bleek na boekhoudkundige correcties. Het tweede kapitaalstekort is ontstaan na de abrupte verhoging van de kapitaalseis. Het derde kapitaalstekort houdt verband met een wijziging met terugwerkende kracht van het eigen vermogen door een andere inrichting van (een onderdeel van) de jaarrekening, een nota voor de toezichtkosten van de AFM en de constatering dat een bedrag aan btw (na)betaald moest worden. Alle tekorten zijn na ontdekking voortvarend hersteld door de aandeelhouder van GMG; aan de tijdelijke tekorten ligt dus geen solvabiliteitsprobleem ten grondslag. Inmiddels houdt GMG zekerheidshalve extra ruime marges aan. DNB is volgens GMG ten onrechte tot de conclusie gekomen dat sprake is van een ernstige en verwijtbare overtreding. Boeteoplegging is daarom niet evenredig en niet opportuun, zo betoogt GMG.

Op grond van artikel 11, eerste lid, van de IFR moeten beleggingsondernemingen te allen tijde beschikken over een eigen vermogen dat ten minste gelijk is aan het voor hen geldende kapitaalsvereiste. DNB heeft onbetwist vastgesteld dat GMG deze bepaling drie keer heeft overtreden (zie hierboven onder 3).

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft DNB zich in het boetebesluit niet ten onrechte en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat boeteoplegging voor deze overtredingen opportuun en evenredig is.

Hierbij is allereerst van belang dat boeteoplegging een discretionaire bevoegdheid is van DNB en dat de voorzieningenrechter het gebruik van deze bevoegdheid met enige terughoudendheid moet toetsen. Het is immers niet (en in ieder geval niet in de eerste plaats) aan de rechter om te bepalen wanneer DNB een boete mag opleggen en wanneer niet. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen (zie overweging 8.2 van de uitspraak van 30 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:353), geldt ook voor boetebesluiten dat in het kader van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel de in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285, ‘Harderwijk-uitspraak’) genoemde elementen van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een rol spelen. Deze drietraptoets van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid hoeft, zo overwoog het CBb in zijn uitspraak van 30 juni 2025, niet bij de toetsing van elk besluit categorisch te worden uitgevoerd. De bestuursrechter moet van geval tot geval, in het licht van de aangevoerde gronden, bepalen of en zo ja hoe de geschiktheid, de noodzaak en de evenwichtigheid bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moeten worden betrokken.

DNB heeft terecht bij de besluitvorming betrokken dat artikel 11, eerste lid, van de IFR beoogt te waarborgen dat beleggingsondernemingen altijd, ook in ongunstige marktomstandigheden en bij onverwachte tegenslagen, over een minimumbedrag aan eigen vermogen beschikken om deze situaties het hoofd te kunnen bieden. Dit voorschrift dient ter versterking van de financiële soliditeit van beleggingsondernemingen en het vertrouwen dat belanghebbenden daarin stellen. Van een beleggingsonderneming mag worden verwacht dat zij haar bedrijfsvoering zo inricht dat zij te allen tijde aan de geldende kapitaalsvereisten voldoet. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter acht DNB het doorlopend voldoen aan dit voorschrift niet ten onrechte belangrijk en acht zij overtreding daarvan niet ten onrechte ernstig, zeker als deze overtreding binnen veertien maanden tot drie maal toe plaatsvindt. Boeteoplegging is dan een geschikt middel om de daarmee beoogde doelen, waaronder vooral bestraffing en naleving van de norm in de toekomst, te bewerkstellingen.

Daarnaast kan boeteoplegging in dit geval noodzakelijk en evenwichtig worden geacht. DNB heeft onweersproken gesteld dat zij na de eerste overtreding een gesprek met GMG heeft gevoerd, waarin zij het belang van voortdurende naleving van de norm heeft benadrukt en GMG er uitdrukkelijk op heeft gewezen dat de aangevraagde uitbreiding van haar vergunning tot een verhoging van de voor GMG geldende kapitaalseis zou leiden. Dit gesprek met DNB had voor GMG aanleiding kunnen en moeten zijn tot gepaste oplettendheid om herhaling van de overtreding te voorkomen. Desondanks ontstond na de verhoging van de voor GMG geldende kapitaalseis meteen opnieuw een kapitaalstekort. Daarna volgde nog een derde overtreding. De voorzieningenrechter wil aannemen dat de moeder van GMG in staat en bereid was en is om GMG indien nodig financieel te ondersteunen, maar dat neemt niet weg dat GMG doorlopend aan de norm moet voldoen. Daarin is zij binnen veertien maanden tot drie keer toe tekortgeschoten, waarbij de duur van de overtredingen en de omvang van de kapitaalstekorten niet verwaarloosbaar zijn. DNB heeft er verder niet ten onrechte op gewezen dat de door GMG gegeven verklaring voor de tekorten laat zien dat GMG er kennelijk gedurende langere tijd niet in is geslaagd om haar administratieve organisatie zodanig in te richten dat zij steeds voldoende inzicht had in de omvang van haar eigen vermogen en mede op basis van dat inzicht doorlopend kon voldoen aan de kapitaalseis. Gelet op deze omstandigheden, in samenhang bezien, was DNB niet gehouden om van handhaving af te zien of om voor een ander handhavingsinstrument te kiezen. Het tijdsverloop tussen de overtredingen en het boetebesluit en het normconforme gedrag van GMG gedurende deze periode zijn daarvoor op zichzelf onvoldoende.

De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat de tegen het boetebesluit aangevoerde bezwaren geen redelijke kans van slagen hebben. Er is dus geen reden om het openbaarmakingsbesluit te schorsen in verband met de aangevoerde bezwaren tegen het onderliggende boetebesluit.

Beoordeling bezwaren tegen het openbaarmakingsbesluit

8. GMG betoogt dat DNB de evenwichtigheidsbeoordeling op ondeugdelijke wijze heeft verricht. DNB heeft namelijk niet geconcretiseerd welke doelen worden gediend met openbaarmaking. Openbaarmaking van het boetebesluit leidt tot onevenredige schade bij GMG, te meer nu het boetebesluit een onjuist beeld geeft van GMG. GMG betoogt verder dat het openbaarmakingsbesluit onrechtmatig is omdat DNB de in artikel 20, eerste lid, van de IFD voorgeschreven noodzakelijkheidstoets op onjuiste wijze heeft verricht. DNB dient niet louter te beoordelen of volledige openbaarmaking noodzakelijk is, maar ook en vooral of openbaarmaking als zodanig noodzakelijk is.

Op grond van artikel 1:98, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wft wordt openbaarmaking op grond van artikel 1:97 uitgesteld of geschiedt deze in zodanige vorm dat de openbaar te maken gegevens niet herleidbaar zijn tot afzonderlijke personen, voor zover betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend. Het geschil spitst zich toe op de vraag of deze uitzonderingsgrond hier van toepassing is; op andere in de Wft neergelegde uitzonderingen op het uitgangspunt van vroegtijdige en ongeanonimiseerde openbaarmaking heeft GMG geen beroep gedaan en uit haar betoog volgt ook hier dat die aan de orde zouden kunnen zijn.

Het CBb heeft in zijn uitspraak van 25 februari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:102) tot uitgangspunt genomen dat de toezichthouder in het kader van zijn besluitvorming over de openbaarmaking een evenwichtigheidsbeoordeling moet uitvoeren. Het wettelijke uitgangspunt is en blijft volledige openbaarmaking. Uitgestelde of geanonimiseerde openbaarmaking is aangewezen als volledige openbaarmaking betrokken partijen in onevenredige mate schade zou berokkenen. Het is aan de geadresseerde van het besluit om te stellen en te onderbouwen dat die situatie zich voordoet. Het criterium “onevenredige mate van schade” veronderstelt dat de schade in verhouding tot de met de niet-geanonimiseerde (volledige) openbaarmaking na te streven doelen en daarmee te dienen belangen van dien aard is dat openbaarmaking uitgesteld of geanonimiseerd moet plaatsvinden. De doelen en belangen die openbaarmaking in het algemeen dient, zijn:

het publiek informeren over het optreden van de toezichthouder en de gronden daarvoor,

andere instellingen die onder toezicht staan informeren welke gedragingen kunnen leiden tot handhaving en de invulling die de toezichthouder aan bepaalde normen geeft,

personen die door de inbreuk schade hebben geleden de gelegenheid bieden hun rechten jegens de overtreder geldend te maken en

anderen ontmoedigen om overtredingen te begaan.

Dit betekent dat de toezichthouder de belangen die met deze vier doelen worden gediend moet betrekken bij zijn beoordeling van de evenwichtigheid tussen enerzijds de mate van schade die een niet-geanonimiseerde openbaarmaking voor de betrokkene met zich brengt en anderzijds het belang dat de openbaarmaking in het concrete geval dient. In de uitspraak van 25 februari 2025 heeft het CBb ook overwogen dat het belang van een ontmoedigend effect dat de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder kan hebben, geen doel op zich is. Dit belang weegt daarom niet altijd op tegen het belang van de overtreder om een boetebesluit niet volledig openbaar te maken. Indien aannemelijk is dat het belang dat met de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder is gediend niet in het gedrang komt – dat wil zeggen dat met de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder geen concreet belang wordt gediend – kan dat bijdragen aan de conclusie dat sprake is van een onevenredige mate van schade voor de betrokken partijen, aldus het CBb.

De voorzieningenrechter stelt vast dat DNB de in 8.2 vermelde doelen in het openbaarmakingsbesluit heeft genoemd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft DNB zich terecht, zij het summier gemotiveerd, op het standpunt gesteld dat met de volledige openbaarmaking van het boetebesluit het publiek beter in kennis wordt gesteld van de ontstane kapitaalstekorten bij GMG dan wanneer dit geanonimiseerd zou gebeuren. Zeker voor de wholesaleklanten van GMG is dit een relevant gegeven en is volledige openbaarmaking nodig om, indien gewenst, passende maatregelen te kunnen nemen. In feite bevestigt GMG dit ook zelf door te benadrukken dat haar klanten zeer kritisch zijn op kapitaalstekorten en dat dergelijke tekorten kunnen leiden tot kritische vragen van klanten, die mogelijk ook hun relatie met GMG gaan heroverwegen. Dit sluit aan bij het door het CBb als eerste vermelde publicatiedoel, zeker als dit doel wordt uitgelegd in het licht van de IFD. In punt 18 van de preambule van de IFD staat namelijk onder meer: “Cliënten en beleggers moeten toegang hebben tot informatie over administratieve sancties en andere administratieve maatregelen die beleggingsondernemingen zijn opgelegd, zodat zij met kennis van zaken kunnen beslissen over hun beleggingsopties.” Dit naar het oordeel van de Uniewetgever relevante doel wordt niet bereikt met ongeanonimiseerde openbaarmaking. In de context van de IFR en de IFD is ongeanonimiseerde openbaarmaking in de regel immers niet voldoende om de belanghebbenden in staat te stellen om met kennis van zaken te kunnen beslissen over hun beleggingsopties. Voor volledige openbaarmaking in deze context is het niet noodzakelijk dat er klanten of anderen zijn aan te wijzen die concrete schade hebben geleden of kunnen lijden, waarop de derde publicatiedoelstelling ziet.

GMG heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij bij volledige openbaarmaking van het boetebesluit onevenredige schade lijdt. In dit kader heeft GMG onder meer aangevoerd dat haar klanten na volledige openbaarmaking mogelijk een verzwaarde know your costumer- of compliancebeoordeling in gang zullen zetten en dat dit tot economische schade zal leiden bij GMG. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is deze schade, voor zover deze zich zal voordoen, aan te merken als inherent aan de openbaarmaking en is deze schade niet onevenredig in verhouding tot het met de openbaarmaking te bereiken doel. Het is namelijk van belang dat klanten van GMG goed geïnformeerd zijn over de kapitaalspositie van GMG en hiernaar indien gewenst kunnen handelen. Dat is gelet op punt 18 van de preambule van de IFD ook uitdrukkelijk beoogd door de Uniewetgever.

De omstandigheid dat GMG op dit moment in een vergunningstraject zit bij de Tsjechische Nationale Bank en dat de openbaarmaking deze procedure mogelijk kan raken, leidt evenmin tot het oordeel dat er sprake is van onevenredige schade. In het openbaarmakingsbesluit stelt DNB zich terecht op het standpunt dat GMG de gestelde schade in dit verband onvoldoende concreet heeft onderbouwd. GMG heeft desgevraagd ter zitting niet geconcretiseerd welke vergunning zij bij de Tsjechische Nationale Bank heeft aangevraagd, hoe ver zij in dat proces zit en tot welke schade openbaarmaking van het boetebesluit zou kunnen leiden.

Tot slot overweegt de voorzieningenrechter dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat met de openbaarmaking van het boetebesluit een onjuist beeld wordt geschetst van de verwijten die aan GMG worden gemaakt. GMG heeft hiertoe aangevoerd dat de (onjuiste) indruk wordt gewekt bij de markt dat GMG structureel ondergekapitaliseerd was, dat cliënten aan verlies zijn blootgesteld en dat sprake was van prudentiële instabiliteit. Uit het boetebesluit wordt, anders dan GMG stelt, voldoende duidelijk wat (volgens GMG zelf) de oorzaken zijn geweest van de ontstane kapitaalstekorten en wordt ook voldoende duidelijk waarop DNB het boetebesluit heeft gebaseerd. GMG kan indien nodig, uitgaande van de juistheid van haar eigen stellingen, aan de hand van het boetebesluit en recente financiële stukken aan klanten die kritische vragen stellen laten zien dat haar aandeelhouder in het verleden steeds bereid en in staat is gebleken om tekorten aan te zuiveren en dat zij sinds de derde overtreding steeds ruim voldoende eigen vermogen aanhoudt.

GMG betoogt terecht dat DNB gelet op artikel 20, eerste lid, van de IFD moet beoordelen of openbaarmaking van het boetebesluit noodzakelijk is. Die beoordeling heeft DNB in het openbaarmakingsbesluit ook verricht.

GMG stelt zich op het standpunt dat deze beoordeling te beperkt is geweest, omdat DNB louter heeft beoordeeld of ongeanonimiseerde openbaarmaking is aangewezen. De voorzieningenrechter gaat daar niet in mee. DNB heeft zich terecht en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het noodzakelijk is om het boetebesluit openbaar te maken en ook om dat volledig te doen. Het is naar het oordeel van de Uniewetgever voor de marktdeelnemers – zoals de wholesaleklanten van GMG – van belang om kennis te kunnen nemen dat van het gegeven dat zich kapitaalstekorten hebben voorgedaan bij een beleggingsonderneming, in dit geval GMG. Gelet op de inhoud van de IFD en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen heeft de (Europese) wetgever weegt het belang bij openbaarmaking bovendien in beginsel zwaarder dan het belang van de overtreder. DNB heeft dus deugdelijk gemotiveerd dat openbaarmaking in dit geval noodzakelijk is en wel in niet-geanonimiseerde vorm.

Overigens staat in punt 18 van de preambule van de IFD onder meer ook het volgende: “Opdat administratieve sancties een afschrikkend effect hebben, moeten zij worden bekendgemaakt, behalve in bepaalde welomschreven omstandigheden.” Omdat DNB zich niet mede op deze publicatiedoelstelling heeft beroepen, heeft de voorzieningenrechter die niet bij de beoordeling betrokken.

Gelet op het vorenstaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat de bezwaren van GMG tegen het openbaarmakingsbesluit geen redelijke kans van slagen hebben.

Conclusie

9. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.