ECLI:NL:RBROT:2026:12487

Procesverloop

Met het besluit van 11 april 2025 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Nadat de zaak op een zitting was gepland, hebben partijen de rechtbank laten weten dat zij een zitting niet nodig vinden. De rechtbank doet daarom op grond van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zonder zitting uitspraak.

Beoordeling door de rechtbank

3. In het rapport van bevindingen van 19 juni 2024 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) gerapporteerd dat hij/zij zich naar aanleiding van regulier toezicht op 9 januari 2026, omstreeks 16:00 uur bevond op het slachthuis van eiseres te Wehl. In dat rapport is het volgende beschreven:

4. Op basis van het hiervoor genoemde rapport van bevindingen heeft verweerder met het primaire besluit aan eiseres een boete opgelegd van € 17.500,- voor het volgende feit: de exploitant van een levensmiddelenbedrijf had niet of onvoldoende zorggedragen voor het voorkomen van verontreiniging van het vlees en het schoonmaken van geslachte dieren.

Met het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.

5. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat zij het beboetbare feit heeft gepleegd. Hierna zal de rechtbank beoordelen of verweerder voor de overtreding terecht een boete van € 17.500,- heeft opgelegd aan eiseres.

6. Eiseres heeft aangevoerd dat bezoedelingen met maag-darminhoud op een kippenkarkas aan het einde van de panklaarlijn niet volledig kan worden voorkomen. Daarom voert verweerder beleid dat is neergelegd in het Handhavingsprotocol. Op basis van dat beleid hanteert verweerder een marge waarbij pas een boete wordt opgelegd wanneer tijdens de steekproeven binnen tien slachtshifts meer dan twee keer een plekje met bezoedeling wordt aangetroffen. In het geval van eiseres heeft verweerder echter direct een boete opgelegd op grond van het Specifiek Interventiebeleid Vlees, omdat de constatering niet is gedaan tijdens een steekproef op grond van het Handhavingsprotocol, maar tijdens een andere controle. Dit verschil in beleid is volgens eiseres in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb waarin het evenredigheidsbeginsel is neergelegd. Artikel 8.7 van de Wet dieren geeft verweerder discretionaire ruimte bij het opleggen van een boete. Die ruimte kan verweerder invullen met beleid. De bestuursrechter kan dat beleid exceptief toetsen. Exceptieve toetsing dient ertoe te leiden dat het beleid buiten toepassing wordt gelaten, omdat het onevenredig is in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen omdat deze niet geschikt is. De ongeschiktheid is erin gelegen dat er tegenstrijdigheid bestaat binnen hetzelfde toezichtsdomein, omdat in het geval van eiseres direct een boete is opgelegd, terwijl het Handhavingsprotocol voorziet in een marge. Voor dit onderscheid kan geen rechtvaardiging worden gevonden in de hogere pakkans bij steekproeven op grond van het Handhavingsprotocol, aldus eiseres.

De beroepsgrond slaagt niet. Niet in geschil is dat de verontreiniging in dit geval is geconstateerd bij een regulier toezicht en niet bij een steekproefcontrole op grond van het Handhavingsprotocol. Het onderscheid dat verweerder maakt in toe te passen interventies bij eenzelfde overtreding acht de rechtbank niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om op dit punt anders te oordelen dan de meervoudige kamer van deze rechtbank in de uitspraak van 23 december 2025 (ECLI:NL:RBROT:2025:14945). In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het redelijk is dat verweerder bij een hogere pakkans vanwege intensievere controles een soepeler interventieregime hanteert dan bij de gebruikelijke kans dat bij regulier toezicht eenzelfde overtreding wordt geconstateerd. Daarbij is van belang dat het Handhavingsprotocol een andere systematiek kent en in zoverre niet vergelijkbaar is met het Specifiek interventiebeleid Vlees.

7. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat verweerder de boete met toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren had moeten matigen, omdat de aanwezigheid van een plekje met bezoedeling uit de ingewanden niet een meer dan gering risico vormt voor de volksgezondheid. Eiseres heeft dit gebaseerd op een onderzoek van het Institute for Risk Assessment (IRAS) waarin is geconcludeerd dat kleinere bezoedelingen in een latere fase van het slachten weinig toevoegen aan de bacteriële vracht die al op de karkassen aanwezig is. IRAS heeft in 2022 een nader onderzoek verricht met inachtneming van de kritiekpunten van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). De resultaten van dat onderzoek zijn gepubliceerd op 12 februari 2023 in een vaktijdschrift (Foods: Small Contaminations on Broiler Carcasses Are More a Quality Matter than a Food Safety Issue). Ook uit de hernieuwde Monte Carlosimulatie blijkt dat kleine plekjes fecaliën niet leiden tot een wezenlijke verhoging van het voedselveiligheidsrisico ook als er soms sprake is van een (enkele) meetbare verhoging. De boete had daarom moeten worden gematigd tot € 1.250,-, de helft van het standaardboetebedrag voor deze overtreding, aldus eiseres.

In artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is bepaald dat de boete wordt gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken.

Uit het rapport van bevindingen blijkt dat er bij drie karkassen verontreiniging is aangetroffen met inhoud afkomstig uit het spijsverteringskanaal. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) heeft in het arrest van 12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720) maagdarminhoud aangemerkt als verontreiniging, en maakt daarin geen onderscheid naar grootte. Anders dan eiseres is de rechtbank, mede gelet op genoemd arrest van het Hof, van oordeel dat van geringe risico’s of gevolgen voor de volksgezondheid geen sprake is. Eiseres heeft verwezen naar onderzoeken van IRAS en een hernieuwde Monte Carlosimulatie, maar uit die onderzoeken kan niet worden afgeleid dat een (klein plekje) verontreiniging met maagdarminhoud op zichzelf geen risico voor de voedselveiligheid oplevert. Het onderzoek van IRAS en de hernieuwde Monte Carlosimulatie zien op de gemiddelde bijdrage van een verontreiniging aan de totale bacteriële vracht die reeds op een pluimveekarkas aanwezig is, en dat is op zichzelf niet relevant voor de vraag of vanwege een gering risico voor de volksgezondheid de boete moet worden gematigd. De rechtbank verwijst in dit beroep naar de hiervoor reeds genoemde uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2025, waarbij het onderzoek van IRAS en de hernieuwde Monte Carlosimulatie zijn betrokken, en oordeelt (net als in die uitspraak) dat niet kan worden geconcludeerd dat met de aangetroffen verontreinigingen het risico voor de volksgezondheid gering was of ontbrak. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft geoordeeld (in ECLI:NL:CBB:2026:90 en ECLI:NL:CBB:2026:92) betekent de omstandigheid dat de aantallen campylobacterbacteriën uit een verontreiniging laag zouden zijn en niet tot een meetbaar verhoogd risico zouden leiden, nog niet dat de mogelijke gevolgen van die verontreiniging, die een gevaar introduceert, ontbreken dan wel gering zijn. Zoals verweerder in het bestreden besluit en in het verweerschrift heeft toegelicht kan de aanwezigheid van de inhoud van het maagdarmkanaal op vlees, ook als het om kleine plekjes gaat, ervoor zorgen dat ziekteverwekkende bacteriën in de voedselketen terechtkomen en op die manier een gevaar vormen voor de volksgezondheid. Verweerder heeft daarbij verwezen naar een rapport van BuRo van 28 maart 2018, kenmerk TRCWA/2018/2373, en het onderzoek van E. Pacholewicz “Hygiene control during broiler processing: technological and managerial aspects”, van 24 mei 2016, waaruit volgt dat zichtbaar verontreinigde karkassen een hoger besmettingsniveau met E-coli en campylobacter hebben. Voor campylobacter geldt bovendien dat dit in gekoeld vers pluimveevlees en op oppervlaktes in het slachthuis wekenlang levensvatbaar blijft, aldus verweerder. Verweerder heeft dus terecht geen reden gezien om met toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving de boetes te halveren. De beroepsgrond slaagt niet.

8. Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat haar geen, althans een verminderd, verwijt kan worden gemaakt, zodat de boete dient te worden gematigd. Eiseres stelt dat zij er alles aan heeft gedaan om zoveel mogelijk te voorkomen dat tijdens het uitnemen van ingewanden lekkages ontstaan, dat eventuele verontreinigingen zoveel mogelijk worden schoongemaakt en dat tijdens controles aan het einde van de panklaarlijn zichtbaar verontreinigde karkassen van de slachtlijn worden verwijderd. Desondanks kan verontreiniging niet worden voorkomen. Ter onderbouwing van deze stelling wijst eiseres op verklaringen van fabrikanten van slachtapparatuur (Marel Poultry, Meyn Food Processing Technology, Linco Food Systems) die bevestigen dat het onmogelijk is om te voorkomen dat tijdens het uitnemen van ingewanden bezoedeling ontstaat. Vanwege de variatie tussen de dieren kunnen incidenteel slachtfouten ontstaan waardoor de ingewanden kunnen lekken. Ook [persoon B] (wetenschappelijk onderzoeker) heeft geconcludeerd dat een nultolerantienorm aan het einde van de panklaarlijn technisch en praktisch niet haalbaar is, dat het niet mogelijk is om alle karkassen aan de binnen- en buitenkant te controleren en dat de slachtsnelheid niet van invloed is. Eiseres stelt dat de mechanische slachtwijze die in Nederland en elders binnen de Europese Unie gangbaar is, het moeilijk maakt om karkassen handmatig van de lijn te halen en vervolgens in- en uitwendig te controleren. Bovendien wordt alleen in Nederland op een nultolerantienorm aan het einde van de panklaarlijn gehandhaafd, terwijl dat in andere landen van de Europese Unie niet het geval is. Verder wijst eiseres op de naleefcijfers uit de naleefmonitor die erop wijzen dat geen enkele slachterij aan de nultolerantienorm kan voldoen. Eiseres en andere slachterijen hebben in de afgelopen jaren maatregelen genomen om het slachtproces te optimaliseren, maar die maatregelen hebben niet kunnen leiden tot een stijging van de naleefcijfers. Eiseres betwist dat zij niet voor technische oplossingen heeft gekozen vanwege de kosten.

In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, is de standaardboete voor deze overtredingen vastgesteld op € 2.500,-. In dit geval heeft verweerder met toepassing van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren de standaardboete verhoogd tot € 17.500,-. Aan eiseres is eerder een boete opgelegd voor eenzelfde overtreding.

De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van een opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer ECLI:NL:CBB:2023:54, vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. In aanvulling daarop heeft het CBb bij uitspraak van 31 maart 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:134) geoordeeld dat als in een stelsel van bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, eerder de noodzaak kan bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat zulke feiten en omstandigheden in het concrete geval aan de orde zijn en moeten leiden tot een lagere boete.

Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De rechtbank acht het voorstelbaar dat in een geautomatiseerd proces waarbij gewerkt wordt met dieren die niet volledig uniform zijn, verontreinigingen kunnen ontstaan bij het uitnemen van de ingewanden. Het Hof gaat in het hiervoor genoemde arrest van 12 september 2019 er ook van uit dat in die fase van het slachtproces (nog) geen resultaatsverplichting geldt, maar volgens het Hof zet de Uniewetgever de slachthuizen er wel toe aan om in die fase alle mogelijke maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de karkassen niet worden verontreinigd. Voor de fase aan het einde van de panklaarlijn heeft het Hof geoordeeld dat op dat punt een pluimveekarkas geen zichtbare verontreiniging meer mag vertonen. Deze uitleg impliceert dat het Hof en de Europese wetgever ervan uitgaan dat slachterijen op dat punt in het slachtproces wel kunnen voldoen aan de norm. Niet is gebleken dat eiseres op dat punt niet aan de norm kan voldoen. Evenmin is gebleken dat zij alle mogelijke maatregelen heeft genomen om de overtreding te voorkomen, temeer nu bij eiseres in dit geval bekend was dat er een koppel werd geslacht met volle kroppen. Uit het rapport van bevindingen blijkt in dit verband dat bij het wegsnijden van de kroppen nog veel voeding in het geopende spijsverteringskanaal aanwezig was. Zoals verweerder in het verweerschrift heeft opgemerkt is het aan eiseres om in dat geval de risico’s daarvan juist in te schatten en daarop adequate acties te ondernemen. Naast onder meer investering in de best beschikbare slachtapparatuur, een correcte afstelling van die apparatuur, het gebruik van binnen/buitenwassers en sproeiers, kunnen adequate maatregelen ook worden gevonden in bijvoorbeeld extra (intensievere) controles op bezoedeling van de schoongemaakte karkassen, zoals verweerder in het verweerschrift voorstelt. Nu niet is gebleken dat eiseres geen mogelijkheden meer had om de bezoedeling te voorkomen, kan de overtreding eiseres volledig worden verweten.

Ook voor het overige is de rechtbank van oordeel dat de boete evenredig is. Het betoog van eiseres over een ongelijk speelveld binnen de Europese Unie slaagt niet. Het Hof heeft in het eerdergenoemde arrest een duidelijke uitleg gegeven van de punten 5 en 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004: na het schoonmaken mag een pluimveekarkas geen zichtbare verontreiniging meer vertonen. Deze norm geldt in alle lidstaten. Uit punt 9 van de preambule van Verordening 853/2004 volgt dat deze verordening als doel heeft een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen, met name door alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven in de gehele Gemeenschap aan dezelfde regels te onderwerpen. Voorts wordt in punt 14 van de preambule van Verordening 853/2004 door de Uniewetgever benadrukt dat de lidstaten verplicht zijn alle maatregelen te treffen die geschikt zijn om de naleving van de in deze verordening vervatte verplichtingen door de exploitanten van levensmiddelenbedrijven te garanderen. Met het beboeten van deze overtreding voldoet verweerder aan die verplichting. Voor zover andere lidstaten niet of minder verstrekkend handhaven op overtreding van de punten 5 en 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004, maakt dit op zichzelf de onderhavige boete voor eiseres nog niet onevenredig. Daarbij wordt opgemerkt dat het de rechtbank niet duidelijk is geworden of – en, zo ja, in welke mate – eiseres door deze boete in haar concurrentiepositie wordt geschaad.

Ten slotte acht de rechtbank ook de toepassing van de recidiveregeling in onderhavig geval niet onevenredig. De wetgever ziet recidive als een strafverzwarende omstandigheid en heeft er daarom voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het voorkomen van herhaling in het specifieke geval (speciale preventie). In de uitspraak van 13 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:4949) heeft de meervoudige kamer van deze rechtbank geoordeeld dat verhoging van de boetes tot zeven keer het standaardboetebedrag, zoals ook in dit geval, nog evenredig is. In die uitspraak heeft de rechtbank ook de in de recidiveregeling gehanteerde termijn van vijf jaar niet onredelijk geacht. Zoals hiervoor overwogen, is het de rechtbank niet gebleken dat het voor eiseres onmogelijk was om deze overtreding te voorkomen en ook in dat licht oordeelt de rechtbank dat de verhoging van de boete vanwege recidive in dit geval niet onevenredig is.

De rechtbank concludeert dat de aan eiseres opgelegde boete van € 17.500,- in dit geval evenredig is aan de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan eiseres kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Eiseres heeft geen feiten of omstandigheden aannemelijk gemaakt op grond waarvan de noodzaak bestaat om in dit geval van het boetestelsel af te wijken en de boete verder te verlagen.

9. Van een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is geen sprake, aangezien het voornemen dateert van 19 november 2024 en er sindsdien tot aan deze uitspraak nog geen twee jaren zijn verstreken.

Conclusie en gevolgen

10. Uit al het voorgaande volgt dat geen van de beroepsgronden slaagt. Verweerder heeft op basis van het rapport van bevindingen terecht vastgesteld dat eiseres punt 5 en punt 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 heeft overtreden, zodat verweerder bevoegd was eiseres daarvoor een boete van € 17.500,- op te leggen. Er bestaan geen redenen om de boete te halveren of te matigen.

11. Het beroep is ongegrond.

12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.