RECHTBANK ROTTERDAM
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 oktober 2026 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid & Natuur, thans:
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/9405
(gemachtigde: mr. E. Dans),
en
de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid & Natuur, verweerder
(gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs).
1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete van € 5.000,- die verweerder in het kader van de Wet dieren aan eiseres heeft opgelegd. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder terecht aan eiseres een bestuurlijke boete van € 5.000,- heeft opgelegd. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het besluit van 16 mei 2025 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 5.000,-, omdat zij volgens verweerder bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften heeft overtreden.
Met het besluit van 10 oktober 2025 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Partijen hebben de rechtbank laten weten dat zij een zitting niet nodig vinden. De rechtbank doet daarom op grond van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zonder zitting uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
“Tijdens mijn inspectie bij bovengenoemd slachthuis bevond ik mij op de panklaarafdeling aan het eind van de panklaarlijn, op de positie vlak voordat de pluimveekarkassen de koeling ingaan. Ik was daar aanwezig om 50 pluimveekarkassen te controleren op verontreiniging (zichtbare sporen van vervuiling door inhoud van het spijsverteringskanaal (inclusief gal)) volgens het Handhavingsprotocol verontreiniging slachterijen pluimvee. Na de locatie van deze controle kunnen er geen opknaphandelingen, in het kader van de PMkeuring, meer worden uitgevoerd aan de karkassen.
3. In het rapport van bevindingen van 11 april 2025 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) gerapporteerd dat hij/zij zich naar aanleiding van regulier toezicht op 7 april 2025, omstreeks 7.28 uur bevond op het slachthuis eiseres te [plaats] . In dat rapport is het volgende beschreven:
Ik zag, omstreeks 7.28 uur, tijdens de 50 karkassencontrole dat één karkas op de buitenzijde van het karkas, op de rug op twee plekken verontreinigd was met zichtbare sporen van vervuiling door inhoud van het spijsverteringskanaal. Eén verontreiniging zat iets links van de ruggengraat, ongeveer drie vingertoppen boven de staartbasis. Een tweede, kleinere verontreiniging, zat iets rechts van de ruggengraat, iets lager dan de andere verontreiniging, dus iets verder richting de staartbasis, zie fotobijlage, foto 1. Ik zag dat de verontreinigingen bestonden uit een lichtbruine substantie op de huid van het karkas.
Ik heb het karkas overgedragen aan de kwaliteitsmedewerker in de panklaar en ik heb gezegd dat het karkas kon worden opgeknapt.
Uit mijn controle na afloop van het slachtproces bleek dat er verontreiniging op de geslachte dieren werd waargenomen, waaruit geconcludeerd kan worden dat de exploitant van het slachthuis niet of onvoldoende had zorggedragen voor het voorkomen van verontreiniging van het vlees en het schoonmaken van de geslachte dieren.”
4. Op basis van het hiervoor genoemde rapport van bevindingen heeft verweerder met het primaire besluit aan eiseres een boete opgelegd van € 5.000,- voor het volgende feit: de exploitant van een levensmiddelenbedrijf had niet of onvoldoende zorggedragen voor het voorkomen van verontreiniging van het vlees en het schoonmaken van geslachte dieren.
Dit is volgens verweerder een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, in verbinding met artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5 en punt 8, van Verordening (EG) 853/2004.
Met toepassing van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren heeft verweerder het standaardboetebedrag voor deze overtreding verhoogd, omdat eiseres eerder op 10 september 2021 (boetezaaknummer 202101316) is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verlopen sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De boete is gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen boete (€ 2.500,-) en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete (€ 2.500,-), zodat de aan eiseres op te leggen boete € 5.000,- bedraagt.
Met het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
5. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat zij het beboetbare feit heeft gepleegd. Hierna zal de rechtbank beoordelen of verweerder voor de overtreding terecht een boete van € 5.000,- heeft opgelegd aan eiseres.
6. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder de boete met toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren had moeten matigen, omdat de aanwezigheid van een plekje met bezoedeling uit de ingewanden niet een meer dan gering risico vormt voor de volksgezondheid. Eiseres heeft dit gebaseerd op een onderzoek van het Institute for Risk Assessment (IRAS) waarin is geconcludeerd dat kleinere bezoedelingen in een latere fase van het slachten weinig toevoegen aan de bacteriële vracht die al op de karkassen aanwezig is. IRAS heeft in 2022 een nader onderzoek verricht met inachtneming van de kritiekpunten van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). De resultaten van dat onderzoek zijn gepubliceerd op 12 februari 2023 in een vaktijdschrift (Foods: Small Contaminations on Broiler Carcasses Are More a Quality Matter than a Food Safety Issue). Ook uit de hernieuwde Monte Carlosimulatie blijkt dat kleine plekjes fecaliën niet leiden tot een wezenlijke verhoging van het voedselveiligheidsrisico ook als er soms sprake is van een (enkele) meetbare verhoging. De boete had daarom moeten worden gematigd tot € 1.250,-, de helft van het standaardboetebedrag voor deze overtreding, aldus eiseres.
In artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is bepaald dat de boete wordt gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken.
Uit het rapport van bevindingen blijkt dat er bij één karkas verontreiniging is aangetroffen met inhoud afkomstig uit het spijsverteringskanaal. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) heeft in het arrest van 12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720) maagdarminhoud aangemerkt als verontreiniging, en maakt daarin geen onderscheid naar grootte. Anders dan eiseres is de rechtbank, mede gelet op genoemd arrest van het Hof, van oordeel dat van geringe risico’s of gevolgen voor de volksgezondheid geen sprake is. Uit het onderzoek van IRAS en de hernieuwde Monte Carlosimulatie, waarnaar eiseres heeft verwezen, kan niet worden afgeleid dat een (klein plekje) verontreiniging met maagdarminhoud op zichzelf geen risico voor de voedselveiligheid oplevert. Het onderzoek van IRAS en de hernieuwde Monte Carlosimulatie zien op de gemiddelde bijdrage van een verontreiniging aan de totale bacteriële vracht die reeds op een pluimveekarkas aanwezig is, en dat is op zichzelf niet relevant voor de vraag of vanwege een gering risico voor de volksgezondheid de boete moet worden gematigd. De rechtbank verwijst naar de hiervoor reeds genoemde uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2025, waarbij het onderzoek van IRAS en de hernieuwde Monte Carlosimulatie zijn betrokken, en oordeelt (net als in die uitspraak) dat niet kan worden geconcludeerd dat met de aangetroffen verontreinigingen het risico voor de volksgezondheid gering was of ontbrak. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft geoordeeld (in ECLI:NL:CBB:2026:90 en ECLI:NL:CBB:2026:92) betekent de omstandigheid dat de aantallen campylobacterbacteriën uit een verontreiniging laag zouden zijn en niet tot een meetbaar verhoogd risico zouden leiden, nog niet dat de mogelijke gevolgen van die verontreiniging, die een gevaar introduceert, ontbreken dan wel gering zijn. Zoals verweerder in het bestreden besluit heeft toegelicht kan de aanwezigheid van de inhoud van het maagdarmkanaal op vlees, ook als het om kleine plekjes gaat, ervoor zorgen dat ziekteverwekkende bacteriën in de voedselketen terechtkomen en op die manier een gevaar vormen voor de volksgezondheid. Verweerder heeft daarbij verwezen naar een rapport van BuRo van 28 maart 2018, kenmerk [kenmerknummer] , en het onderzoek van [naam] “Hygiene control during broiler processing: technological and managerial aspects”, van 24 mei 2016, waaruit volgt dat zichtbaar verontreinigde karkassen een hoger besmettingsniveau met E-coli en campylobacter hebben. Voor campylobacter geldt bovendien dat dit in gekoeld vers pluimveevlees en op oppervlaktes in het slachthuis wekenlang levensvatbaar blijft, aldus verweerder. Verweerder heeft dus terecht geen reden gezien om met toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving de boetes te halveren. De beroepsgrond slaagt niet.
7. Eiseres heeft daarnaast aangevoerd dat haar geen, althans een verminderd, verwijt kan worden gemaakt, zodat de boete dient te worden gematigd. Eiseres stelt dat zij er alles aan heeft gedaan om zoveel mogelijk te voorkomen dat tijdens het uitnemen van ingewanden lekkages ontstaan, dat eventuele verontreinigingen zoveel mogelijk worden schoongemaakt en dat tijdens controles aan het einde van de panklaarlijn zichtbaar verontreinigde karkassen van de slachtlijn worden verwijderd. Desondanks kan verontreiniging niet worden voorkomen. Ter onderbouwing van deze stelling wijst eiseres op verklaringen van fabrikanten van slachtapparatuur (Marel Poultry, Meyn Food Processing Technology en Linco Food Systems) die bevestigen dat het onmogelijk is om te voorkomen dat tijdens het uitnemen van ingewanden bezoedeling ontstaat. Vanwege de variatie tussen de dieren kunnen incidenteel slachtfouten ontstaan waardoor de ingewanden kunnen lekken. Ook ing. N.M. Bolder (wetenschappelijk onderzoeker) heeft geconcludeerd dat een nultolerantienorm aan het einde van de panklaarlijn technisch en praktisch niet haalbaar is, dat het niet mogelijk is om alle karkassen aan de binnen- en buitenkant te controleren en dat de slachtsnelheid niet van invloed is. Eiseres stelt dat de mechanische slachtwijze die in Nederland en elders binnen de Europese Unie gangbaar is, het moeilijk maakt om karkassen handmatig van de lijn te halen en vervolgens in- en uitwendig te controleren. Bovendien wordt alleen in Nederland op een nultolerantienorm aan het einde van de panklaarlijn gehandhaafd, terwijl dat in andere landen van de Europese Unie niet het geval is. Verder wijst eiseres op de naleefcijfers uit de naleefmonitor die erop wijzen dat geen enkele slachterij aan de nultolerantienorm kan voldoen. Eiseres en andere slachterijen hebben in de afgelopen jaren maatregelen genomen om het slachtproces te optimaliseren, maar die maatregelen hebben niet kunnen leiden tot een stijging van de naleefcijfers. Eiseres betwist dat zij niet voor technische oplossingen heeft gekozen vanwege de kosten.
In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, is de standaardboete voor deze overtredingen vastgesteld op € 2.500,-. In dit geval heeft verweerder met toepassing van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren de standaardboete verhoogd tot € 5.000,-. Aan eiseres is eerder een boete opgelegd voor eenzelfde overtreding.
De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van een opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Volgens vaste rechtspraak van het CBb, onder meer ECLI:NL:CBB:2023:54, vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. In aanvulling daarop heeft het CBb bij uitspraak van 31 maart 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:134) geoordeeld dat als in een stelsel van bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, eerder de noodzaak kan bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat zulke feiten en omstandigheden in het concrete geval aan de orde zijn en moeten leiden tot een lagere boete.
Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De rechtbank acht het voorstelbaar dat in een geautomatiseerd proces waarbij gewerkt wordt met dieren die niet volledig uniform zijn, verontreinigingen kunnen ontstaan bij het uitnemen van de ingewanden. Het Hof gaat in het hiervoor genoemde arrest van 12 september 2019 er ook van uit dat in die fase van het slachtproces (nog) geen resultaatsverplichting geldt, maar volgens het Hof zet de Uniewetgever de slachthuizen er wel toe aan om in die fase alle mogelijke maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de karkassen niet worden verontreinigd. Voor de fase aan het einde van de panklaarlijn heeft het Hof geoordeeld dat op dat punt een pluimveekarkas geen zichtbare verontreiniging meer mag vertonen. Deze uitleg impliceert dat het Hof en de Europese wetgever ervan uitgaan dat slachterijen op dat punt in het slachtproces wel kunnen voldoen aan de norm. Niet is gebleken dat eiseres op dat punt niet aan de norm kan voldoen. Evenmin is gebleken dat zij alle mogelijke maatregelen heeft genomen om de overtreding te voorkomen. Het is aan eiseres om de risico’s juist in te schatten en daarop adequate acties te ondernemen. Naast onder meer investering in de best beschikbare slachtapparatuur, een correcte afstelling van die apparatuur, het gebruik van binnen/buitenwassers en sproeiers, kunnen adequate maatregelen ook worden gevonden in bijvoorbeeld extra (intensievere) controles op bezoedeling van de schoongemaakte karkassen. Nu niet is gebleken dat eiseres geen mogelijkheden meer had om de bezoedeling te voorkomen, kan de overtreding eiseres volledig worden verweten.
Ook voor het overige is de rechtbank van oordeel dat de boetes evenredig zijn. Het betoog van eiseres over een ongelijk speelveld binnen de Europese Unie slaagt niet. Het Hof heeft in het eerdergenoemde arrest een duidelijke uitleg gegeven van de punten 5 en 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004: na het schoonmaken mag een pluimveekarkas geen zichtbare verontreiniging meer vertonen. Deze norm geldt in alle lidstaten. Uit punt 9 van de preambule van Verordening 853/2004 volgt dat deze verordening als doel heeft een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen, met name door alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven in de gehele Gemeenschap aan dezelfde regels te onderwerpen. Voorts wordt in punt 14 van de preambule van Verordening 853/2004 door de Uniewetgever benadrukt dat de lidstaten verplicht zijn alle maatregelen te treffen die geschikt zijn om de naleving van de in deze verordening vervatte verplichtingen door de exploitanten van levensmiddelenbedrijven te garanderen. Met het beboeten van deze overtredingen voldoet verweerder aan die verplichting. Voor zover andere lidstaten niet of minder verstrekkend handhaven op overtreding van de punten 5 en 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004, maakt dit op zichzelf de onderhavige boete voor eiseres nog niet onevenredig. Daarbij wordt opgemerkt dat het de rechtbank niet duidelijk is geworden of – en, zo ja, in welke mate – eiseres door deze boetes in haar concurrentiepositie wordt geschaad.
Voorzover de beroepsgronden van eiseres over de hoogte van de boete zich ook richten tegen de toepassing van de recidiveregeling, oordeelt de rechtbank dat toepassing van de recidiveregeling in dit geval niet onevenredig is. De wetgever ziet recidive als een strafverzwarende omstandigheid en heeft er daarom voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het voorkomen van herhaling in het specifieke geval (speciale preventie). In de uitspraak van 13 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:4949) heeft de meervoudige kamer van deze rechtbank geoordeeld dat verhoging van de boetes tot zeven keer het standaardboetebedrag nog evenredig is. In dit geval gaat het om een verhoging tot twee keer het standaardboetebedrag. In genoemde uitspraak van 13 juni 2023 heeft de rechtbank ook de in de recidiveregeling gehanteerde termijn van vijf jaar niet onredelijk geacht. Zoals hiervoor overwogen, is het de rechtbank niet gebleken dat het voor eiseres onmogelijk was om deze overtreding te voorkomen en ook in dat licht oordeelt de rechtbank dat de verhoging van de boete vanwege recidive in dit geval niet onevenredig is.
De rechtbank concludeert dat de aan eiseres opgelegde boete van € 5.000,- in dit geval evenredig is aan de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan eiseres kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Eiseres heeft geen feiten of omstandigheden aannemelijk gemaakt op grond waarvan de noodzaak bestaat om in dit geval van het boetestelsel af te wijken en de boete verder te verlagen.
8. Van een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is geen sprake, aangezien het voornemen dateert van 23 april 2025 en er sindsdien tot aan deze uitspraak nog geen twee jaren zijn verstreken.
Conclusie en gevolgen
9. Uit al het voorgaande volgt dat geen van de beroepsgronden slaagt. Verweerder heeft op basis van het rapport van bevindingen terecht vastgesteld dat eiseres punt 5 en punt 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 heeft overtreden, zodat verweerder bevoegd was eiseres daarvoor een boete van € 5.000,- op te leggen. Er bestaan geen redenen om de boete te halveren of te matigen.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr.S.L. Mehlbaum, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.