RECHTBANK ROTTERDAM
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juli 2026 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, het college
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/6850
(gemachtigde: [gemachtigde 1]),
en
(gemachtigde: [gemachtigde 2]).
Deze uitspraak gaat over het beroep van eiser tegen de aan hem verleende verhuurvergunning voor de woning aan de [adres] (hierna: de woning). Eiser is het niet eens met de vergunningplicht en heeft daarom beroep ingesteld.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de vergunningplicht voor huurwoningen in Carnisse niet in strijd is met hogere regelgeving. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
Eiser heeft onder overlegging van een huurovereenkomst en een puntentelling van Yess Real Estate een aanvraag ingediend voor verhuur van de woning. Met het primaire besluit van 11 december 2023 heeft het college aan eiser op grond van de Verhuurverordening gemeente Rotterdam 2023 (Verhuurverordening) een verhuurvergunning verleend en daaraan twee voorwaarden verbonden: de hoogte van de kale huurprijs mag niet hoger zijn dan de maximale kale huurprijzen conform het Woningwaarderingsstelsel (WWS) en het maximale huurverhogingspercentage dient conform het bij of krachtens artikel 10, tweede lid, van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte te zijn. Met het bestreden besluit van 31 mei 2024 op het bezwaar van eiser is het college hierbij gebleven.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het college heeft de rechtbank op 11 november 2025 laten weten dat met ingang van 1 juli 2025 vanwege artikel 28 van de Wet goed verhuurderschap de beide aan de verleende vergunning verbonden voorwaarden zijn komen te vervallen. Het college heeft besloten geen wijzigingsbesluit te nemen en het bestreden besluit te handhaven.
Eiser heeft de rechtbank op 19 februari 2026 laten weten de procedure voort te willen zetten in verband met een schadeclaim. Op 5 juni 2026 heeft eiser zijn schadevordering nader onderbouwd.
De rechtbank heeft het beroep op 16 juni 2026 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaak 25/1284. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college, bijgestaan door mr. P. Struijk en [naam].
Inleiding
Op 1 juli 2023 is de Wet goed verhuurderschap in werking getreden. Deze wet geeft algemene regels die zien op het gedrag dat een goed verhuurder betaamt.
De Wet goed verhuurderschap geeft gemeenten de mogelijkheid om in aanvulling op de algemene regels een gebiedsgericht verbod in te stellen op de verhuur van woonruimte zonder verhuurvergunning. Hiermee kan voorafgaand aan de verlening van de vergunning toetsing van de verhuurder plaatsvinden, kunnen aanvullende eisen gesteld worden aan verhuurders en wordt het mogelijk om een verhuurder van bewezen en voortdurend slecht gedrag te weren (door weigering of intrekking van de vergunning). De gemeenteraad zal, mede om te voldoen aan de vereisten uit de Dienstenrichtlijn, moeten onderbouwen dat het instellen van een dergelijk gebiedsgericht verbod voor de verhuur van woonruimte zonder verhuurvergunning noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid. Aan de verhuurvergunning kunnen voorwaarden worden verbonden die betrekking hebben op de maximale huurprijs en het maximale huurverhogingspercentage.
De raad van de gemeente Rotterdam heeft op 1 juli 2023 de Verhuurverordening gemeente Rotterdam 2023 vastgesteld waarin de vergunningplicht voor verhuur van zelfstandige woningen in de wijk Carnisse is vastgelegd. De verhuurvergunning voor de wijk Carnisse uit de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2021 is hiermee komen te vervallen.
Op 1 juli 2024 is de Wet betaalbare huur in werking getreden waardoor enkele bepalingen uit de Wet goed verhuurderschap zijn gewijzigd en artikelen zijn toegevoegd. Zo is op 1 januari 2025 artikel 2a van de Wet goed verhuurderschap in werking getreden, op grond waarvan de maximale huurprijs en huurverhogingen van zelfstandige woningen worden gekoppeld aan de in het Uitvoeringsbesluit huurprijzen woonruimte opgenomen bedragen. Ook is op voornoemde datum artikel 28 van de Wet goed verhuurderschap in werking getreden. Uit dit artikel volgt dat de voorwaarden die in een verhuurvergunning zijn opgenomen en betrekking hebben op de maximale huurprijs en het maximale huurverhogingspercentage gedurende een jaar na inwerkingtreding van de Wet betaalbare huur van toepassing blijven op reeds verleende vergunningen.
Beoordeling door de rechtbank
Is er procesbelang?
4. De rechtbank stelt voorop dat het college ter zitting heeft aangegeven niet langer te betwisten dat eiser een belang heeft bij een oordeel van de rechtbank over de vergunningplicht en de voorwaarden die aan de vergunning worden gesteld. Bij brief van 5 juni 2026 heeft eiser uiteengezet schade te hebben geleden door de vergunningplicht en de aan de vergunning verbonden voorwaarden. Eiser heeft met zijn stellingen en de brief van 5 juni 2026 tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij materiële schade heeft geleden als gevolg van het bestreden besluit. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat eiser procesbelang heeft bij deze procedure. Om een schadevergoeding te kunnen verkrijgen, moet vast komen te staan dat het bestreden besluit onrechtmatig is. De rechtbank zal dit, aan de hand van de door eiser aangevoerde beroepsgronden, beoordelen.
Het toetsingskader
In artikel 2, eerste lid, van de Verhuurverordening is een vergunningplicht neergelegd voor de verhuur van zelfstandige woningen in de wijk Carnisse. Dit is een algemeen verbindend voorschrift. De rechtbank kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift is gebaseerd, exceptief toetsen. Exceptieve toetsing houdt in dat, in dit geval, de Verhuurverordening wordt getoetst op strijd met een hoger wettelijk voorschrift of een ongeschreven rechtsregel. Indien daarvan sprake is, kan (artikel 2 van) de Verhuurverordening onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten.
De vergunningplicht uit artikel 2 van de Verhuurverordening is gebaseerd op artikel 5, tweede lid, van de Wet goed verhuurderschap. Op grond van dit artikel kan de gemeenteraad slechts gebruik maken van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een vergunningplicht, indien dat in het aangewezen gebied noodzakelijk en geschikt is voor het behoud van de leefbaarheid. Het is aan de gemeenteraad om aannemelijk te maken en toe te lichten dat daar sprake van is.
In de toelichting op artikel 2 van de Verhuurverordening (de Toelichting) staat dat de gemeenteraad Rotterdam de vergunningplicht voor verhuur van woonruimte in de wijk Carnisse noodzakelijk en geschikt acht voor het behoud van de leefbaarheid in de wijk. Daarbij is verwezen naar het Actieplan Goed Huren en Verhuren in Rotterdam van 13 oktober 2020 (het Actieplan) en de Casestudy naar verhuur en huur van particuliere woningen die in 2019 in Carnisse is uitgevoerd (de Casestudy). In het verweerschrift heeft het college verder nog gewezen op de ‘Uitvoeringsaanpak (Ver)Huren in Carnisse. Naar aanleiding van een casestudy naar de huur en verhuur van woningen in Carnisse 2018-2019’ van de gemeente van december 2019.
De beoordeling van de beroepsgrond
6. Eiser voert aan dat de vergunningplicht in strijd is met de Wet goed verhuurderschap en het eigendomsrecht uit artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag van de Rechten voor de Mens (EVRM).
De rechtbank is van oordeel dat met de Toelichting, het Actieprogramma en de Casestudy voldoende onderbouwd is dat een vergunningplicht in Carnisse noodzakelijk en geschikt is voor het behoud van de leefbaarheid. In de toelichting staat dat de vergunningplicht noodzakelijk en geschikt is, omdat (in) Carnisse:
- een lage veiligheidsindex heeft;
- een kwetsbare wijk is;
- één van de zeven focuswijken van het Nationaal Programma Rotterdam Zuid is;
- de leefbaarheid onder druk staat en verbeterd dient te worden;
- een hoge verhuisgeneigdheid bestaat;
- een hoog percentage particuliere verhuur heeft;
- een hoog absoluut aantal particuliere verhuur heeft;
- een hoge groei particuliere verhuur sinds 2015 heeft.
Tot slot staat daarin dat uit de handhavingspraktijk blijkt dat in Carnisse in meer dan 80% van de gevallen van verhuur van zelfstandige woonruimte een te hoge huur wordt betaald.
Vooropgesteld wordt dat met de voorwaarden die aan de vergunning zijn gekoppeld met name de huurprijs wordt gereguleerd, maar dat de vergunningplicht ook gekoppeld is aan een gebrek aan sociale cohesie in de wijk en de slechte onderhoudsstaat van de huurwoningen in de wijk. Dit zijn aspecten die de leefbaarheid in Carnisse betreffen. Dat geldt ook voor het hanteren van te hoge huurprijzen en de geconstateerde gevolgen daarvan voor een hoog percentage van onderhuur. Dat die aspecten in Carnisse spelen, blijkt voldoende uit de Toelichting en de daaraan ten grondslag liggende stukken.
Met de Casestudy is onderzoek gedaan naar disfunctionele aspecten in de markt van verhuren en huren van woningen in Carnisse. Voor het onderzoek is gesproken met eigenaren, professionals en bewoners. In hoofdstuk vier en vijf van de Casestudy staan de uitkomsten van het onderzoek en de analyse van de onderzoeksresultaten te lezen. Uit deze hoofdstukken komt onder meer naar voren dat het aantal eigenaar-bewoners in Carnisse afneemt, meer dan in andere wijken van Rotterdam; dat de kopers van woningen in Carnisse met name eigenaar-verhuurder zijn met een bezit van één tot enkele woningen in Rotterdam; dat de betrokkenheid van nieuwe eigenaar-verhuurders bij de wijk beperkt is, er is wel ambitie de woningen te willen opknappen, maar ambitie om de woningen te verduurzamen is er veel minder; dat het rendement op verhuren relatief hoog is, mede doordat de huurprijzen gemiddeld 125% zijn van wat volgens het WWS is toegestaan; dat sprake is van een lage subjectieve waardering van de kwaliteit van de woningen en dat van de bezochte woningen blijkt dat 55% gebreken heeft met betrekking tot het onderhoud van de woning. Verder blijkt dat 75% van de ondervraagde huurders korter dan 10 jaar in Carnisse woont en dat de verhuisbereidheid vooral groot is onder huurders in de particuliere/vrije sector. Geconcludeerd wordt dat de samenstelling van de wijk verandert; het hoge verloop van huurders ten koste gaat van de sociale binding en dat het rendement op de verhuur wordt bedreigd door stijgende huizenprijzen en hoge onderhoudskosten. Om toch een goed rendement te behalen wordt er veelal iets nagelaten, bijvoorbeeld in onderhoud of verduurzaming of het in acht nemen van het WWS.
Dat, zoals eiser stelt, in de Casestudy geen onderliggende bronnen worden genoemd en daarmee de gegevens waar de gemeenteraad zich op baseert niet kenbaar zijn, maakt niet dat de noodzaak en geschiktheid van artikel 2 van de Verhuurverordening niet zijn aangetoond. De Casestudy bevat een eigen onderzoek. In de bijlagen en de voetnoten is wel degelijk verwezen naar gebruikte bronnen en inzicht gegeven in de cijfers.
In het Actieplan, pagina 13 onder het kopje ‘Acties’, wordt vermeld dat met een verhuurvergunning verschillende overtredingen als één geheel aangepakt worden. Als voorbeelden van overtredingen worden achterstallig onderhoud, woonoverlast, overbewoning, illegaal gebruik van een woning en het vragen van een huurprijs die niet conform het WWS is, genoemd. Bovendien gaat er een preventieve en waarschuwende werking uit van een vergunning. Verhuurders zijn ‘gewaarschuwd’ voor ongewenst gedrag omdat een vergunning niet verstrekt of ingetrokken kan worden.
Uit het Actieplan kan verder worden opgemaakt dat naar aanleiding van de uitkomsten van de Casestudy in de wijk Carnisse is begonnen met het invoeren van een vergunningplicht en dat na evaluatie wordt bepaald of opschaling naar andere wijken mogelijk en wenselijk is. Ter zitting heeft het college verder uitgelegd dat Carnisse de wijk in Rotterdam is die het meeste onder druk staat en dat hier sprake is van de grootste problematiek op de genoemde aspecten van leefbaarheid. Carnisse heeft ook het grootste aantal particuliere huurwoningen.
Met het voorgaande is voldoende onderbouwd waarom in Carnisse een vergunningplicht is ingevoerd en ook waarom dat (vooralsnog) alleen in deze wijk is gedaan.
Uit het hierboven overwogene volgt dat de gemeenteraad op grond van de Wet goed verhuurderschap een vergunningplicht voor zelfstandige woningen in de Huurverordening mocht opnemen.
De vergunningplicht is een inbreuk op het eigendomsrecht van particuliere woningbezitters en daarmee aan te merken als regulering van eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Nu aannemelijk is dat de leefbaarheid in Carnisse in het geding is, is de gemeenteraad bevoegd tot het instellen van een vergunningplicht. Eiser wordt niet gevolgd in zijn standpunt dat van een zogenaamde ‘fair balance’ tussen het algemeen belang dat de gemeenteraad nastreeft met de vergunningplicht, en de bescherming van het recht op vrije eigendom van eiser geen sprake is. De vergunningplicht heeft geen disproportionele beperking van het eigendomsrecht tot gevolg en brengt ook geen buitensporige last met zich, omdat de woning nog altijd kan worden gebruikt en verkocht voor bewoning. Dat dit in het geval van eiser anders is, heeft hij niet concreet gemaakt. De vergelijking met het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 19 juni 2006 (Hutten-Czapska v. Polen) gaat niet op omdat de woningeigenaar in die zaak gehouden was een dusdanige lage huurprijs te hanteren dat daarmee (aantoonbaar) de onderhoudskosten van de woning niet gedekt konden worden. Het recht op het maken van ‘decent profit’ kwam volgens het Hof hiermee in het geding. Eiser heeft echter slechts gesteld maar niet onderbouwd dat hij als gevolg van de vergunningplicht met bijbehorende voorwaarden geen winst meer kon behalen met de verhuur van de woning. De enkele stelling ter zitting dat hij elke maand € 300,- verlies maakte op de verhuur door de (voorwaarden van de) verhuurvergunning, heeft eiser niet met stukken onderbouwd.
Het verzoek om schadevergoeding
7. De rechtbank merkt eisers schrijven van 5 juni 2026 aan als een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:91 in samenhang met artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat geen sprake is van een onrechtmatig besluit dan wel een andere onrechtmatige handeling van het college, wijst de rechtbank het verzoek af.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Daarbij merkt de rechtbank op dat de aan de vergunning verbonden voorwaarden, zoals door het college ook benoemd in de brief van 11 november 2025, inmiddels zijn komen te vervallen. Eiser krijgt het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.R. Lautenbach, voorzitter, en mr. A.C. Rop en
mr. C.J. Wolswinkel, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.