ECLI:NL:RBROT:2026:14823

Procesverloop

1. Met het bestreden besluit van 25 mei 2026 heeft de staatssecretaris op basis van artikel 14a.4, eerste lid van de Telecommunicatiewet (Tw), Kyndryl Holdings Inc (Kyndryl) en alle daaraan gelieerde entiteiten een verbod opgelegd op het verkrijgen van overwegende zeggenschap in Solvinity, omdat die verkrijging volgens de staatssecretaris kan leiden tot een bedreiging van het publieke belang.

2. Verzoeksters hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek van verzoeksters om de bezwaarfase over te slaan en een rechtstreeks beroep toe te staan is door de staatssecretaris afgewezen.

3. Op 25 juni 2026 heeft de voorzieningenrechter een regiezitting gehouden met de gemachtigden van verzoeksters en van de staatssecretaris. Deze vond plaats per videoverbinding. Daar is een toelichting gegeven op de vertrouwelijkheden in deze zaak en zijn in verband daarmee procedurele afspraken gemaakt over de zitting en de verstrekking van stukken. Derde partijen zijn hiervan op de hoogte gesteld.

4. De staatssecretaris heeft een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend, waarbij zij de voorzieningenrechter op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft bericht dat alleen hij van een deel van het verweerschrift en de stukken of delen daarvan kennis mag nemen. Ook verzoeksters hebben ten aanzien van het verzoekschrift en de bijlagen daarbij een beroep op artikel 8:29 van de Awb gedaan.

Beoordeling

5. Artikel 8:29 van de Awb luidt als volgt:

6. De voorzieningenrechter stelt voorop dat deze zaak atypisch is. Nadat verzoeksters het verzoekschrift, het bestreden besluit en de bijlagen bij het verzoekschrift hebben ingediend, heeft de voorzieningenrechter derde partijen van wie hem uit een eerdere procedure bekend was dat zij voorstander zijn van een verbodsbesluit uitgenodigd deel te nemen aan deze procedure. Vervolgens heeft de staatssecretaris aangegeven bezwaren te hebben tegen een openbare behandeling van de zaak, tegen deelname van derde partijen en het doorzenden van stukken naar derde partijen.

7. De voorzieningenrechter heeft partijen bericht dat hij alleen een afgewogen oordeel over het verzoekschrift kan geven als hij het volledige, dus ongelakte, dossier kan inzien. De voorzieningenrechter heeft daarom aan verzoeksters en derde partijen verzocht om op voorhand toestemming daarvoor te geven. Verzoeksters en derde partijen hebben deze toestemming gegeven.

8. Naar aanleiding van de regiezitting heeft de voorzieningenrechter de staatssecretaris erop gewezen dat haar niet een onbeperkt recht toekomt op artikel 8:29 van de Awb omdat de stichtingen enige zinvolle invulling zullen moeten kunnen geven aan hun positie als partijen en hun standpunten moeten kunnen formuleren op basis van de essentie van de stukken. Daarbij heeft de voorzieningenrechter erop gewezen dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de openbaarmaking van stukken en de verstrekking van stukken in een procedure (ECLI:NL:RVS:2020:1367, punt 12) en dat het de stichtingen niet vrij staat om stukken die zij in deze procedure verkrijgen openbaar te maken of anderszins te delen. Ook mogelijke schadelijke gevolgen van openbaarmaking van informatie door een partij in de procedure na kennisneming van het stuk uit het procesdossier, vormen op zichzelf geen gewichtige redenen om die partij de kennisneming van de stukken te onthouden waarop hij op grond van de Awb recht heeft. De enkele omstandigheid dat stukken vallen onder een bijzondere geheimhoudingsregeling of onder een uitsluitingsgrond in de Wet open overheid is niet een voldoende reden om reeds daarom een integraal beroep te doen op beperkte kennisneming (ECLI:NL:RVS:2020:1367, punt 13 en 14).

9. De staatssecretaris heeft in haar brief van 29 juni 2026 haar beroep op artikel 8:29 Awb toegelicht en daarbij aangegeven dat aan derde partijen slechts in zeer beperkte mate stukken kunnen worden verstrekt, dit ook met het oog op het voorkomen dat stukken openbaar worden gemaakt. De voorzieningenrechter stelt vast dat volgens de staatssecretaris vrijwel alle stukken deels of geheel onleesbaar moeten worden gemaakt, waaronder de volledige motivering van het verbodsbesluit, dat bestaat uit een rapport (het rapport) in de vorm van een voorlegbeslissing van het Bureau Toetsing Investeringen, en dat het verzoekschrift in verdergaande mate zwart gelakt zou moeten worden dan volgens verzoeksters vereist is. Daarmee doet de staatssecretaris geen recht aan de door de voorzieningenrechter onder 8 genoemde overwegingen uit de overzichtsuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

10. Verzoeksters hebben een “partijversie” van hun verzoekschrift ingediend ten behoeve van derde partijen. Dit hebben verzoekster gedaan door in het verzoekschrift aan te geven welke delen daarvan onleesbaar gemaakt dienen te worden. Na kennisneming daarvan is de voorzieningenrechter van oordeel dat voor zover passages zijn aangestreept sprake is van gronden voor beperkte kennisneming terwijl die versie derde partijen in voldoende mate in staat stelt om op een zinvolle wijze deel te nemen aan deze procedure. De voorzieningenrechter zal voorbijgaan aan de verdergaande claim tot beperkte kennisneming van dit stuk door de staatssecretaris, omdat de staatssecretaris zich niet op artikel 8:29 van de Awb kan beroepen voor een processtuk dat niet door haarzelf is ingediend. De derde partijen mogen daarom de door verzoeksters ter beschikking gestelde “partijversie” ontvangen, nadat de door verzoeksters gekleurde maar nog leesbare passages daadwerkelijk onleesbaar zijn gemaakt. De voorzieningenrechter zal verzoeksters daarom opdragen een zwartgelakte “partijversie” van het verzoekschrift rechtstreeks naar derde partijen en naar de voorzieningenrechter te sturen.

11. De voorzieningenrechter komt ten aanzien van het bestreden besluit en de motivering daarvan tot de volgende beoordeling. De partij die een rechtsmiddel of een verzoek indient is gehouden om het bestreden besluit te omschrijven en zo mogelijk een afschrift daarvan bij te voegen (artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder c, en het tweede lid, van de Awb). Solvinity heeft aan dit vereiste voldaan door de versie van het bestreden besluit met het rapport dat zijzelf van de staatssecretaris heeft ontvangen in te dienen. Gelet hierop en op wat hiervoor onder 10 is overwogen heeft de voorzieningenrechter verzoeksters gevraagd van het bestreden besluit met het rapport een “partijversie” in te dienen ten behoeve voor derde partijen. Na kennisneming daarvan komt de voorzieningenrechter tot hetzelfde oordeel als hiervoor ten aanzien van het verzoekschrift. De voorzieningenrechter zal ook ten aanzien van deze twee stukken voorbijgaan aan de claim tot beperkte kennisneming daarvan door de staatssecretaris. De motivering van het verbodsbesluit bevat passages die daarin zelf als [O] is gemarkeerd, wat betekent dat het op openbare informatie gebaseerde overwegingen betreft. Die passages kunnen daarom in elk geval niet worden onthouden aan de derde partijen. De overige passages zijn hooguit als [Vertrouwelijk] gemarkeerd. Die passages zijn daarmee volgens dit stuk ‘in beginsel alleen bestemd voor de betrokken partijen’. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de niet gelakte delen van die passages niet aan derde partijen kunnen worden onthouden omdat zij, zoals op de regiezitting is besproken, de essentie van het standpunt van de staatssecretaris zullen moeten kunnen kennen om enige zinvolle invulling te kunnen geven aan hun positie als partij. Bovendien zal de voorzieningenrechter de motivering voor het verbodsbesluit naar verwachting ook in de uitspraak op het verzoekschrift moeten weergeven en krijgen de derde partijen dan langs die weg toch al kennis daarvan. De derde partijen mogen daarom kennis nemen van de door verzoeksters ter beschikking gestelde “partijversie” van het bestreden besluit en het rapport.

12. Voor de overige door de staatssecretaris en verzoeksters overgelegde stukken is de voorzieningenrechter, na globale lezing nu het een voorlopige voorzieningenprocedure betreft en gelet op de zeer korte tijd tot de zitting, van oordeel dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. De staatssecretaris heeft dus wat betreft de overige stukken kunnen volstaan met toezending van de gelakte versie van die stukken aan verzoeksters en de derde partijen en derde partijen zullen alleen kennis mogen nemen van de partijversie van de overige stukken die verzoeksters hebben ingediend. Verzoeksters moeten van die versie nog wel een versie met daadwerkelijk onleesbare passages aan derde partijen en de voorzieningenrechter sturen.

13. Van het verweerschrift heeft de staatssecretaris een ongelakte versie voor de voorzieningenrechter, een vergaand zwartgelakte “partij versie” voor de derde partijen en een beperkt zwartgelakte versie voor verzoeksters ingediend. In een bijgaande brief van 1 juli 2026 heeft de staatssecretaris aangegeven dat en waarom zij een beroep doet op artikel 8:29 van de Awb met betrekking tot gedeelten van het verweerschrift. Verzoeksters hebben hierop gereageerd. Zij betwisten dat de staatssecretaris een beroep op artikel 8:29 van de Awb toekomt met betrekking tot de aan hen toegezonden versie van het verweerschrift. Daarop heeft de staatssecretaris nog weer gereageerd.

14. De voorzieningenrechter stelt vast dat in de aan verzoeksters toegezonden versie van het verweerschrift na randnummer 7.15 een groot deel van de tekst en de bijbehorende voetnoten zijn zwartgelakt. Voor de randnummers 7.16, 7.17 en 7.23 ziet de voorzieningenrechter niet in dat die informatie bevatten die gelet op de informatie die zij al hebben vertrouwelijk is voor verzoeksters. Voor het overige zien die passages op een inschatting ten aanzien van Kyndryl Holdings Inc. De voorzieningenrechter ziet redenen om deze informatie als vertrouwelijk te bestempelen omdat die informatie ziet op een partij die niet deelneemt aan dit geschil en die informatie wellicht ook bedrijfsvertrouwelijk is. Dit geldt ook voor het zwartgelakte deel achter randnummer 7.29. Het zwartgelakte deel achter randnummers 10.30 en 10.31 plus bijbehorende voetnoot betreft een motivering waarom de staatssecretaris encryptie geen geschikte maatregel acht om de gestelde bedreiging van het publiek belang weg te nemen. Van 10.30 ziet de voorzieningenrechter niet in dat het eerste deel (de eerste vier volzinnen van “Voor (…)” tot “Daarnaast (…)”) vertrouwelijke informatie voor verzoeksters bevat. Voor het overige bevatten deze passages bedrijfsvertrouwelijke informatie van andere entiteiten dan van verzoeksters zelf. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter komt de staatssecretaris ten aanzien van deze passages wel een beroep toe op artikel 8:29 van de Awb, terwijl het onthouden van kennisgeving daarvan aan verzoeksters niet raakt aan de kern van hun mogelijkheden om een voorziening te vragen.

15. Met betrekking tot de overige zwartgelakte delen van de versie voor verzoeksters komt de voorzieningenrechter tot een ander oordeel. Volgens de voorzieningenrechter zijn er geen goede redenen om verzoeksters kennisgeving te onthouden van de tekst achter randnummers 7.27 en 7.28. Dit betreft ten opzichte van het rapport geen nieuwe informatie waarover verzoeksters niet reeds beschikken. Dit geldt evenzeer voor de bijpassende voetnoten. De voorzieningenrechter stelt met verzoeksters verder vast dat in de aan hen toegezonden versie van het verweerschrift het zwartgelakte deel onder randnummer 7.32 e.v ziet op informatie waar verzoeksters zelf al bekend mee zijn, namelijk informatie waar Solvinity (onder meer) toegang toe heeft. De staatssecretaris kan zich ten aanzien van die informatie dus redelijkerwijs niet beroepen op artikel 8:29 van de Awb (vgl. ECLI:NL:CBB:2018:289, punt 8.1 en 11 en ECLI:NL:CBB:2020:1033, punt 6).

16. De voorzieningenrechter stelt vast dat achter de vertrouwelijke versie van het verweerschrift drie bijlagen zijn opgenomen die de staatssecretaris als vertrouwelijk heeft aangemerkt. Met betrekking tot de tweede bijlage is de voorzieningenrechter van oordeel dat de staatssecretaris een integrale claim op artikel 8:29 van de Awb toekomt, maar niet ten aanzien van het eerste en het derde stuk, want dat is respectievelijk een brief gericht aan verzoeksters van 23 juni 2026 waarin onder meer de ontvangst van het bezwaar wordt bevestigd en niet wordt ingestemd met rechtstreeks beroep en een rapport dat door verzoeksters zelf is opgesteld. Omdat verzoeksters die brief en dat rapport al hebben is een beroep op artikel 8:29 van de Awb niet aan de orde. Evenmin valt in te zien waarom die brief aan derde partijen zou moeten worden onthouden; dat geldt niet voor bijlage 3.

17. Met betrekking tot de “partijversie” van het verweerschrift voor derde partijen oordeelt de voorzieningenrechter als volgt. De voorzieningenrechter stelt vast dat niet alleen de gegevens die zwart zijn gelakt in de versie voor verzoeksters ook in de “partijversie” zwart zijn gelakt, maar dat alle delen van het verweerschrift dien zien op de besluitvorming en argumentatie van de staatssecretaris. Dit gaat veel te ver en spoort niet met wat de voorzieningenrechter heeft overwogen over de versie die derde partijen van verzoeksters zullen ontvangen van het BTI rapport. De voorzieningenrechter zal daarom de staatssecretaris opdragen een “partijversie” aan derde partijen en de voorzieningenrechter te verstrekken die in overeenstemming is met de partijversie die verzoeksters hebben ingediend van het BTI rapport en daarmee met hetgeen hiervoor onder 11 is overwogen.

Beslissing