ECLI:NL:RBROT:2026:2505

Procesverloop

De minister heeft met het primaire besluit van 10 oktober 2023 de subsidie vastgesteld op € 0,- en het verstrekte voorschot van € 271.073,45 teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 4 september 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister hierbij, met verbeterde motivering, gebleven.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

De minister heeft een verweerschrift met nadere stukken ingediend.

Eiseres heeft aanvullende beroepsgronden ingediend.

De minister heeft op 7 januari 2026 met een verzoek op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in een afgesloten envelop een vertrouwelijke versie van een viertal stukken (processen-verbaal van de Nederlandse Arbeidsinspectie) ingediend.

Eiser heeft geen toestemming gegeven om deze stukken te betrekken in de beoordeling van het beroep.

De rechtbank heeft het beroep op 19 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres de heer [persoon A] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister.

De rechtbank heeft de stukken die de minister op 7 januari 2026 heeft aangeleverd in de afgesloten envelop, ongeopend retour gestuurd aan de minister.

Beoordeling door de rechtbank

Op 29 maart 2021 (eerste tijdvak) en op 24 juni 2021 (tweede tijdvak) heeft eiseres verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieregeling . Deze regeling voorziet in financiering voor het uitvoeren van extra taken in de zorg als gevolg van de coronabeperkingen en regels. Coronabanen zijn banen waar geen of beperkte scholing voor nodig is, maar die als voornaamste doel hebben om op korte termijn verlichting te bieden aan de cruciale sectoren die overbelast zijn. Er moet worden voorkomen dat deze sectoren stilvallen: dit zou namelijk een grote impact op de maatschappij hebben. Als gevolg van deze aanpak kunnen mensen die op dat moment geen werk hebben of niet naar hun werk kunnen gaan als gevolg van de coronacrisis toch tijdelijk aan de slag. Met deze regeling is ook invulling gegeven aan een motie die oproept tot het creëren van tijdelijke crisisbanen.

Bij het herzieningsbesluit van 16 september 2021 heeft de minister eiseres subsidie verleend voor in totaal € 271.073,45 voor 15 coronabanen in de zorg binnen de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021 (eerste en tweede tijdvak tezamen). Dit bedrag is als voorschot verstrekt, in afwachting van de definitieve vaststelling van de subsidie.

Eiseres heeft de minister op 20 september 2022 verzocht de subsidie vast te stellen. Die aanvraag ging vergezeld van een verklaring van een accountant.

De minister heeft een aanvullend onderzoek uitgevoerd omdat de accountant waar eiseres gebruik van heeft gemaakt verdacht werd van COZO-fraude. Eiseres is daarom verzocht tot het aanleveren van nadere stukken.

Bij het primaire besluit heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil omdat uit de in de steekproef aangeleverde stukken niet gebleken is dat aan de subsidievoorwaarden is voldaan. Een van de detacheringsbureaus waar eiseres gebruik van heeft gemaakt had gedurende de uitleenperiode geen personeel in dienst. Het al betaalde voorschot heeft de minister teruggevorderd. Eiseres is daarnaast ter signalering opgenomen in de interne departementale registratie van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O). Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

De minister heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres niet heeft aangetoond dat de aangevoerde activiteiten voor de Subsidieregeling daadwerkelijk zijn verricht. Ten aanzien van de via detachering tewerkgestelde medewerkers stelt de minister zich op het standpunt dat de detacheringsovereenkomsten met Meggzorg B.V. en Dakar Manpower B.V. niet zien op specifieke, natuurlijk personen die de coronabanen zouden gaan uitvoeren. Het gaat het om zogenaamde mantelovereenkomsten. De mantelovereenkomsten zijn onvoldoende onderscheidend en op basis daarvan kan onvoldoende worden vastgesteld dat er daadwerkelijk sprake is geweest van detachering van werknemers in het kader van coronabanen.

Ten aanzien van de medewerker in loondienst stelt de minister dat omdat eiseres geen arbeidsovereenkomst, salarisspecificaties en betalingsbewijzen heeft overgelegd evenmin is aangetoond dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht.

Het beroep van eiseres.

4. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit. Allereerst stelt eiseres dat de minister te laat op het verzoek om vaststelling van de subsidie heeft beslist. Door het uitblijven van een besluit is bij eiseres het vertrouwen gewekt dat aan alle voorwaarden voor subsidieverlening werd voldaan. Eiseres richt zich ook tegen de gang van zaken omtrent de steekproef. De minister heeft niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze en criteria de steekproef is uitgevoerd.

Meer inhoudelijk stelt eiseres dat de minister de subsidie ten onrechte op nihil heeft gesteld en het gehele voorschot heeft teruggevorderd. Eiseres voert aan dat uit de door haar overgelegde stukken voldoende blijkt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht en dat is voldaan aan de subsidievoorschriften. Eiseres heeft voldaan aan haar bewijslast. Ten aanzien van de medewerkers via detachering zijn overeenkomsten met de detacheerders overgelegd. Van eiseres kan niet gevraagd worden dat zij ook de overeenkomsten tussen de detacheringsbureaus en zijn werknemers verstrekt omdat er nooit een gezagsverhouding heeft bestaan tussen eiseres en de detacheringsbureaus.

Ten aanzien van de medewerker in loondienst is aan de bewijslast voldaan door het overleggen van een accountantsverklaring. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze accountsverklaring niet bruikbaar is omdat er gerede twijfel is aan de betrouwbaarheid van de accountant.

Ten aanzien van de terugvordering voert eiseres aan dat terugvordering van het volledige subsidiebedrag leidt tot een onbillijkheid van onevenredige aard omdat de zorg wel is geleverd en de kosten dus zijn gemaakt. De volledige terugvordering van het subsidiebedrag is onevenredig.

Tot slot betwist eiseres dat de registratie in het M&O geen rechtsgevolgen met zich brengt. Bij toekomstige subsidieaanvragen zal zij hinder van deze registratie ondervinden.

Beoordeling van de gronden van beroep.

De rechtbank beoordeelt aan de hand van de hierboven weergegeven beroepsgronden van eiseres of het bestreden besluit in stand kan blijven. Allereerst zal worden ingegaan op de gronden van eiseres ten aanzien van het vertrouwensbeginsel en het verzoek om nadere stukken. Vervolgens vindt een inhoudelijke beoordeling van de subsidievoorschriften plaats en tot slot beoordeelt de rechtbank de terugvordering. De beroepsgrond over het horen in bezwaar heeft eiseres ter zitting ingetrokken. De rechtbank zal daar dan ook niet op ingaan.

Voor een weergave van de toepasselijke (wettelijke) bepalingen verwijst de rechtbank naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Is het vertrouwensbeginsel geschonden?

6. Uit artikel 13, vierde en vijfde lid van de Subsidieregeling 2021 volgt dat de minister binnen 22 weken op de aanvraag tot vaststelling dient te beslissen. Vast staat dat de minister ruim een jaar na de aanvraag tot vaststelling van de subsidie heeft beslist. Eiseres stelt terecht dat de minister niet binnen de geldende termijn heeft beslist. Naar oordeel van de rechtbank betekent dit niet dat eiseres er vanuit heeft mogen gaan dat de subsidie overeenkomstig het besluit van 16 september 2021 zou worden vastgesteld. Van een concrete toezegging hiertoe is geen sprake. Het enkele feit dat niet binnen de beslistermijn is beslist, is hiertoe onvoldoende. Van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is dan ook geen sprake.

Mocht de minister nadere stukken opvragen bij eiseres?

De bewijslast of de subsidiabele activiteiten zijn verricht ligt bij eiser. Eiseres heeft, conform de Subsidieregeling, een accountantsverklaring overgelegd ter rekening en verantwoording van de verkregen subsidie. Omdat de accountant die de overgelegde verklaring heeft opgesteld verdacht werd van fraude met de Subsidieregeling, heeft de minister nadere stukken bij eiseres opgevraagd. De rechtbank acht dit niet onredelijk. Dat de minister niet met zekerheid kan zeggen dat de door eiseres overgelegde accountantsverklaring onjuist is, wat hier ook van zij, maakt dit niet anders. Gelet op de verdenkingen tegen de accountant en ook het proces-verbaal van de Nederlandse Arbeidsinspectie van 12 april 2023 heeft de minister in redelijkheid kunnen twijfelen aan de betrouwbaarheid van de overgelegde stukken. De verwijzing van eiseres naar de verklaring van [persoon B] , productie 25 (pagina’s 3, 4 en 5), maakt dit oordeel niet anders. Volgens eiseres blijkt niet dat eiseres de gesubsidieerde activiteiten niet heeft uitgevoerd, en kon de minister dan ook niet naar deze verklaring verwijzen voor twijfel over de vraag of eiseres de gesubsidieerde activiteiten heeft verricht. Gelet op de bewijslast van eiseres, treft dit betoog echter geen doel. Overigens heeft de minister aan eiseres, door haar te verzoeken nadere informatie te overleggen, waaronder begrepen een onderbouwing van loon- en detacheringskosten, een extra mogelijkheid geboden aan haar bewijslast te voldoen.

Eiseres stelt terecht dat de Subsidieregeling dan wel andere regelingeving niet verplicht tot het overleggen van de contracten tussen de detacheringsbureaus en de gedetacheerde werknemers. Zoals hierboven overwogen ligt op eiseres echter wel de bewijslast over de subsidiabele activiteiten. In dit kader heeft zij een administratieplicht. In het toekenningsbesluit van 16 september 2021 is eiseres ook nadrukkelijk op deze administratieplicht gewezen. De rechtbank begrijpt dat, indien gebruik gemaakt wordt van een detacheringsbureau, er niet altijd arbeidsovereenkomsten en loonstroken zijn, maar de minister stelt terecht dat de op eiseres rustende bewijslast vormvrij is. Het is aan eiseres om te bepalen hoe zij invulling geeft aan de administratieplicht. De rechtbank wijst er daarbij op dat aan het bestreden besluit niet ten grondslag is gelegd dat eiseres de overeenkomsten tussen de werknemers en detacheerders niet heeft overgelegd, maar dat niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Eiseres kan dit ook met andere stukken onderbouwen.

Voor de volledigheid merkt de rechtbank verder nog op dat, anders dan waar eiseres van lijkt uit te gaan, de minister geen steekproef als bedoeld in artikel 12 van de Subsidieregeling heeft uitgevoerd, maar zich (gelet op de hoogte van de verleende subsidie) baseert op artikel 13 van de Subsidieregeling.

Zijn de subsidiabele activiteiten aangetoond?

8. Naar oordeel van de rechtbank heeft de minister zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat uit de door eiser overgelegde stukken onvoldoende blijkt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Hieronder legt de rechtbank haar oordeel uit.

De gedetacheerde medewerkers

Eiseres heeft onder meer overeenkomsten tussen haar en Meggzorg B.V. en Dakar Manpower verstrekt. Ook heeft eiseres facturen van deze detacheringsbureaus verstrekt. De door eiseres overgelegde overeenkomsten met de detacheringsbureaus zijn zogenaamde mantelovereenkomsten. Dat wil zeggen dat deze overeenkomsten algemeen van aard zijn en niet specifiek zien op de gedetacheerde werknemers. De mantelovereenkomsten zijn onvoldoende onderscheidend. Ook de overgelegde facturen bevatten geen informatie, zoals een naam of personeelsnummer, die verwijzen naar de persoon die de functie heeft vervuld. De minister stelt terecht dat niet te controleren is dat de werkzaamheden daadwerkelijk door natuurlijke personen zijn uitgevoerd. Daarmee blijft onduidelijk wie, wanneer, welke (ondersteunende) werkzaamheden heeft verricht.

De medewerker in loondienst

Ook ten aanzien van de medewerker in loondienst stelt de minister zich terecht en voldoende gemotiveerd op het standpunt dat niet is aangetoond dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. De door eiseres overgelegde aangifte loonheffing van 10 februari 2021 ziet enkel op medewerkers die al vóór 1 januari 2021 bij eiseres in dienst zijn getreden. Van coronabanen in de zin van de Subsidieregeling is dan ook geen sprake. Eiseres heeft geen andere stukken ten aanzien van de medewerker in loondienst overgelegd.

9. Omdat, zoals hierboven is overwogen, niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten hebben plaatsgevonden heeft de minister de subsidie op nihil kunnen vaststellen.

Het register van misbruik en oneigenlijk gebruik.

10. Een belanghebbende kan in beroep tegen een besluit. De opname in het register M&O is geen besluit zoals bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het gaat hier namelijk niet om een publiekrechtelijke rechtshandeling maar om een feitelijke handeling. Deze handeling heeft geen extern rechtsgevolg, dat wil zeggen geen gevolgen in de wereld van het recht buiten het ministerie om. Het gaat om een handeling van feitelijke aard. De registratie heeft alleen betekenis voor de bestuurspraktijk van de minister. Voor zover het beroep van eiser zich dus richt op de registratie in het interne, niet openbare register M&O, is de rechtbank onbevoegd hiervan kennis te nemen.

Terugvordering.

11. De Subsidieregeling kent met artikel 15 een hardheidsclausule. Op grond van deze bepaling kan de minister andere bepalingen van de Subsidieregeling buiten toepassing laten of daarvan afwijken indien sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat daarvan in het geval van eiseres geen sprake is. De enkele verplichting om terug te betalen van het als voorschot verleende subsidiebedrag, terwijl eiseres naar eigen zeggen wel zorg heeft verleend, is hiertoe onvoldoende. Uit de Subsidieregeling volgt dat het betaalde subsidiebedrag een voorschot is en dat het niet houden aan de voorschriften tot terugbetaling van dit subsidiebedrag kan leiden. Eiseres heeft ook geen financiële stukken overgelegd waaruit blijkt dat het terugbetalen van de subsidie haar voortbestaan in gevaar brengt. Ter zitting is gesproken over de mogelijkheden tot het treffen van een betalingsregeling. De minister heeft uitgelegd dat een betalingsregeling voor 36 maanden altijd mogelijk is en dat eiseres voor een betalingsregeling met een langere looptijd een financiële onderbouwing moet overleggen. Dat heeft eiseres niet gedaan.

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: Wettelijk kader

1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:

a. de naam en het adres van de aanvrager;

b. de dagtekening;

c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.

2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

1. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.

2. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling legt de aanvrager rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.

1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.

2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:

3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.

1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.

2. Het bestuursorgaan kan het terug te vorderen bedrag bij dwangbevel invorderen.

3. Het bestuursorgaan kan het terug te vorderen bedrag verrekenen met een aan dezelfde subsidie-ontvanger voor dezelfde activiteiten verstrekte subsidie voor een ander tijdvak.

4. Terugvordering van een subsidiebedrag of een voorschot vindt niet plaats voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld, dan wel de handeling, bedoeld in artikel 4:49, eerste lid, onderdeel c, heeft plaatsgevonden, vijf jaren zijn verstreken.

1. De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het tewerkstellen en begeleiden van werknemers via coronabanen om de continuïteit van zorg tijdens de COVID-19 uitbraak te kunnen waarborgen.

2. De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het via coronabanen tewerkstellen en begeleiden van werknemers die een beroepsopleiding in de derde leerweg volgen als bedoeld in artikel 1.4.1, lid 1.a, van de Wet educatie en beroepsonderwijs met als doel het behalen van een certificaat als bedoeld in artikel 7.2.3 van de Wet educatie en beroepsonderwijs.

3. De coronabanen die in aanmerking komen voor subsidie zijn:

a. coronabaan – gastheer of gastvrouw;

b. coronabaan – zorg-assistent of zorgbuddy;

c. coronabaan – ADL-ondersteuner;

d. coronabaan – welzijn-assistent;

e. coronabaan – ondersteuner zorgmedewerker; of

f. coronabaan – ondersteuner veiligheid.

1. Subsidie wordt enkel verstrekt aan zorgaanbieders die op 1 januari 2021 in het handelsregister stonden ingeschreven met een hoofd- of nevenactiviteit met een SBI-code die in de Bijlage is opgenomen.

2. In afwijking van het eerste lid, kan subsidie worden verstrekt aan een zorgaanbieder indien uit de aanduiding waarmee de zorgaanbieder op 1 januari 2021 is ingeschreven in het handelsregister, naar het oordeel van de minister blijkt dat de zorgaanbieder een hoofd- of nevenactiviteit uitvoert die in de Bijlage is opgenomen.

3. De activiteiten, bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, zijn in totaal voor maximaal zes maanden subsidiabel in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021.

4. Subsidie voor periode 1 wordt uitsluitend verstrekt indien:

a. de werknemer vanaf 1 januari 2021 wordt ingezet bij de zorgaanbieder;

b. het contract voor minimaal twee en maximaal zes maanden wordt aangegaan; en

c. in het contract wordt vastgelegd dat de arbeidsduur in ieder geval gemiddeld 20 uur per week bedraagt.

5. Subsidie voor periode 2 wordt uitsluitend verstrekt indien:

a. de werknemer vanaf 1 juli 2021 maar voor 1 oktober 2021 wordt ingezet bij de zorgaanbieder;

b. het contract voor minimaal twee en maximaal zes maanden wordt aangegaan; en

c. in het contract wordt vastgelegd dat de arbeidsduur in ieder geval gemiddeld 20 uur per week bedraagt.

6. De minister beslist afwijzend op een aanvraag indien het aantal personen dat coronabanen als bedoeld in artikel 3, derde lid, verricht en waarvoor de zorgaanbieder subsidie aanvraagt, het aantal werkzame personen bij de zorgaanbieder met meer dan 100% doet toenemen.

7. In afwijking van het zesde lid kan een zorgaanbieder met maximaal 2 werkzame personen subsidie voor in totaal 3 coronabanen als bedoeld in artikel 3, derde lid, aanvragen.

1. Bij subsidies als bedoeld in artikel 8, onder c, dient de zorgaanbieder uiterlijk 3 juni 2022 een aanvraag in voor de vaststelling van de subsidie.

2. Voor een aanvraag tot vaststelling van de subsidie wordt een door de minister vastgesteld formulier gebruikt.

3. De zorgaanbieder legt rekening en verantwoording af aan de hand van een bijlage bij de jaarrekening die vergezeld gaat van een verklaring van een accountant, overeenkomstig een door de minister vastgesteld en bekendgemaakt accountantsprotocol.

4. De minister besluit binnen 22 weken op een aanvraag tot vaststelling.

5. De subsidie wordt vastgesteld op een bedrag tot ten hoogste het in de verleningsbeschikking genoemde bedrag.