ECLI:NL:RBROT:2026:2508

Procesverloop

De minister heeft met het primaire besluit van 20 april 2023 de subsidie vastgesteld op € 0,- en het verstrekte voorschot van € 73.154,92 teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 28 maart 2024 op het bezwaar van eiser is de minister hierbij, met verbeterde motivering, gebleven.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank Amsterdam heeft het beroep ter verdere behandeling doorverwezen naar de rechtbank Rotterdam op basis van artikel 8:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

De rechtbank heeft het beroep op 19 januari 2026 op zitting behandeld gelijktijdig met de zaken 24/9440 en 24/7542. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiser en van de minister.

Beoordeling door de rechtbank

Op 25 juni 2021 heeft eiser verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieregeling . Deze regeling voorziet in financiering voor het uitvoeren van extra taken in de zorg als gevolg van de coronabeperkingen en regels. Coronabanen zijn banen waar geen of beperkte scholing voor nodig is, maar die als voornaamste doel hebben om op korte termijn verlichting te bieden aan de cruciale sectoren die overbelast zijn. Er moet worden voorkomen dat deze sectoren stilvallen: dit zou namelijk een grote impact op de maatschappij hebben. Als gevolg van deze aanpak kunnen mensen die op dat moment geen werk hebben of niet naar hun werk kunnen gaan als gevolg van de coronacrisis toch tijdelijk aan de slag. Met deze regeling is ook invulling gegeven aan een motie die oproept tot het creëren van tijdelijke crisisbanen.

Bij besluit van 16 september 2021 heeft de minister de aanvraag van eiser ingewilligd en een subsidie verleend van € 73.154,92 voor 3 coronabanen in de zorg binnen de periode van 1 juli 2021 tot en met 31 december 2021. Dit bedrag is als voorschot verstrekt, in afwachting van de definitieve vaststelling van de subsidie.

Eiser heeft de minister op 28 mei 2022 verzocht de subsidie vast te stellen.

De minister heeft een steekproef uitgevoerd waarbinnen eiser is verzocht tot het aanleveren van nadere stukken.

Bij het primaire besluit heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil omdat hij op basis van de in de steekproef aangeleverde stukken heeft geconstateerd dat de subsidiabele activiteiten niet zijn uitgevoerd. Het detacheringsbureau waar eiser gebruik van heeft gemaakt had gedurende de uitleenperiode geen personeel in dienst. Het al betaalde voorschot heeft de minister teruggevorderd. Eiser is daarnaast ter signalering opgenomen in de interne departementale registratie van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O). Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

De minister heeft, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften van 14 maart 2024, aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser niet heeft aangetoond dat de aangevoerde activiteiten voor de Subsidieregeling daadwerkelijk zijn verricht, terwijl hij daartoe voldoende in de gelegenheid is gesteld. Uit de detacheringsovereenkomst met Dakar Manpower B.V. blijkt niet dat deze ziet op specifieke, natuurlijk personen die de coronabanen zouden gaan uitvoeren. Bovendien gaat het om een zogenaamde mantelovereenkomst. De mantelovereenkomst is onvoldoende onderscheidend en op basis daarvan kan onvoldoende worden vastgesteld dat er daadwerkelijk sprake is geweest van detachering van werknemers in het kader van coronabanen.

Het beroep van eiser.

4. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Allereerst stelt eiser dat de minister in het bestreden besluit de grondslag van het primaire besluit heeft verlaten, wat tot een gegrond bezwaar had moeten leiden. Eiser richt zich ook tegen de gang van zaken omtrent de steekproef. Eiser betwist dat deze op juiste wijze is uitgevoerd en stelt dat sprake is van strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel omdat pas op een laat moment in de procedure om bepaalde stukken is verzocht. Meer inhoudelijk stelt eiser dat de minister de subsidie ten onrechte op nihil heeft gesteld en het gehele voorschot heeft teruggevorderd. Samenvattend voert eiser aan dat uit de door hem overgelegde stukken voldoende blijkt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Van hem kan niet gevraagd worden dat hij ook de overeenkomsten tussen de detacheringsbureaus en hun werknemers verstrekt. Ten aanzien van de terugvordering voert eiser aan dat de minister ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt. De terugvordering van het volledige subsidiebedrag zal het einde van eisers eenmanszaak tot gevolg hebben en ook eiser persoonlijk met schulden achterlaten. Dit is onevenredig. Bovendien wordt eiser door de registratie in het M&O ten onrechte als fraudeur bestempeld.

Beoordeling van de gronden van beroep.

De rechtbank beoordeelt aan de hand van de hierboven weergegeven beroepsgronden van eiser of het bestreden besluit in stand kan blijven. Allereerst zal worden ingegaan op de gronden van eiser ten aanzien van de grondslag van het besluit en de steekproef. Vervolgens vindt een inhoudelijke beoordeling van de subsidievoorwaarden plaats en tot slot beoordeelt de rechtbank de terugvordering.

Voor een weergave van de toepasselijke (wettelijke) bepalingen verwijst de rechtbank naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Heroverweging in bezwaar.

6. In bezwaar dient een volledige heroverweging plaats te vinden op grond van artikel 7:11 van de Awb. Dit heeft de minister gedaan. In het primaire besluit werd het op nihil stellen en terugvorderen van de subsidie met name gemotiveerd door de stelling dat de detacheringsbureaus waarvan eiser gebruik heeft gemaakt, zelf geen personeel in dienst hebben. De minister heeft deze motivering gewijzigd door er in het bestreden besluit op te wijzen dat uit de door eiser overgelegde stukken niet kan worden opgemaakt dat door natuurlijke personen ondersteunende werkzaamheden zijn gedaan. Anders dan eiser stelt, is hiermee geen sprake van het wijzigen van de grondslag. Immers, net als in het primaire besluit ligt aan het bestreden besluit ten grondslag dat niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. In het primaire besluit wordt weliswaar ook genoemd dat eiser niet aan de subsidievoorwaarden heeft voldaan, maar in de motivering van het primaire besluit is geconcludeerd dat de aangevoerde activiteiten voor subsidie niet zijn uitgevoerd. Dat de motivering die hieraan ten grondslag lag, anders is dan die van het bestreden besluit maakt niet dat de grondslag van het primaire besluit is verlaten. Ook de bezwaarschriftencommissie stelt in haar advies van 14 maart 2024 dat de verbetering van de motivering binnen de grenzen van de volledige heroverweging in bezwaar valt. De minister heeft ook geen toepassing gegeven aan artikel 6:22 van de Awb. Daar was ook geen aanleiding toe. Eiser heeft in de bezwaarfase voldoende gelegenheid gehad om op het standpunt van de minister dat de overgelegde detachteringsovereenkomsten niet voldoende zijn te reageren, zowel op de hoorzitting als na de hoorzitting. De minister heeft in het verweerschrift in bezwaar voornoemd standpunt al naar voren gebracht. Van een schending van het beginsel van hoor- en wederhoor is dan ook geen sprake.

Is de steekproef rechtmatig?

7. Op grond van artikel 12, vierde lid van de Subsidieregeling is de minister bevoegd een steekproef uit te voeren. De minister heeft in het kader van de steekproef eiser onder meer verzocht om een onderbouwing de detacheringskosten. Eiser heeft onder meer een overeenkomst tussen hem en Dakar Manpower verstrekt. Omdat de minister dit onvoldoende vond is in de bezwaarfase verzocht om de contracten tussen de werknemers en het detacheringsbureau. Naar oordeel van de rechtbank is dit niet onzorgvuldig of in strijd met het rechtszekerheids- en/of vertrouwensbeginsel. Hoewel eiser terecht stelt dat de Subsidieregeling dan wel andere regelingeving niet verplicht tot het overleggen van deze stukken, ligt de bewijslast of de subsidiabele activiteiten zijn verricht wel bij eiser. Met zijn vraag om nadere stukken heeft de minister eiser nogmaals gelegenheid geboden om in zijn bewijslast te voorzien. De rechtbank wijst er daarbij op dat aan het bestreden besluit niet ten grondslag is gelegd dat eiser de overeenkomsten tussen de werknemers en detacheerder niet heeft overgelegd, maar dat niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Eiser had dan ook andere stukken kunnen overleggen om de subsidiabele activiteiten te onderbouwen. Het is immers de verantwoordelijkheid van eiser om aan te tonen dat subsidiabele activiteiten zijn verricht.

Zijn de subsidiabele activiteiten aangetoond?

8. Naar oordeel van de rechtbank heeft de minister zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat uit de door eiser overgelegde stukken onvoldoende blijkt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Hieronder legt de rechtbank haar oordeel uit.

De door eiser overgelegde overeenkomsten met het detacheringsbureau is een zogenaamde mantelovereenkomst. Dat wil zeggen dat deze overeenkomst algemeen van aard is en niet specifiek ziet op de gedetacheerde werknemer. De mantelovereenkomst is onvoldoende onderscheidend. Ook de overgelegde facturen bevatten geen informatie, zoals een naam of personeelsnummer, die verwijzen naar de persoon die de functie heeft vervuld. De minister stelt terecht dat niet te controleren is dat de werkzaamheden daadwerkelijk door natuurlijke personen zijn uitgevoerd. Daarmee blijft onduidelijk wie, wanneer, welke (ondersteunende) werkzaamheden heeft verricht.

Omdat, zoals hierboven is overwogen, niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten hebben plaatsgevonden heeft de minister de subsidie op nihil kunnen vaststellen.

9. De rechtbank komt gelet op het oordeel onder punt 8.1 en 8.2 niet toe aan bespreking van de beroepsgrond die is gericht tegen het subsidiaire tegengeworpen cao-vereiste.

Het register van misbruik en oneigenlijk gebruik.

10. Een belanghebbende kan in beroep tegen een besluit. De opname in het register M&O is geen besluit zoals bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het gaat hier namelijk niet om een publiekrechtelijke rechtshandeling maar om een feitelijke handeling. Deze handeling heeft geen extern rechtsgevolg, dat wil zeggen geen gevolgen in de wereld van het recht. Het gaat om een handeling van feitelijke aard. De registratie heeft alleen betekenis voor de bestuurspraktijk van de minister. Voor zover het beroep van eiser zich dus richt op de registratie in het interne niet openbare register M&O, is de rechtbank onbevoegd hiervan kennis te nemen.

Terugvordering.

Evenredigheid.

11. Het terugvorderen van het reeds uitbetaalde subsidiebedrag omdat niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten daadwerkelijk zijn verricht, is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Subsidieregeling is in het leven geroepen om de door de coronacrisis ernstig getroffen zorgsector te ondersteunen met het financieren van coronabanen. Om aanspraak te maken op deze financiële steun is het evident dat daadwerkelijk zorg als beschreven in de Subsidieregeling wordt geleverd. Zoals uit deze uitspraak is overwogen, is daar in het geval van eiser onvoldoende van gebleken. Het achteraf vaststellen van de subsidie op nihil en het terugvorderen van de reeds uitgekeerde bedragen is een geschikt en noodzakelijk middel om er voor te zorgen dat de subsidie alleen bij rechthebbende zorgaanbieders terecht komt. De rechtbank acht de terugvordering ook niet onevenwichtig. Ook hier is van belang dat het gaat om voorschotten. Dat eiser momenteel geen inkomsten heeft en op een wachtlijst voor begeleid wonen staat, welke stellingen overigens niet met stukken zijn onderbouwd in dit dossier, is onvoldoende om de terugvordering onevenredig te achten. Zoals door de minister ter zitting ook is uitgelegd, bestaat er te allen tijden de mogelijkheid tot het treffen van een betalingsregeling voor 36 maanden. Een langere betalingsregeling is ook mogelijk, mits eiser met stukken onderbouwt dat terugbetalen in 36 maanden niet haalbaar is. Niet is gebleken dat eiser dit heeft gedaan.

Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn

12. Eiser heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.

Geschillen behoren binnen een redelijke termijn te worden berecht. Hierbij geldt dat, behoudens bijzondere omstandigheden, de berechting van een zaak door de rechtbank niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien zij niet binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen uitspraak doet, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren. De termijn vangt in beginsel aan op het moment dat verweerder het bezwaarschrift ontvangt. Zie het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252.

Eiser heeft op 28 mei 2023 zijn bezwaarschrift ingediend. De redelijke termijn eindigde in beginsel op 28 mei 2025. Deze uitspraak wordt gedaan op 25 februari 2026. Dat betekent dat de redelijke termijn in dit geval is overschreden met ongeveer 9 maanden.

Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar, of een gedeelte daarvan, dat de redelijke termijn is overschreden leidt de overschrijding van de redelijke termijn met 9 maanden tot een schadevergoeding van in totaal € 1000,-. Deze overschrijding is voor 4/9 deel aan de minister te wijten. De minister dient daarom € 444,- te betalen. De Staat dient het overige deel, € 556,-, te betalen.

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: Wettelijk kader

1. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.

2. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling legt de aanvrager rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.

1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.

2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:

3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.

1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.

2. Het bestuursorgaan kan het terug te vorderen bedrag bij dwangbevel invorderen.

3. Het bestuursorgaan kan het terug te vorderen bedrag verrekenen met een aan dezelfde subsidie-ontvanger voor dezelfde activiteiten verstrekte subsidie voor een ander tijdvak.

4. Terugvordering van een subsidiebedrag of een voorschot vindt niet plaats voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld, dan wel de handeling, bedoeld in artikel 4:49, eerste lid, onderdeel c, heeft plaatsgevonden, vijf jaren zijn verstreken.

1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking waarbij de verplichting tot betaling van een geldsom is vastgesteld, heeft mede betrekking op een bijkomende beschikking van hetzelfde bestuursorgaan omtrent verrekening, uitstel van betaling, verlening van een voorschot, vaststelling van de rente of gehele of gedeeltelijke kwijtschelding, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.

1. De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het tewerkstellen en begeleiden van werknemers via coronabanen om de continuïteit van zorg tijdens de COVID-19 uitbraak te kunnen waarborgen.

2. De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het via coronabanen tewerkstellen en begeleiden van werknemers die een beroepsopleiding in de derde leerweg volgen als bedoeld in artikel 1.4.1, lid 1.a, van de Wet educatie en beroepsonderwijs met als doel het behalen van een certificaat als bedoeld in artikel 7.2.3 van de Wet educatie en beroepsonderwijs.

3. De coronabanen die in aanmerking komen voor subsidie zijn:

a. coronabaan – gastheer of gastvrouw;

b. coronabaan – zorg-assistent of zorgbuddy;

c. coronabaan – ADL-ondersteuner;

d. coronabaan – welzijn-assistent;

e. coronabaan – ondersteuner zorgmedewerker; of

f. coronabaan – ondersteuner veiligheid.

1. Subsidie wordt enkel verstrekt aan zorgaanbieders die op 1 januari 2021 in het handelsregister stonden ingeschreven met een hoofd- of nevenactiviteit met een SBI-code die in de Bijlage is opgenomen.

2. In afwijking van het eerste lid, kan subsidie worden verstrekt aan een zorgaanbieder indien uit de aanduiding waarmee de zorgaanbieder op 1 januari 2021 is ingeschreven in het handelsregister, naar het oordeel van de minister blijkt dat de zorgaanbieder een hoofd- of nevenactiviteit uitvoert die in de Bijlage is opgenomen.

3. De activiteiten, bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, zijn in totaal voor maximaal zes maanden subsidiabel in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021.

4. Subsidie voor periode 1 wordt uitsluitend verstrekt indien:

a. de werknemer vanaf 1 januari 2021 wordt ingezet bij de zorgaanbieder;

b. het contract voor minimaal twee en maximaal zes maanden wordt aangegaan; en

c. in het contract wordt vastgelegd dat de arbeidsduur in ieder geval gemiddeld 20 uur per week bedraagt.

5. Subsidie voor periode 2 wordt uitsluitend verstrekt indien:

a. de werknemer vanaf 1 juli 2021 maar voor 1 oktober 2021 wordt ingezet bij de zorgaanbieder;

b. het contract voor minimaal twee en maximaal zes maanden wordt aangegaan; en

c. in het contract wordt vastgelegd dat de arbeidsduur in ieder geval gemiddeld 20 uur per week bedraagt.

6. De minister beslist afwijzend op een aanvraag indien het aantal personen dat coronabanen als bedoeld in artikel 3, derde lid, verricht en waarvoor de zorgaanbieder subsidie aanvraagt, het aantal werkzame personen bij de zorgaanbieder met meer dan 100% doet toenemen.

7. In afwijking van het zesde lid kan een zorgaanbieder met maximaal 2 werkzame personen subsidie voor in totaal 3 coronabanen als bedoeld in artikel 3, derde lid, aanvragen.