RECHTBANK ROTTERDAM
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 februari 2026 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/7487
(gemachtigde: mr. M.Y. van Oel),
en
(gemachtigde: mr. E.S. Fakili en mr. H.M. den Herder).
Deze uitspraak gaat over subsidie op grond van de Subsidieregeling coronabanen in de zorg (de Subsidieregeling). De minister heeft besloten tot het vaststellen van de aan eiser verleende subsidie op nihil en de terugvordering van het als voorschot uitbetaalde subsidiebedrag. Eiseres is het hier niet mee eens.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiseres ongegrond is. De minister heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat uit de door eiseres overgelegde stukken niet kan worden opgemaakt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht en dat de terugvordering van het gehele subsidiebedrag niet onevenredig is. Eiseres krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
De minister heeft met het primaire besluit van 10 oktober 2023 de subsidie vastgesteld op € 0,- en het verstrekte voorschot van € 304.127,48 teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 20 juni 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister hierbij, met verbeterde motivering, gebleven.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 19 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
Op 21 maart 2021 (eerste tijdvak) en op 23 juli 2021 (tweede tijdvak) heeft eiseres verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieregeling . Deze regeling voorziet in financiering voor het uitvoeren van extra taken in de zorg als gevolg van de coronabeperkingen en regels. Coronabanen zijn banen waar geen of beperkte scholing voor nodig is, maar die als voornaamste doel hebben om op korte termijn verlichting te bieden aan de cruciale sectoren die overbelast zijn. Er moet worden voorkomen dat deze sectoren stilvallen: dit zou namelijk een grote impact op de maatschappij hebben. Als gevolg van deze aanpak kunnen mensen die op dat moment geen werk hebben of niet naar hun werk kunnen gaan als gevolg van de coronacrisis toch tijdelijk aan de slag. Met deze regeling is ook invulling gegeven aan een motie die oproept tot het creëren van tijdelijke crisisbanen.
Bij het herzieningsbesluit van 16 september 2021 heeft de minister eiseres subsidie verleend voor in totaal € 304.127,48 voor 11 coronabanen in de zorg binnen de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021 (eerste en tweede tijdvak tezamen). Dit bedrag is als voorschot verstrekt, in afwachting van de definitieve vaststelling van de subsidie.
Eiseres heeft de minister op 21 oktober 2022 verzocht de subsidie vast te stellen. Die aanvraag ging vergezeld van een verklaring van een accountant.
De minister heeft een aanvullend onderzoek uitgevoerd omdat de accountant waar eiseres gebruik van heeft gemaakt verdacht werd van COZO-fraude. Eiseres is daarom verzocht tot het aanleveren van nadere stukken.
Bij het primaire besluit heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil omdat uit de aangeleverde stukken niet gebleken is dat aan de subsidievoorwaarden is voldaan. De detacheringsbureaus waar eiseres gebruik van heeft gemaakt hadden gedurende de uitleenperiode geen personeel in dienst. Het al betaalde voorschot heeft de minister teruggevorderd. Eiseres is daarnaast ter signalering opgenomen in de interne departementale registratie van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O). Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
De minister heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres niet heeft aangetoond dat de aangevoerde activiteiten voor de Subsidieregeling 2021 daadwerkelijk zijn verricht. De minister stelt zich op het standpunt dat uit de detacheringsovereenkomsten met Adviesbureau010, Meggzorg B.V. en Dakar Manpower B.V. niet blijkt dat ze zien op specifieke, natuurlijk personen die de coronabanen zouden gaan uitvoeren. Bovendien gaat het om zogenaamde mantelovereenkomsten. De mantelovereenkomsten zijn onvoldoende onderscheidend en op basis daarvan kan onvoldoende worden vastgesteld dat er daadwerkelijk sprake is geweest van detachering van werknemers in het kader van coronabanen. Daarnaast stelt de minister dat niet is gebleken dat de cao op eiseres van toepassing is verklaard en de medewerkers die de coronabanen vervullen conform de cao zijn ingeschaald.
Het beroep van eiseres.
4. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit. Zij stelt dat de minister de subsidie ten onrechte op nihil heeft gesteld en het gehele voorschot heeft teruggevorderd. Eiseres voert aan dat uit de door haar overgelegde stukken voldoende blijkt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht en dat is voldaan aan de subsidievoorwaarden. De minister heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de overgelegde detacheringsovereenkomsten onvoldoende zijn. Ten aanzien van de terugvordering stelt eiseres dat dit een belastend besluit betreft en de bewijslast daarom bij de minister ligt. De minister heeft niet aan die bewijslast voldaan. Daarnaast is de minister ten onrechte voorbij gegaan aan het beroep van eiseres op het evenredigheidsbeginsel. De terugvordering van het volledige subsidiebedrag heeft een enorme impact op de financiële situatie van eiseres.
Beoordeling van de gronden van beroep.
De rechtbank beoordeelt aan de hand van de hierboven weergegeven beroepsgronden van eiser of het bestreden besluit in stand kan blijven.
Voor een weergave van de toepasselijke (wettelijke) bepalingen verwijst de rechtbank naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Zijn de subsidiabele activiteiten aangetoond?
6. Naar oordeel van de rechtbank heeft de minister zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat uit de door eiseres overgelegde stukken onvoldoende blijkt dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Hieronder legt de rechtbank haar oordeel uit.
De rechtbank stelt voorop dat de bewijslast of de subsidiabele activiteiten zijn verricht bij eiseres ligt. Eiseres heeft, conform de Subsidieregeling, een accountantsverklaring overgelegd ter rekening en verantwoording van de verkregen subsidie. Omdat de accountant die de overgelegde verklaring heeft opgesteld verdacht werd van fraude met de Subsidieregeling, heeft de minister nadere stukken bij eiseres opgevraagd. Door eiseres te verzoeken om nadere informatie, waaronder begrepen onderbouwing van detacheringskosten, heeft de minister een extra mogelijkheid geboden om in haar bewijslast te voldoen. Eiseres heeft vervolgens onder meer overeenkomsten tussen haar en adviesbureau010, Meggzorg B.V. en Dakar Manpower verstrekt. Ook heeft eiseres facturen van deze detacheringsbureaus verstrekt. De door eiseres overgelegde overeenkomsten met de detacheringsbureaus zijn zogenaamde mantelovereenkomsten. Dat wil zeggen dat deze overeenkomsten algemeen van aard zijn en niet specifiek zien op de gedetacheerde werknemer. De mantelovereenkomsten zijn onvoldoende onderscheidend. Ook de overgelegde facturen van Adviesbureau010 en Dakar Manpower bevatten geen informatie, zoals een naam of personeelsnummer, die verwijzen naar de persoon die de functie heeft vervuld. De minister stelt terecht dat niet te controleren is dat de werkzaamheden daadwerkelijk door natuurlijke personen zijn uitgevoerd. Daarmee blijft onduidelijk wie, wanneer, welke (ondersteunende) werkzaamheden heeft verricht. De facturen van Meggzorg bevatten wel namen van medewerkers. Gelet op de twijfels (vanwege lopend strafrechtelijk onderzoek) die de minister heeft kunnen hebben over deze detacheerder, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ook deze facturen zonder aanvullende stukken onvoldoende zijn voor eiseres om aan te tonen dat de subsidiabele activiteiten hebben plaatsgevonden.
Voor zover eiseres stelt dat zij bepaalde stukken zoals individuele (arbeids)overeenkomsten en loonstroken niet kan overleggen omdat zij gebruikt heeft gemaakt van detacheringsbureaus wordt overwogen dat eiseres de subsidiabele activiteiten ook met andere stukken kon onderbouwen, hetgeen zij heeft nagelaten.
Omdat, zoals hierboven is overwogen, niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten hebben plaatsgevonden heeft de minister de subsidie op nihil kunnen vaststellen.
Terugvordering.
Evenredigheid.
7. Het terugvorderen van het reeds uitbetaalde subsidiebedrag omdat niet is gebleken dat de subsidiabele activiteiten daadwerkelijk zijn verricht, is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Subsidieregeling is in het leven geroepen om de, door de coronacrisis ernstig getroffen, zorgsector te ondersteunen met het financieren van coronabanen. Om aanspraak te maken op deze financiële steun is het evident dat daadwerkelijk zorg als beschreven in de Subsidieregeling wordt geleverd. Zoals uit deze uitspraak is overwogen, is daar in het geval van eiser onvoldoende blijk van gegeven. Het achteraf vaststellen van de subsidie op nihil en het terugvorderen van de reeds uitgekeerde bedragen is een geschikt en noodzakelijk middel om er voor te zorgen dat de subsidie alleen bij rechthebbende zorgaanbieders terecht komt. De rechtbank acht de terugvordering ook niet onevenwichtig. Dat sprake is van beslaglegging via een deurwaarder, zoals ter zitting is gebleken, maakt dit oordeel niet anders. Ook hier is van belang dat het gaat om voorschotten. Eiseres heeft ook niet met financiële stukken over de impact van de terugvordering onderbouwd dat zij financieel zwaar getroffen wordt door de terugvordering. Ter zitting is gebleken dat eiseres inmiddels ook al is aangevangen met de terugbetaling.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.R. Lautenbach, rechter, in aanwezigheid van
mr. L. Meijer, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:2
1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de aanvrager;
b. de dagtekening;
c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Artikel 4:42
De beschikking tot subsidievaststelling stelt het bedrag van de subsidie vast en geeft aanspraak op betaling van het vastgestelde bedrag overeenkomstig afdeling 4.2.7.
Artikel 4:45
1. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.
2. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling legt de aanvrager rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
Artikel 4:46
1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a.de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b.de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c.de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d.de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.
Artikel 4:57
1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
2. Het bestuursorgaan kan het terug te vorderen bedrag bij dwangbevel invorderen.
3. Het bestuursorgaan kan het terug te vorderen bedrag verrekenen met een aan dezelfde subsidie-ontvanger voor dezelfde activiteiten verstrekte subsidie voor een ander tijdvak.
4. Terugvordering van een subsidiebedrag of een voorschot vindt niet plaats voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld, dan wel de handeling, bedoeld in artikel 4:49, eerste lid, onderdeel c, heeft plaatsgevonden, vijf jaren zijn verstreken.
Subsidieregeling coronabanen in de zorg
Artikel 3. Subsidiabele activiteiten
1. De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het tewerkstellen en begeleiden van werknemers via coronabanen om de continuïteit van zorg tijdens de COVID-19 uitbraak te kunnen waarborgen.
2. De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het via coronabanen tewerkstellen en begeleiden van werknemers die een beroepsopleiding in de derde leerweg volgen als bedoeld in artikel 1.4.1, lid 1.a, van de Wet educatie en beroepsonderwijs met als doel het behalen van een certificaat als bedoeld in artikel 7.2.3 van de Wet educatie en beroepsonderwijs.
3. De coronabanen die in aanmerking komen voor subsidie zijn:
a. coronabaan – gastheer of gastvrouw;
b. coronabaan – zorg-assistent of zorgbuddy;
c. coronabaan – ADL-ondersteuner;
d. coronabaan – welzijn-assistent;
e. coronabaan – ondersteuner zorgmedewerker; of
f. coronabaan – ondersteuner veiligheid.
Artikel 4. Subsidievoorwaarden
1. Subsidie wordt enkel verstrekt aan zorgaanbieders die op 1 januari 2021 in het handelsregister stonden ingeschreven met een hoofd- of nevenactiviteit met een SBI-code die in de Bijlage is opgenomen.
2. In afwijking van het eerste lid, kan subsidie worden verstrekt aan een zorgaanbieder indien uit de aanduiding waarmee de zorgaanbieder op 1 januari 2021 is ingeschreven in het handelsregister, naar het oordeel van de minister blijkt dat de zorgaanbieder een hoofd- of nevenactiviteit uitvoert die in de Bijlage is opgenomen.
3. De activiteiten, bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, zijn in totaal voor maximaal zes maanden subsidiabel in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021.
4. Subsidie voor periode 1 wordt uitsluitend verstrekt indien:
a. de werknemer vanaf 1 januari 2021 wordt ingezet bij de zorgaanbieder;
b. het contract voor minimaal twee en maximaal zes maanden wordt aangegaan; en
c. in het contract wordt vastgelegd dat de arbeidsduur in ieder geval gemiddeld 20 uur per week bedraagt.
5. Subsidie voor periode 2 wordt uitsluitend verstrekt indien:
a. de werknemer vanaf 1 juli 2021 maar voor 1 oktober 2021 wordt ingezet bij de zorgaanbieder;
b. het contract voor minimaal twee en maximaal zes maanden wordt aangegaan; en
c. in het contract wordt vastgelegd dat de arbeidsduur in ieder geval gemiddeld 20 uur per week bedraagt.
6. De minister beslist afwijzend op een aanvraag indien het aantal personen dat coronabanen als bedoeld in artikel 3, derde lid, verricht en waarvoor de zorgaanbieder subsidie aanvraagt, het aantal werkzame personen bij de zorgaanbieder met meer dan 100% doet toenemen.
7. In afwijking van het zesde lid kan een zorgaanbieder met maximaal 2 werkzame personen subsidie voor in totaal 3 coronabanen als bedoeld in artikel 3, derde lid, aanvragen.
Artikel 8. Wijze van subsidieverstrekking
De minister verstrekt:
Artikel 13. Subsidievaststelling subsidies vanaf € 125.000
1. Bij subsidies als bedoeld in artikel 8, onder c, dient de zorgaanbieder uiterlijk 3 juni 2022 een aanvraag in voor de vaststelling van de subsidie.
2. Voor een aanvraag tot vaststelling van de subsidie wordt een door de minister vastgesteld formulier gebruikt.
3. De zorgaanbieder legt rekening en verantwoording af aan de hand van een bijlage bij de jaarrekening die vergezeld gaat van een verklaring van een accountant, overeenkomstig een door de minister vastgesteld en bekendgemaakt accountantsprotocol.
4. De minister besluit binnen 22 weken op een aanvraag tot vaststelling.
5. De subsidie wordt vastgesteld op een bedrag tot ten hoogste het in de verleningsbeschikking genoemde bedrag.