Power Plant Rotterdam B.V., uit Rotterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. J.A.M.A. Sluysmans),
en
de minister van Klimaat en Groene Groei, de minister
(gemachtigden: mr. C.F. Donner-Haan, mr. D.W.M. Wenders en mr. R. Jansen).
Inleiding
1. Deze zaak gaat over een besluit van de minister waarbij een verzoek om toekenning van nadeelcompensatie op grond van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie (Wvk) is afgewezen.
Eiseres heeft een verzoek om toekenning van nadeelcompensatie ingediend, omdat zij stelt inkomstenverlies te hebben geleden als gevolg van het in de Wvk opgenomen verbod op het gebruik van kolen bij de productie van elektriciteit. Het betreft een schadebedrag van € 113.313.117,00. Met het besluit van 3 oktober 2024 (het primaire besluit) heeft de minister dit verzoek afgewezen. Eiseres is het niet eens met het primaire besluit en heeft daartegen bezwaar gemaakt.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 20 maart 2025 (het bestreden besluit), waarbij de minister het primaire besluit heeft gehandhaafd.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 22 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben de bestuurder van eiseres [naam] en de gemachtigden van partijen deelgenomen.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiseres gegrond is. Dit betekent dat eiseres in het gelijk wordt gesteld. Het bestreden besluit wordt vernietigd en de minister wordt opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Beoordeling door de rechtbank
De productiebeperkingsmaatregel
2. Op 24 april 2020 kondigde het toenmalige kabinet het streven naar een forse reductie van de uitstoot van CO2 aan. Een van de maatregelen die het kabinet als gevolg daarvan trof, was de productiebeperking in 2022-2024, waardoor in een kalenderjaar bij het opwekken van elektriciteit met behulp van kolen niet meer CO2 mocht worden uitgestoten dan 35% van het aantal Mton CO2 dat in een kalenderjaar zou worden uitgestoten bij volledige inzet van de kolencentrale (de productiebeperkingsmaatregel). Om de evenredigheid van deze maatregel te verzekeren, is voorzien in de mogelijkheid tot toekenning van een vergoeding van schade als gevolg van deze maatregel.
Door het uitbreken van de oorlog in Oekraïne en de daaropvolgende Europese sancties tegen de Russische Federatie kwam de leveringszekerheid van aardgas onder druk te staan en stegen de energieprijzen snel en fors. Hierdoor rees de vraag of de productiebeperkingsmaatregel moest worden opgeheven. Op 20 juni 2022 kondigde de minister aan een wetsvoorstel voor te bereiden om de productiebeperkingsmaatregel met terugwerkende kracht in te trekken. De handhaving van de productiebeperkingsmaatregel werd per direct stopgezet. Het wetsvoorstel werd op 20 september 2022 ingediend. De wet waarmee de productiebeperkingsmaatregel met terugwerkende kracht tot en met 21 juni 2022 werd ingetrokken, is op 28 juni 2024 in werking getreden.
De totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiseres heeft in 2022 aanvankelijk volledig geproduceerd, maar moest de centrale op 19 mei 2022 uit bedrijf nemen – en dus de productie stilleggen – vanwege de reparatie van een boiler. Op dat moment was de CO2-uitstoot van de centrale 33,5% van de jaaruitstoot bij volledige productie, waarmee de op grond van de productiebeperkingsmaatregel maximaal toegestane 35% van die jaaruitstoot bijna was bereikt. Na deze reparatie heeft eiseres in de periode van 2 juni 2022 tot en met 31 augustus 2022 extra onderhoudswerkzaamheden uitgevoerd. De productie werd begin september 2022 hervat.
Op 30 maart 2022 heeft eiseres verzocht om toekenning van nadeelcompensatie. Eiseres heeft het schadebedrag, na aanpassing, vastgesteld op € 113.313.117,00. Volgens haar is dit bedrag het inkomstenverlies als gevolg van de productiebeperkingsmaatregel.
Met het primaire besluit heeft de minister het verzoek van eiseres afgewezen, omdat het inkomstenverlies volgens de minister het gevolg is van de uitgevoerde extra onderhoudswerkzaamheden en niet van de productiebeperkingsmaatregel. Onderhoudswerkzaamheden en het daarbij horende inkomstenverlies horen volgens de minister bij het normale bedrijfsrisico. In het geval van eiseres was het laten uitvoeren van de extra onderhoudswerkzaamheden een eigen keuze. Dat het handig was om deze werkzaamheden op dat moment te laten uitvoeren, betekent volgens de minister niet dat deze werkzaamheden en het inkomstenverlies een direct gevolg zijn van de productiebeperkingsmaatregel. Het gaat volgens haar niet om een nadeel, maar om een misgelopen voordeel. Tot slot is de vrijwaringsbrief van 6 september 2022 volgens de minister geen reden om nadeelcompensatie toe te kennen. Die brief beschermde eiseres alleen tegen schade als gevolg van de productiebeperkingsmaatregel, maar niet tegen de schade die eiseres vergoed wil zien. Eiseres is het, als gezegd, niet eens met het primaire besluit en heeft daartegen bezwaar gemaakt.
Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. De minister is het niet eens met de conclusie van eiseres dat de uitgevoerde extra onderhoudswerkzaamheden en het inkomstenverlies alleen door de productiebeperkingsmaatregel zijn veroorzaakt. Deze maatregel verplichtte eiseres niet tot het uitvoeren van deze werkzaamheden, maar bood slechts de mogelijkheid daartoe. Eiseres had volgens de minister ook een andere keuze kunnen maken. Daarom houdt de minister vast aan haar standpunt dat het inkomstenverlies niet door de productiebeperkingsmaatregel is ontstaan.
De standpunten van eiseres in beroep
4. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit. Samengevat stelt eiseres dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het inkomstenverlies als gevolg van de uitgevoerde extra onderhoudswerkzaamheden in de periode van 2 juni 2022 tot en met 31 augustus 2022 geen gevolg is van de productiebeperkingsmaatregel en daarom niet voor nadeelcompensatie in aanmerking komt. Volgens eiseres is de beslissing om deze werkzaamheden in die periode uit te voeren uitsluitend het gevolg van de productiebeperkingsmaatregel. Eiseres vindt dat de minister ten onrechte stelt dat eiseres in de situatie zonder de productiebeperkingsmaatregel dezelfde keuze had gemaakt. De uitgevoerde extra onderhoudswerkzaamheden zouden volgens eiseres, in een situatie zonder de productiebeperkingsmaatregel, niet hebben geleid tot (extra) niet-beschikbaarheid van de centrale, omdat deze werkzaamheden in dat geval op een andere wijze en op een ander moment zouden zijn uitgevoerd, namelijk gefaseerd en zonder dat de productie daarvoor stilgelegd hoefde te worden. Volgens eiseres moet het inkomstenverlies daarom wel degelijk aan de productiebeperkingsmaatregel worden toegerekend. Eiseres heeft gehandeld zoals gegeven de productiebeperkingsmaatregel het meest logisch was, maar zonder deze maatregel had zij anders gehandeld. Er is volgens eiseres dus wel degelijk causaal verband tussen het inkomstenverlies en deze maatregel.
Het toetsingskader
5. Artikel 2 van de Wvk verbiedt het opwekken van elektriciteit met kolen.
Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvk (oud) bepaalt dat dit verbod niet geldt voor alle centrales, tot en met 31 december 2024. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat deze uitzondering uitsluitend van toepassing is indien de centrale in een kalenderjaar bij het opwekken van elektriciteit met behulp van kolen niet meer CO2 uitstoot dan 35% van de uitstoot bij volledige inzet van de centrale.
Artikel 4, tweede lid, van de Wvk (oud) bepaalt dat de minister op verzoek schadevergoeding kan toekennen aan de exploitant van een centrale voor schade die het gevolg is van de productiebeperkingsmaatregel, voor zover deze schade niet voor eigen rekening behoort te blijven.
In het Besluit nadeelcompensatie productiebeperking kolencentrales (Besluit nadeelcompensatie) zijn nadere regels gesteld over een verzoek om toekenning van nadeelcompensatie, de berekening van de hoogte van het geleden nadeel en de uitkering van de compensatie.
Artikel 2, tweede lid, van het Besluit nadeelcompensatie bepaalt onder meer dat de vergoeding wordt berekend als het verschil tussen de verwachte kasstromen zonder toepassing van de productiebeperkingsmaatregel en de verwachte kasstromen met toepassing daarvan. Indien de productiebeperkingsmaatregel ook voordeel heeft opgeleverd dat niet is meegenomen in de berekening van de vergoeding, wordt dit voordeel op grond van het vijfde lid van dit artikel in mindering gebracht op de vergoeding.
Artikel 3, eerste en vierde lid, van het Besluit nadeelcompensatie bepaalt onder meer dat operationele kosten, zoals de verwachte kosten voor regulier onderhoud, niet voor vergoeding in aanmerking komen.
De beoordeling van de beroepsgronden van eiseres
6. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiseres of het bestreden besluit in stand kan blijven. Eerst wordt in overwegingen 6.1 tot en met 6.3 ingegaan op enkele relevante vaststaande feiten. Vervolgens wordt vanaf overweging 6.4 ingegaan op het causaal verband tussen de keuzes van eiseres om extra onderhoudswerkzaamheden uit te voeren en de productiebeperkingsmaatregel. Tot slot wordt in overwegingen 6.7 tot en met 6.11 beoordeeld of het inkomstenverlies als gevolg van de keuzes van eiseres kan worden aangemerkt als schade die in causaal verband staat met de productiebeperkingsmaatregel.
Relevante vaststaande feiten
Op het moment dat eiseres de centrale uit bedrijf moest nemen – en dus de productie moest stilleggen – vanwege de reparatie van een boiler, bedroeg de CO2-uitstoot al 33,5% van de jaaruitstoot bij volledige productie, waarmee de op grond van de productiebeperkingsmaatregel maximaal toegestane 35% van die uitstoot bijna was bereikt. Eiseres heeft ervoor gekozen de centrale uit bedrijf genomen te houden om, aansluitend aan de reparatie van de boiler, extra onderhoudswerkzaamheden uit te voeren. Eiseres was van plan om de centrale tegen het einde van 2022 op te starten, zodat zij aan het einde van dat jaar de maximaal toegestane uitstoot had gerealiseerd.
De productiebeperkingsmaatregel werd vanaf 21 juni 2022 niet langer gehandhaafd. Later is gebleken dat deze maatregel vanaf die datum niet meer gold. De periode waarin de extra onderhoudswerkzaamheden zijn uitgevoerd nadat de boiler was gerepareerd, kan worden opgeknipt in twee periodes: 1) de periode van 2 juni 2022 tot en met 20 juni 2022 en 2) de periode van 21 juni 2022 tot en met 31 augustus 2022.
De rechtbank stelt vast dat de uitvoering van de extra onderhoudswerkzaamheden dus is aangevangen toen de productiebeperkingsmaatregel nog gold (de eerste periode), en door eiseres is voortgezet toen deze maatregel nog wel gold, maar niet langer werd gehandhaafd (de tweede periode).
Het causaal verband tussen de keuzes van eiseres om extra onderhoudswerkzaamheden uit te voeren en de productiebeperkingsmaatregel
Met betrekking tot de eerste periode overweegt de rechtbank als volgt. De minister heeft terecht opgemerkt dat eiseres er in deze periode zelf voor heeft gekozen extra onderhoudswerkzaamheden uit te voeren. Deze keuze kan eiseres echter niet worden tegengeworpen. Gelet op de toen geldende productiebeperkingsmaatregel en het feit dat de CO2-uitstoot van de centrale al 33,5% van de jaaruitstoot bij volledige productie bedroeg toen de centrale moest worden stilgelegd voor een noodzakelijke reparatie van een boiler, heeft eiseres ervoor gekozen om aansluitend extra onderhoudswerkzaamheden uit te voeren. Eiseres was voornemens de resterende productieruimte aan het einde van 2022 te benutten. Op dat moment was deze keuze bedrijfseconomisch gezien gerechtvaardigd (en ook voor hand liggend) en hoefde eiseres er geen rekening mee te houden dat de productiebeperkingsmaatregel, die in haar geval tot en met 2024 zou gelden, met terugwerkende kracht al vanaf 2022 zou worden ingetrokken. Daarnaast schrijft de Wvk niet voor hoe de maximaal toegestane CO2-uitstoot van 35% moet worden gerealiseerd, bijvoorbeeld door een gelijkmatige beperking van de productie over het kalenderjaar of door een volledige productie in een kortere of specifieke periode. Door te stellen dat het juridisch kader niet noodzaakte tot het uitvoeren van extra onderhoudswerkzaamheden en dat eiseres daarom ook een andere beslissing had kunnen nemen, gaat de minister eraan voorbij dat eiseres een keuze heeft gemaakt die zij juridisch gezien mocht maken en bedrijfseconomisch gezien voor de hand lag gegeven de productiebeperkingsmaatregel, maar eiseres vervolgens is ingehaald door het onvoorziene voornemen om die maatregel met terugwerkende kracht in te trekken. De keuze van eiseres om de centrale na de reparatie van de boiler uit bedrijf genomen te houden – en dus de productie stilgelegd te houden – en aansluitend extra onderhoudswerkzaamheden uit te voeren, staat gelet op het voorgaande en gezien wat in 6.9 wordt overwogen in causaal verband met de productiebeperkingsmaatregel. Zoals in 6.9 verder wordt uitgelegd, is immers aannemelijk dat eiseres zonder de productiebeperkingsmaatregel een andere keus had gemaakt, namelijk het gefaseerd laten uitvoeren van de onderhoudswerkzaamheden zonder de centrale daarvoor stil te leggen.
Met betrekking tot de tweede periode overweegt de rechtbank als volgt. Eiseres heeft ervoor gekozen om de extra onderhoudswerkzaamheden voort te zetten en de centrale uit bedrijf genomen te houden – en dus de productie stilgelegd te houden – terwijl de productiebeperkingsmaatregel niet langer werd gehandhaafd. Eiseres heeft toegelicht dat zij na de aankondiging daarvan door de toenmalige minister alles in het werk heeft gesteld om de reeds aangevangen werkzaamheden te versnellen, zodat de centrale zo spoedig mogelijk weer in bedrijf kon worden genomen. Daar ging echter de nodige tijd overheen, omdat – naar eiseres ter zitting heeft toegelicht – bepaalde onderdelen van de centrale met het oog op de onderhoudswerkzaamheden min of meer waren ontmanteld en eiseres voor de levering en installatie van nieuwe/vervangende onderdelen afhankelijk was van derden. De situatie was dus niet zo dat de centrale op eenvoudige wijze en binnen korte tijd weer kon worden opgestart. Ook dit kan eiseres niet worden tegengeworpen. Eiseres heeft terecht aangevoerd dat de aankondiging van de toenmalige minister niet zonder meer betekende dat de productiebeperkingsmaatregel niet langer gold. Deze maatregel werd slechts niet langer gehandhaafd en eiseres zou de Wvk overtreden als zij de productie zonder meer zou hervatten. Pas na de uitvoering van de extra onderhoudswerkzaamheden is aan eiseres een vrijwaringsbrief gestuurd en is een wetsvoorstel ingediend en aangenomen waarmee de productiebeperkingsmaatregel daadwerkelijk is ingetrokken. De keuze van eiseres om de centrale uit bedrijf genomen te houden – en dus de productie stilgelegd te houden – en de reeds aangevangen extra onderhoudswerkzaamheden (versneld) voort te zetten, voor zover het gerekend vanaf 21 juni 2022 al mogelijk was geweest om de werkzaamheden (nog) eerder af te ronden en de centrale weer op te starten, is daarmee logisch verklaarbaar en staat gelet op het voorgaande en gezien wat in 6.9 wordt overwogen in causaal verband met de op dat moment nog geldende productiebeperkingsmaatregel, ook al werd deze niet langer gehandhaafd en is hij later ingetrokken. Zonder de productiebeperkingsmaatregel had eiseres in een eerder stadium een andere keuze gemaakt, namelijk het gefaseerd laten uitvoeren van de onderhoudswerkzaamheden zonder de centrale daarvoor stil te leggen. Die keuze kon zij op 21 juni 2022 echter niet meer maken.
De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt.
Kan het inkomstenverlies als gevolg van de keuzes van eiseres worden aangemerkt als schade die in causaal verband staat met de productiebeperkingsmaatregel?
Om te kunnen beoordelen of het inkomstenverlies door het stilleggen van de centrale voor extra onderhoudswerkzaamheden kan worden aangemerkt als schade die in causaal verband staat met de productiebeperkingsmaatregel, moet worden vastgesteld of de extra onderhoudswerkzaamheden ook tot niet-beschikbaarheid van de centrale – en daarmee tot inkomstenverlies – zouden hebben geleid in de hypothetische situatie waarin de productiebeperkingsmaatregel niet zou hebben bestaan.
Eiseres stelt dat zij in dat geval andere keuzes zou hebben gemaakt. De extra onderhoudswerkzaamheden zouden weliswaar ook dan zijn uitgevoerd, maar op een andere wijze en op een ander moment, waardoor deze niet tot niet-beschikbaarheid van de centrale en dus niet tot een inkomstenverlies van € 113.313.117,00 zouden hebben geleid. De minister is het daar niet mee eens. Volgens haar betreft de uitvoering van deze werkzaamheden een “typische ondernemersbeslissing”, waarvan de gevolgen – in dit geval dit inkomstenverlies – voor rekening en risico van eiseres behoren te blijven.
De rechtbank overweegt als volgt. Uit het onderzoek van DNV van 26 april 2024, waar partijen naar hebben verwezen, volgt dat een deel van de uitgevoerde extra onderhoudswerkzaamheden in beginsel niet tot niet-beschikbaarheid van de centrale zou hebben geleid. Het gaat daarbij vooral om het grootschalige onderhoud aan de ESP-draaisluizen. De rechtbank volgt de minister niet in haar standpunt dat aannemelijk is dat eiseres er in de hypothetische situatie zonder productiebeperkingsmaatregel eveneens voor zou hebben gekozen de centrale uit bedrijf te nemen – en dus de productie stil te leggen – voor de uitvoering van deze werkzaamheden. Uit het onderzoek van DNV en de toelichting van eiseres tijdens de hoorzitting in bezwaar blijkt dat het gelijktijdig demonteren van alle ESP-draaisluizen efficiënter en goedkoper is en dat eiseres al voornemens was een grondige revisie uit te voeren, mede in het belang van de gezondheid van haar werknemers. DNV concludeert echter dat eiseres in de situatie zonder productiebeperkingsmaatregel zou hebben gekozen voor een gefaseerde uitvoering tijdens regulier bedrijf. In dat geval zouden de transformatoren waarin de ESP-draaisluizen zich bevinden één voor één uit bedrijf zijn genomen en gereviseerd, zonder dat dit tot niet-beschikbaarheid van de centrale zou hebben geleid. Verder volgt uit het onderzoek van DNV dat de overige uitgevoerde extra onderhoudswerkzaamheden – de reparatie van twee A-cracks en meerdere scheuren(indicaties) in de verdamperwand onder en boven de OVO3-wanddoorvoeringen, en de inspectie van de 380 kV-GIS-installatie – “niet bedrijf kritisch” waren en “zonder problemen hadden kunnen worden uitgesteld”. Deze werkzaamheden hoefden dus niet onmiddellijk te worden uitgevoerd. Voor de uitvoering ervan was het echter wel noodzakelijk de centrale uit bedrijf te nemen en de productie stil te leggen.
Alles afwegende, is de rechtbank van oordeel dat eiseres voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij in de hypothetische situatie zonder productiebeperkingsmaatregel er niet voor zou hebben gekozen de centrale na de reparatie van een boiler uit bedrijf genomen te houden – en dus de productie stilgelegd te houden – om extra onderhoudswerkzaamheden uit te voeren. De minister heeft zich daarom in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt gesteld dat het inkomstenverlies als gevolg van de keuzes van eiseres niet kan worden aangemerkt als schade die in causaal verband staat met de productiebeperkingsmaatregel. De afwijzing van het verzoek van eiseres om toekenning van nadeelcompensatie is dan ook ten onrechte gehandhaafd. De minister dient opnieuw op dit verzoek te beslissen, met in achtneming van wat hiervoor is overwogen.
De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond. Dit betekent dat eiseres in het gelijk wordt gesteld en dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat de geconstateerde gebreken niet in de beroepsfase door de minister zijn hersteld. De rechtbank zal ook niet zelf in de zaak voorzien, omdat het in de eerste plaats aan de minister is om het verzoek van eiseres om toekenning van nadeelcompensatie opnieuw te beoordelen en de omvang van het schadebedrag, al dan niet na overleg met eiseres, vast te stellen. De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus, omdat beide partijen ter zitting desgevraagd hebben verklaard dat zij er de voorkeur aan geven dat de rechtbank een einduitspraak doet en de rechtbank deze voorkeur zal respecteren. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en draagt de minister op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
De minister moet de proceskosten van eiseres betalen. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 3.200,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de hoorzitting, met een waarde per punt van € 666,00 en wegingsfactor 1, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 22 januari 2026, met een waarde per punt van € 934,00 en wegingsfactor 1). De minister moet ook het door eiseres betaalde griffierecht van € 385,00 vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 3.200,00 aan proceskosten aan eiseres;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 385,00 aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van der Wal, voorzitter, en mr. B. van Velzen en mr. M.V. van Baaren, leden, in aanwezigheid van A. van Duijn, griffier. Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.