ECLI:NL:RBROT:2026:5539

Procesverloop

Met het besluit van 16 juni 2023 heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 22 december 2023 op het bezwaar van eiseres, is verweerder bij dat besluit gebleven.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Met het verweerschrift van 10 november 2025 heeft de minister gereageerd op het beroep.

Eiseres heeft op 10 november 2025 een nadere memorie ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 20 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, vergezeld door [persoon A] , bestuurder van eiseres. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen te reageren op het verweerschrift en de nadere memorie.

Eiseres heeft bij brief van 3 december 2025 op het verweerschrift gereageerd. De minister heeft met zijn brief van 11 december 2025 op de nadere memorie gereageerd.

Nadat partijen hebben aangegeven geen behoefte te hebben aan een nadere zitting, heeft de rechtbank op 9 februari 2026 het onderzoek gesloten.

Totstandkoming van het bestreden besluit

3.

Eiseres is importeur van hout(producten).

Naar aanleiding van door verweerder ontvangen meldingen heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie bij eiseres uitgevoerd op drie partijen uit China afkomstige houtproducten, teneinde te onderzoeken of eiseres een adequaat stelsel van zorgvuldigheidseisen in acht heeft genomen bij de import van deze partijen hout. In dat verband heeft de toezichthouder bij e-mailberichten van 6 oktober 2022 en 15 november 2022 informatie bij eiseres opgevraagd.

Eiseres heeft daarop op 14 oktober 2022 en 21 november 2022 documenten aan de toezichthouder toegestuurd.

De toezichthouder heeft vervolgens deze documenten beoordeeld. De bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 12 januari 2023 en in een aanvullend rapport van bevindingen van 22 maart 2023.

Volgens de minister kan op basis van de rapporten van bevindingen worden vastgesteld dat voor de drie uit China afkomstige partijen houtproducten het stelsel van zorgvuldigheidseisen onvoldoende is toegepast voordat deze producten op de markt zijn gebracht. In dat verband wijst de minister erop dat niet de gehele keten in kaart is gebracht en dat tijdens het onderzoek informatie ontbrak. Zo was van partij 1 zowel van de aangeleverde fineerplaten als van de aangeleverde berken stammen niet bekend hoe deze zijn geproduceerd tot de berken multiplexplaten die door eiseres op de markt zijn gebracht. Uit de stukken bleek geen enkele koppeling tussen de aangevoerde berken fineer, berken stammen en de uiteindelijke berken multiplexplaten. Evenmin waren er documenten die inzicht gaven in het productieproces van het Chinese houtverwerkingsbedrijf, waardoor niet bekend was hoe de aangeleverde berken fineerplaten zijn verwerkt tot de berken multiplexplaten. Ten aanzien van partijen 2 en 3 waren er geen kapvergunningen dan wel bosbeheerplannen die konden aantonen waar de berken zijn gekapt en was er geen documentatie aanwezig die het productieproces van de berken betonplex beschrijft. De omstandigheid dat eiseres aanvankelijk een aantal valse documenten heeft overgelegd, komt volgens de minister voor rekening en risico van eiseres. De minister wijst er daarnaast op dat eiseres geen beschreven risicobeoordeling met een conclusie over het risico heeft overgelegd en stelt zich op het standpunt dat eiseres zich op basis van de overgelegde informatie ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het risico verwaarloosbaar was. Nu het risico niet verwaarloosbaar was, had eiseres over risicobeperkingsprocedures moeten beschikken en deze voor de import moeten toepassen. Eiseres heeft volgens de minister echter geen documenten overgelegd waaruit blijkt dat zij risicobeperkende procedures heeft toegepast. Op grond van het vorenstaande heeft de minister geconcludeerd dat eiseres de stappen van het stelsel van zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 6 van de Houtverordening niet volledig heeft uitgevoerd en/of doorlopen. Dit betreft een overtreding van artikel 4.8, eerste lid, van de Wet Natuurbescherming, gelezen in samenhang met artikel 4.1, eerste lid, onder b, van de Regeling natuurbescherming.

De minister heeft eiseres daarom met het besluit van 16 juni 2023 een last onder dwangsom opgelegd die tot doel heeft ervoor te zorgen dat eiseres, bij het op de Europese markt brengen van hout, de stappen van het stelsel van zorgvuldigheidseisen van artikel 6 van de Houtverordening volledig doorloopt en/of toepast zodat daarmee verdere overtreding van artikel 4.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming wordt voorkomen. Wanneer eiseres hieraan geen gevolg geeft binnen twee maanden na dagtekening van het besluit, verbeurt zij een dwangsom van € 1,37 voor elke kilogram hout of houtproduct die zij op de Europese markt brengt, tot een maximum van € 100.000,-. De minister heeft bepaald dat de last gedurende een jaar van toepassing is. In het bestreden besluit is verweerder bij dit besluit gebleven.

Beoordeling door de rechtbank Procesbelang

4. Hoewel de looptijd van de opgelegde last inmiddels is verstreken, zonder dat eiseres dwangsommen heeft verbeurd, heeft eiseres aangevoerd dat zij als gevolg van de aan haar opgelegde last reputatieschade heeft geleden. Derden, in het bijzonder potentiële afnemers van de houtproducten en ketenpartners, beschouwen het besluit als een concrete aanwijzing dat eiseres in strijd met de regelgeving handelt of heeft gehandeld. Hierdoor wordt de betrouwbaarheid en professionaliteit van eiseres in twijfel getrokken, wat reeds heeft geleid tot een verlies van omzet. Naar het oordeel van de rechtbank kan gelet hierop niet worden gezegd dat eiseres geen enkel belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van de last onder dwangsom en het bestreden besluit. De rechtbank zal het beroep daarom inhoudelijk behandelen. Het standpunt van eiseres over de last onder dwangsom

5. Eiseres voert aan dat de minister ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat zij niet aan het in artikel 6, eerste lid, van de Houtverordening opgenomen stelsel van zorgvuldigheidseisen heeft voldaan. Daartoe betoogt zij dat de minister heeft miskend dat zij heeft voldaan aan de verplichting uit hoofde van artikel 6, eerste lid, onder a, van de Houtverordening. De Houtverordening vereist volgens eiseres niet dat als onderdeel van deze eerste stap de volledige chain of custody in kaart wordt gebracht of dat productieprocessen van de fabrikanten worden verzameld. Het artikel bepaalt slechts dat een stelsel van zorgvuldigheidseisen, maatregelen en procedures dient te behelzen die toegang bieden tot bepaalde specifiek in dat artikel genoemde informatie over de partij hout en houtproducten die op de markt worden gebracht. Van al deze informatie heeft eiseres documentatie opgevraagd en in haar administratie bewaard, zodat zij de gehele keten in beeld had. In zijn besluitvorming wijst de minister in algemene termen naar door de toezichthouder geconstateerde en in het rapport van bevindingen omschreven omissies. Eiseres is hier echter gedetailleerd en gedocumenteerd op ingegaan. De minister heeft hierop niet gereageerd. Ten aanzien van de informatie die later vervalst bleek te zijn, meent eiseres dat haar dat niet kan worden verweten, aangezien het ging om gedetailleerde en goed vervalste documenten die naadloos op elkaar aansloten. Met betrekking tot het ontbreken van kapvergunningen wijst eiseres erop dat uit artikel 3, vierde lid, van Uitvoeringsverordening (EU) 607/2012 (de Uitvoeringsverordening) volgt dat informatie over de kapconcessie wordt verstrekt wanneer het risico op illegale kap tussen kapconcessies van eenzelfde land of subnationale regio verschilt. Daar was in dit geval geen sprake van, aldus eiseres. Eiseres betoogt daarnaast dat zij een risicobeoordelingsprocedure als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder b, van de Houtverordening hanteert. Op basis van de in dat artikel opgenomen criteria heeft eiseres de risico’s dat de partijen illegaal gekapt hout betroffen als verwaarloosbaar ingeschat. Eiseres meent dat zij in dat verband van belang heeft kunnen achten dat de gehele keten, zelfs ook de bossen, FSC-gecertificeerd was. Bovendien ging het bij alle partijen om uit de Europese Unie afkomstig berken hout waar illegale houtkap zich zo goed als niet voordoet, zodat dus sprake was van een lage prevalentie. Van gewapende conflicten of sancties was geen sprake en ook beschikte eiseres over de transportdocumentatie. De minister is volgens eiseres ten onrechte tot de conclusie gekomen dat het risico op illegaal hout niet verwaarloosbaar is. De minister heeft daarbij volgens eiseres bovendien naar verouderde informatie uit 2012 verwezen. Sinds die informatie heeft de Environmental Investment Agency (EIA) bekendgemaakt dat er positieve ontwikkelingen hebben plaatsgevonden, zoals de aanpassing van de Boswetgeving door China.

Het regelgevend kader

6. Het op de markt brengen van illegaal gewonnen hout of producten van dergelijk hout is verboden (artikel 4, lid 1, van de Houtverordening). De marktdeelnemers moeten zorgvuldigheid betrachten wanneer zij hout of houtproducten op de markt brengen. Daartoe passen zij een geheel van procedures en maatregelen toe, “een stelsel van zorgvuldigheidseisen” genoemd, dat in artikel 6 van de Houtverordening wordt omschreven.

Het stelsel van zorgvuldigheidseisen omvat drie elementen: toegang tot informatie, risicobeoordeling en beperking van het onderkende risico. Het stelsel van zorgvuldigheidseisen moet toegang bieden tot informatie over de bronnen en leveranciers van hout en houtproducten die voor het eerst op de interne markt worden gebracht, waaronder relevante informatie zoals naleving van de toepasselijke wetgeving, het land van herkomst, de soorten en de hoeveelheid, en in voorkomend geval de subnationale regio en de kapconcessie (artikel 6, lid 1, onder a). Op grond van deze informatie dienen marktdeelnemers een risicobeoordeling te verrichten, waarbij ook betrokken worden verzekering van de naleving van de geldende wetgeving (die certificering kan omvatten), prevalentie van illegale kap van specifieke boomsoorten, prevalentie van illegale kap op praktijken in het land en/of het subnationale gebied waar het hout gekapt is inclusief de inachtneming van de prevalentie van gewapende conflicten, sancties op de in- of uitvoer van hout en de complexiteit van de toeleveringsketen van hout en houtproducten (onder b). Wanneer een risico is onderkend, dienen de marktdeelnemers dit risico te beperken op een wijze die evenredig is met het onderkende risico, om te voorkomen dat illegaal gekapt hout en producten daarvan op de interne markt worden gebracht (overweging 17 van de considerans bij de Houtverordening), in voorkomend geval door het verlangen van bijkomende informatie of bescheiden en/of door het verlangen van controles door derden (onder c). In de risicobeoordelingsprocedure mogen dus certificering of andere regelingen van derde partijen die controle op de naleving van de geldende wetgeving omvatten, worden gebruikt. In de Uitvoeringsverordening worden uitvoeringsvoorschriften vastgesteld voor het stelsel van zorgvuldigheidseisen en de frequentie en de aard van de controles op toezichthoudende organisaties.

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de onderliggende regelingen in werking getreden. De last onder dwangsom is voor die datum opgelegd, zodat de voorheen geldende Wet natuurbescherming en Regeling natuurbescherming hier nog van toepassing zijn.

Op grond van artikel 4.8, eerste lid van de Wet natuurbescherming is het verboden in strijd te handelen met bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen.

Het oordeel van de rechtbank

7. Uit de Houtverordening kan worden afgeleid dat de Europese wetgever een zeker risico aanvaardt van op de markt komen van illegaal gekapt hout, als dat risico maar zoveel als doenlijk wordt geminimaliseerd door de marktdeelnemers.

Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 4 augustus 2021 moet de verzamelde informatie ten behoeve van het stelsel van zorgvuldigheidseisen alle stappen van de productieketen afdoende dekken, vanaf de kap tot aan de import van het hout op de interne markt. De verzamelde documentatie moet worden beoordeeld als een geheel en alle stappen uit de gehele toeleverketen moeten traceerbaar zijn.

Eiseres heeft op verzoek van de minister een grote hoeveelheid documenten overgelegd die specifieke informatie bevatten over de partijen hout of de houtproducten zelf, zoals benoemd in artikel 6, eerste lid, onder a, van de Houtverordening. De documenten bevatten onder meer informatie over de houtsoort, de herkomst en de hoeveelheid van het geïmporteerde hout. Daarnaast hebben de documenten betrekking op het transport en bevatten deze de naam en adres van de persoon die het hout heeft geleverd en de naam en het adres van de handelaar aan wie het hout of de houtproducten daarvan zijn geleverd. Ook beschikt eiseres over de kapvergunningsgegevens.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich in het bestreden besluit ondeugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat met de door eiseres overgelegde documenten niet de gehele productie- en toeleveringsketen in kaart was gebracht en dat informatie ontbrak. Daartoe acht de rechtbank van belang dat de minister in zijn besluitvorming verwijst naar door de toezichthouder in het rapport van bevindingen geconstateerde omissies, maar eiseres in haar brief van 6 februari 2023 gemotiveerd heeft bestreden dat sprake is van omissies en/of gaten in de keten. De minister heeft nagelaten hier in het bestreden besluit op in te gaan. Ook in zijn verweerschrift heeft de minister niet gemotiveerd gereageerd op hetgeen eiseres in reactie op het rapport naar voren heeft gebracht. De minister kon derhalve voor de stelling dat essentiële informatie ontbrak of dat de aangeleverde documenten onduidelijkheden of zelfs inconsistenties bevatten niet zonder nadere motivering volstaan met een verwijzing naar het rapport van bevindingen.Daarnaast heeft de minister eiseres in dit geval niet kunnen verwijten dat zij geen documenten over het productieproces heeft overgelegd. De Houtverordening vereist dit namelijk niet expliciet. De beschikbare informatie dient wel alle stappen van de productieketen afdoende te dekken, zodat de herkomst van het hout voldoende duidelijk is. Het ontbreken van concrete stukken over de wijze waarop de houtproducten in China zijn geproduceerd, leidt in dit geval echter niet tot de conclusie dat de productieketen dan wel de herkomst van het hout niet afdoende in kaart is gebracht. Zo bevatten de documenten die eiseres heeft overgelegd informatie over de herkomst, de leveranciers en waar en door wie het hout is bewerkt, zoals expliciet voorgeschreven in artikel 6, eerste lid, onder a, van de Houtverordening. Daarmee is inzicht gegeven in de productie- en toeleveringsketen. Hoewel dat op zichzelf niet voldoende hoeft te zijn, is in dit geval onweersproken gebleven dat de gehele productieketen FSC-gecertificeerd was, zodat eiseres er in beginsel vanuit kon gaan dat de productie van de houtproducten in overeenstemming met de toepasselijke wetgeving was. Gelet hierop heeft de minister zich niet op het standpunt kunnen stellen dat het overleggen van informatie over het productieproces noodzakelijk was om aan de informatieverplichting als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder a, van de Houtverordening te voldoen. Voor zover de minister eiseres tegenwerpt dat zij ten tijde van de import niet beschikte over kapconcessies, wijst eiseres terecht op artikel 3, vierde lid, van Uitvoeringsverordening. Daarin staat dat informatie over de kapconcessie als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder a, tweede streepje van de Houtverordening wordt verstrekt wanneer het risico op illegale kap tussen kapconcessies van eenzelfde land of subnationale regio verschilt. De minister heeft niet gemotiveerd dat van die situatie sprake is, zodat eiseres niet zonder meer kan worden tegengeworpen dat zij geen kapconcessies heeft overgelegd. Daarbij overweegt de rechtbank dat eiseres inmiddels beschikt over de kapvergunningen van alle partijen hout. Voor de partijen twee en drie geldt dat is gebleken dat eiseres ten tijde van de import niet over de juiste gegevens aangaande de kapconcessies beschikte, omdat zij in dat verband verwees naar door haar leverancier vervalste informatie. Hoewel het aan eiseres is om valse documenten te onderscheiden van echte documenten, betrof het in dit geval, zoals eiseres betoogt, zeer gedetailleerde informatie die goed op elkaar aansloot en verwijzingen bevatte naar juiste gegevens. Pas nadat een medewerker van een leverancier zich tegenover eiseres versprak, is zij van de vervalste documenten op de hoogte geraakt. Gelet hierop en nu de leverancier bovendien FSC-gecertificeerd was, kon het feit dat eiseres aanvankelijk valse en daarmee onjuiste informatie over de kapconcessies heeft overgelegd, haar niet worden verweten. Dit geldt te minder nu eiseres achteraf alsnog juiste informatie heeft verstrekt.

De minister heeft gesteld dat de risicobeoordeling van eiseres niet op schrift is gesteld. Eiseres heeft gesteld dat zij documenten beheert in haar systemen (Accountview) en daarmee een systeem heeft dat voldoet aan 6, lid 1, onder b, van de Houtverordening.

Sprake moet zijn van een systeem dat de marktdeelnemer in staat stelt een risico in te schatten. Anders dan de minister, is de rechtbank van oordeel dat eiseres op basis van alle door haar reproduceerbare relevante stukken het risico dat het hout afkomstig is van illegale kap als verwaarloosbaar heeft kunnen beschouwen, zodat voor haar onvoldoende aanleiding bestond om risicobeperkingsprocedures toe te passen, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder c, van de Houtverordening. In dat verband heeft eiseres op grond van artikel 4 van de Uitvoeringsverordening veel vertrouwen kunnen ontlenen aan het feit dat de gehele keten waarmee zij zaken deed FSC-gecertificeerd was en ook traceerbaar was. Op basis van deze certificeringen die zij beschikbaar had, mocht zij in beginsel vertrouwen op de naleving van de FSC-standaarden door haar leveranciers. FSC is een internationaal erkende standaard die strenge eisen stelt aan partners die een FSC-certificaat willen verkrijgen en behouden. De FSC verricht periodiek audits bij gecertificeerde partijen om vast te stellen of zij nog wel aan de eisen voldoen. Daarnaast heeft eiseres toegelicht dat zij vragenlijsten hanteert en compliance-documenten waarin staat dat zij afspraken heeft gemaakt met haar leveranciers om toegang te krijgen tot de noodzakelijk informatie. Hoewel de minister terecht stelt dat de classificatie van China als laag risicoland in 2025 niet per se iets zegt over de situatie in 2022 ten tijde van de import, zijn de positieve ontwikkelingen die de EIA in 2020 heeft beschreven, zoals de aanpassing door China van haar Boswetgeving, ook weer niet geheel zonder waarde. Daarnaast heeft eiseres bij de beoordeling van het risico van belang kunnen achten dat het in dit geval ging om berken hout, waarbij illegale houtkap zich zo goed als niet voordoet, en dus sprake is van een zeer lage prevalentie. Nu het hout bovendien afkomstig was uit de Europese Unie, waar de prevalentie van illegale kap zeer laag is en er geen sprake was van sancties op de in- of uitvoer van hout opgelegd door de Veiligheidsraad van de VN of de Raad van Europa, heeft eiseres het risico op basis van de voor haar beschikbare informatie als verwaarloosbaar kunnen beschouwen en bestond voor haar geen aanleiding om een risicobeperkingsprocedure in te stellen.

Conclusie en gevolgen

8. De rechtbank komt op grond van het vorenstaande tot de conclusie dat de minister zich ten onrechte, althans ondeugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Houtverordening. Dit betekent dat de minister ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat eiseres zich schuldig heeft gemaakt aan overtreding van artikel 4.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en artikel 6 van de Houtverordening en haar ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Hetgeen eiseres voor het overige heeft aangevoerd tegen de last, behoeft derhalve geen bespreking.

9. De rechtbank ziet in dit geval aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 16 juni 2023 waarbij de last aan eiseres is opgelegd, te herroepen. De rechtbank ziet geen aanleiding de minister in de gelegenheid te stellen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Immers, ook al zou de minister het besluit alsnog van een deugdelijke motivering voorzien, heeft dat voor partijen geen concrete consequenties, omdat de looptijd van de last inmiddels geruime tijd is verstreken zonder dat eiseres dwangsommen heeft verbeurd.

10. Omdat het beroep gegrond is, bestaat aanleiding te bepalen dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt en de minister te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.667,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting in bezwaar met een waarde per punt van € 666,-, en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor de schriftelijke reactie op het verweerschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 22 december 2023;

- herroept het besluit van 16 juni 2023;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 3.667,- aan proceskosten aan eiseres.

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.