RECHTBANK ROTTERDAM
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 mei 2026 in de zaak tussen
[naam eiser] , uit [plaats] , eiser
de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, het CBR
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/5945
(gemachtigde: [persoon A] ),
en
(gemachtigde: [persoon B] ).
1. Deze uitspraak gaat over de aan eiser opgelegde educatieve maatregel gedrag en verkeer (EMG). Eiser is het er niet mee eens dat hij niet in bezwaar is gehoord en dat aan hem ten onrechte een EMG is opgelegd. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het CBR terecht een EMG aan eiser heeft opgelegd. Eiser krijgt geen gelijk en het beroep is ongegrond.
Procesverloop
2. Met het besluit van 2 juni 2025 (het primaire besluit) heeft het CBR aan eiser een EMG opgelegd. Met het besluit van 16 juli 2025 op het bezwaar van eiser (het bestreden besluit) heeft het CBR het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het CBR heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 30 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het CBR.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiser is op 15 mei 2025 staande gehouden omdat de politie heeft waargenomen dat hij met een motorscooter een rij wachtende auto’s rechts via een fietspad heeft ingehaald met een aanzienlijke snelheid. De politie heeft hiervan op 15 mei 2025 een mededeling met een mutatierapport gestuurd naar het CBR. Eiser heeft op 2 juni 2025 een EMG opgelegd gekregen vanwege de verkeersovertredingen (rechts via het fietspad inhalen, door rood rijden en met een snelheid van 80 kilometer per uur over een fietspad rijden).
Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Het CBR heeft eiser per brief van 24 juni 2025 een termijn tot 8 juli 2025 gesteld waarop hij diende aan te geven of hij gebruik wilde maken van een hoorzitting. Eiser heeft niet gereageerd op deze brief.
Op 16 juli 2025 heeft het CBR het bezwaar ongegrond verklaard zonder eiser te horen.
Beroep van eiser
4. Eiser voert aan dat het CBR ten onrechte heeft besloten om hem niet in bezwaar te horen. Hij heeft in zijn bezwaarschrift al expliciet aangegeven dat hij gehoord wilde worden. Hij hoefde dan ook niet nog eens te reageren op de brief van het CBR van 24 juni 2025 waarin gevraagd wordt of hij gehoord wil worden. Verder voert eiser aan dat het CBR hem ten onrechte een EMG heeft opgelegd op basis van de inhoud van de mededeling van de politie. De officier van justitie heeft besloten om de boete vanwege het rechts inhalen ‘te vernietigen’. Eiser erkent dat hij over een fietspad heeft gereden, maar ontkent dat hij dit met 80 kilometer per uur heeft gedaan. Ook is geen sprake van een herhaaldelijke overtreding nu hij éénmaal het fietspad is opgereden en het daarom slechts om één overtreding gaat die voortduurt. Eiser heeft ook niet door rood gereden en hij heeft tegen de boete voor deze overtreding hoger beroep ingesteld.
Het wettelijk kader
5. Op grond van artikel 131, eerste lid, aanhef en onder a van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) geldt dat, indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994 is gedaan, het CBR in bij ministeriële regeling aangegeven gevallen besluit tot oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid.
Op grond van artikel 14 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (de Regeling) besluit het CBR tot oplegging van een EMG indien een betrokkene tijdens een rit herhaaldelijk gedragingen heeft verricht als genoemd in de bij de Regeling behorende bijlage 1, onder A, onderdeel III, Rijgedrag.
Onder de gedragingen in de bijlage bij de Regeling, onder A, onderdeel III, Rijgedrag horen in ieder geval de volgende gedragingen. Gevaarzettend rijgedrag, gebrek aan inzicht in risico’s in het verkeer, incorrect samenspel met andere verkeersdeelnemers in het verkeer en duidelijk een gedrag tentoonspreiden dat in strijd is met de essentiële verkeersregels en verkeerstekens (waaronder de plaats op de weg, het inhalen, het negeren van een rood verkeerslicht).
Beoordeling door de rechtbank
6. De rechtbank beoordeelt of het CBR eiser terecht een EMG heeft opgelegd. Dit doet zij aan de hand van de beroepsgronden.
Had het CBR eiser moeten horen in bezwaar?
Voordat de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke beoordeling, beantwoordt de rechtbank eerst de vraag of het CBR eiser ten onrechte niet heeft gehoord in bezwaar.
Op grond van artikel 7:3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kon het CBR van het horen van eiser afzien indien hij niet binnen de door het CBR gestelde termijn had verklaard dat hij gebruik wilde maken van het recht te worden gehoord. Een situatie als bedoeld in deze bepaling doet zich in dit geval echter niet voor, aangezien eiser met juistheid stelt al in zijn bezwaarschrift van 10 juni 2025 kenbaar te hebben gemaakt dat hij gehoord wilde worden. Dat hij geen gebruik heeft gemaakt van het door het CBR toegezonden formulier bij de brief van 24 juni 2025 is daarvoor niet van belang, nog daargelaten of hij die brief heeft ontvangen. Nu zich ook voor het overige geen situatie als bedoeld in artikel 7:3, eerste lid, van de Awb voordoet, heeft het CBR eiser ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld te worden gehoord. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, neergelegd in artikel 3:2 van de Awb.
Gezien het bestreden besluit en het gelijkblijvende standpunt van het CBR dat is voldaan aan de vereisten om een EMG op te leggen, is het niet aannemelijk dat het CBR anders op het bezwaar zou hebben besloten als eiser in de bezwaarfase was gehoord. Daar komt bij dat eiser bij de rechtbank, vertegenwoordigd door zijn rechtsbijstandverlener, in de gelegenheid is gesteld zowel schriftelijk in het beroepschrift als mondeling op de zitting zijn standpunten naar voren te brengen. Het is daarom aannemelijk dat hij door het afzien van het horen in de bezwaarprocedure niet is benadeeld. Dit gebrek kan daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd.
Heeft het CBR terecht een EMG opgelegd?
De rechtbank stelt voorop dat het CBR in beginsel mag afgaan op de informatie van de politie zoals vermeld in het mutatierapport van 15 mei 2025. Dat is vaste rechtspraak. In het mutatierapport is beschreven wat de verbalisant op 15 mei 2025 heeft waargenomen. In dit mutatierapport is beschreven dat eiser met een motorscooter op 15 mei 2025 meermaals stilstaand verkeer aan de rechterzijde via een aldaar gelegen fietspad heeft ingehaald, door rood is gereden en met een snelheid van 80 kilometer per uur over een fietspad reed waarbij eiser meerdere fietsers en voetgangers heeft gepasseerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het CBR in hetgeen eiser naar voren heeft gebracht geen aanleiding hoeven te zien om te twijfelen aan de juistheid van de door de verbalisant geconstateerde gedragingen zoals weergegeven in het mutatierapport. De rechtbank zal dit toelichten.
Uit de toelichting bij de Wijziging Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid uit 2008 volgt dat een EMG is bedoeld verkeersonveilig, gevaarzettend en respectloos weggedrag tegen te gaan. Hierbij wordt toegelicht dat in veel gevallen de oorzaak hiervan niet zo zeer een gebrek aan rijvaardigheid is, als wel een gebrek aan inzicht en een attitudeprobleem (met name inzicht in het waarom van bepaalde regels). Met een EMG kunnen deze bestuurders gericht worden gewezen op de gevaren van hun gedrag door middel van een psycho-educatieve aanpak en zo in staat worden gesteld hun gedrag bij te stellen. Verder volgt uit de toelichting dat het bij het opleggen van een EMG er om gaat dat de betrokken bestuurder niet éénmaal bepaald gedrag heeft vertoond, maar tijdens een rit herhaaldelijk het aangegeven ongewenste gedrag heeft vertoond. Onder het begrip ‘tijdens een rit’ moet dan bijvoorbeeld worden verstaan een nagenoeg aaneengesloten periode gedurende welke betrokkene een motorrijtuig bestuurt. Voor zover eiser heeft aangevoerd dat geen sprake is van herhaaldelijk ongewenst gedrag, is de rechtbank van oordeel dat gelet op de bepalingen, aard en strekking van de Regeling en de Bijlage, het begrip ‘herhaaldelijk’ in de meest ruime zin van het woord genomen, slaat op gedurende een zekere afstand eenzelfde gedraging meerdere keren vertonen, op het tijdens de rit achtereenvolgens verrichten van verschillende gedragingen en op het tijdens de rit tegelijkertijd verrichten van meerdere, verschillende, gedragingen. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van het vertonen van herhaaldelijk ongewenst rijgedrag. Zo heeft eiser in zijn bezwaarschrift reeds erkend dat hij met zijn motorscooter meermaals op het fietspad heeft gereden en daarbij verkeer (rechts) heeft ingehaald. Ook uit het mutatierapport volgt dat eiser meermaals over een fietspad heeft gereden. Er staat beschreven dat eiser op zijn motorscooter te Gouda op de Koningin Wilhelminaweg (rechts) langs dertig auto’s via het fietspad reed. Vervolgens is eiser rechts afgeslagen richting de Rotterdamsebrug. Ter hoogte van de Schielands Hoge Zeedijk is hij de rijbaan overgestoken en aan de andere kant van de weg weer op het fietspad gaan rijden. Daarna heeft hij zijn weg vervolgd in de richting van de Kanaaldijk. Ook is aan de EMG ten grondslag gelegd het door rood rijden en het met een snelheid van 80 kilometer per uur rijden over het fietspad. Eiser heeft deze laatste twee gedragingen slechts ontkend, zonder enige onderbouwing. Het CBR mocht daarom uitgaan van het mutatierapport.
Voor zover eiser naar voren heeft gebracht dat de strafrechtelijke boete voor het rechts inhalen is ‘vernietigd’, kan hem dit niet baten. Afgezien van het feit dat de EMG is gebaseerd op meerdere geconstateerde gedragingen van eiser, heeft nog het volgende te gelden. De bestuursrechtelijke procedure tot het opleggen van een EMG en de strafrechtelijke procedure staan los van elkaar. De EMG wordt opgelegd ter bevordering van de verkeersveiligheid en om de cursist bewust te maken van risicovol verkeersgedrag. Dat het Openbaar Ministerie een andere afweging heeft gemaakt, is voor deze procedure niet doorslaggevend. In het bestuursrecht gelden immers andere bewijsregels dan in het strafrecht. De feiten hoeven niet wettig en overtuigend te zijn bewezen. Dit kan wel zo zijn als de strafrechtelijke beschikking de inhoud van het mutatierapport van het CBR onderuit zou halen of op een andere manier een ander licht zou werpen op de feiten en omstandigheden. Eiser heeft de beslissing van de Officier van Justitie niet overgelegd zodat de rechtbank geen inzicht heeft gekregen in de onderliggende motivering van de ‘vernietiging’. Wel heeft eiser hierover in het aanvullende beroepschrift verklaard dat de boete is ‘vernietigd’ omdat deze op foutieve gronden zou zijn uitgevaardigd. Daarmee is echter niet gezegd dat deze gedraging niet heeft plaatsgevonden. Verder benoemt eiser in zijn aanvullende gronden dat in de strafrechtelijke procedure zou zijn overwogen dat hij niet zoveel rechts heeft gereden, terwijl de EMG juist is gebaseerd op het over het fietspad rijden en inhalen van voertuigen. Het voorgaande laat onverlet dat het CBR de EMG mocht baseren op het mutatierapport en het daaruit voortvloeiende vermoeden van onverantwoord rijgedrag. Dit geldt ook voor de stelling van eiser dat het hoger beroep tegen de boete voor het door het rode licht rijden nog loopt.
Gelet op het voorgaande heeft het CBR naar het oordeel van de rechtbank kunnen concluderen dat eiser als bestuurder van een motorscooter op 15 mei 2025 herhaaldelijk gedragingen heeft verricht als bedoeld in de bij de Regeling behorende bijlage 1, onder A, onderdeel III. Het CBR was daarom gehouden om aan eiser een EMG op te leggen.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het CBR terecht de EMG aan eiser heeft opgelegd. Het CBR moet wel het griffierecht aan eiser vergoeden. Dit omdat het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden. Eiser krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het CBR moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (twee punten, met een wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 934,-). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Hage, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Blokhuis, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.