ECLI:NL:RBROT:2026:6582

Procesverloop

Met het besluit van 14 maart 2024 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van eisers gegrond verklaard en een last onder dwangsom aan [bedrijf] opgelegd.

Met het besluit van 18 oktober 2024 (bestreden besluit 2) heeft het college de aan [bedrijf] opgelegde last onder dwangsom ingetrokken.

Met het besluit van 23 oktober 2024 (bestreden besluit 3) heeft het college het verzoek om invordering van de aan [bedrijf] opgelegde dwangsom van 1 oktober 2024 (het invorderingsverzoek) afgewezen.

ROT 25/3355

Met bestreden besluit 3 heeft het college ook het nieuwe verzoek om handhaving van eisers van 1 oktober 2024 (handhavingsverzoek 3) afgewezen.

Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Eisers hebben aanvullende stukken ingediend. [bedrijf] heeft een zienswijze en (nadere) stukken ingediend.

De rechtbank heeft de beroepen tezamen op 20 maart 2026 op zitting behandeld. Verschenen zijn eisers (zijnde broer en zus) en hun gemachtigde, namens de gemachtigde van het college mr. J. van der Heiden en [persoon A] (medewerker Omgevingsdienst), en de gemachtigde van [bedrijf] en [persoon B] (eigenaar). [stichting A] is zonder voorafgaande kennisgeving niet verschenen.

Gelet op de samenhang heeft de rechtbank de behandeling van de beroepen ter zitting gevoegd met toepassing van artikel 8:14, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb).

Beoordeling door de rechtbank

3. [bedrijf] exploiteert een kleinschalige, gespecialiseerde sportschool (boutique gym) waar bokslessen worden gegeven. Deze sportschool is gelegen op de begane grond in een verzamelgebouw aan de [adres bedrijf] in [locatie bedrijf] (de locatie). Eisers wonen in de appartementen boven de locatie aan de [adressen eisers] .

4. Op 17 oktober 2022 heeft [eiser 1] handhavingsverzoek 1 bij het college ingediend. Op 19 oktober 2022 heeft [eiser 2] handhavingsverzoek 2 ingediend. Eisers hebben het college om handhaving verzocht, omdat zij geluidoverlast van [bedrijf] ervaren. Daarnaast is het gebruik van het pand op de locatie als sportschool volgens hen in strijd met het bestemmingsplan.

Op 15 december 2022 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid (de Omgevingsdienst) geconstateerd dat het pand op de locatie in strijd met het bestemmingsplan ‘2e herziening Leerpark’ (het bestemmingsplan) als sportschool wordt gebruikt. Voor dit strijdige gebruik is geen vergunning verleend.

Met een waarschuwingsbrief van 3 maart 2023 heeft het college [bedrijf] verzocht de overtreding ongedaan te maken.

Met de primaire besluiten van 23 juni 2023 heeft het college handhavingsverzoeken 1 en 2 afgewezen. Het college heeft in plaats van te handhaven een waarschuwingsbrief aan [bedrijf] gestuurd conform de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht. Omdat een waarschuwingsbrief geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb is, heeft het college handhavingsverzoeken 1 en 2 afgewezen.

Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten (bezwaar 1).

Met een brief van 8 september 2023 heeft het college vervolgens een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan [bedrijf] bekend gemaakt.

Met bestreden besluit 1 van 14 maart 2024 heeft het college bezwaar 1 van eisers gegrond verklaard in overeenstemming met het advies van de bezwaarcommissie van 22 januari 2024.

Op basis hiervan heeft het college, ook op 14 maart 2024, alsnog een last onder dwangsom aan [bedrijf] opgelegd, met de mededeling dat [bedrijf] het strijdige gebruik uiterlijk op 1 september 2024 dient te beëindigen of dient te voldoen aan de vereisten van een ‘leerbedrijf’, zoals bedoeld in artikel 1.33 van de planregels van het bestemmingsplan (de planregels). Als [bedrijf] niet binnen de gestelde termijn aan de last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 5.000,-.

Met bestreden besluit 2 van 18 oktober 2024 heeft het college de aan [bedrijf] opgelegde last onder dwangsom ingetrokken. Het college stelt dat [bedrijf] maatregelen heeft genomen waardoor zij alsnog als leerbedrijf is aan te merken. Hiermee heeft [bedrijf] volgens het college binnen de gestelde termijn aan de last voldaan.

Bestreden besluit 2 is op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van de beoordeling in ROT 24/3187 geworden.

Op 1 oktober 2024 hebben eisers het invorderingsverzoek ingediend.

Met bestreden besluit 3 van 23 oktober 2024 heeft het college onder meer het invorderingsverzoek afgewezen.

Op het gedeelte van bestreden besluit 3 dat op het invorderingsverzoek ziet, is artikel 5:39, eerste lid, van de Awb van toepassing. Het invorderingsverzoek maakt daarom onderdeel uit van de beoordeling van bestreden besluit 1 en 2 in ROT 24/3187.

ROT 25/3355

5. Gelijktijdig met het invorderingsverzoek van 1 oktober 2024 hebben eisers handhavingsverzoek 3 ingediend. Eisers verzoeken een nieuwe, hogere last onder dwangsom op te leggen met een kortere begunstigingstermijn of bestuursdwang toe te passen.

Met bestreden besluit 3 van 23 oktober 2024 heeft het college ook handhavingsverzoek 3 afgewezen. Het college stelt dat [bedrijf] tijdig aan de opgelegde last heeft voldaan, waardoor er geen dwangsom is verbeurd. Omdat er geen sprake meer is van een overtreding, bestaat volgens het college geen aanleiding (opnieuw) handhavend op te treden.

Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen bestreden besluit 3 voor zover het op handhavingsverzoek 3 ziet (bezwaar 2).

Tegen het gedeelte van bestreden besluit 3 dat ziet op handhavingsverzoek 3, is met toepassing van artikel 7:1a, van de Awb rechtstreeks beroep ingesteld, zodat handhavingsverzoek 3 onderdeel is geworden van de beoordeling in ROT 25/3355.

Toepasselijk recht

6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (de Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (de IOw) in werking getreden. Als een handhavingsverzoek van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de IOw het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

Handhavingsverzoeken 1 en 2 zijn op respectievelijk 17 en 19 oktober 2022 ingediend. Dat betekent dat ten aanzien van het beroep in ROT 24/3187 het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

Handhavingsverzoek 3 is op 1 oktober 2024 ingediend. Dat betekent dat ten aanzien van het beroep in ROT 25/3355 het recht zoals dat geldt vanaf 1 januari 2024 van toepassing is.

Overgelegde stukken

7. Voordat de rechtbank de beroepsgronden bespreekt, wordt beoordeeld of de op 10 maart 2026 ingediende aanvullende stukken bij het verweerschrift en de aanvullende stukken van [bedrijf] bij de beoordeling van de beroepsgronden kunnen worden betrokken.

De rechtbank stelt vast dat met de door eisers ingediende aanvullende stukken niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 8:58 van de Awb, namelijk dat in beginsel nog tot tien dagen voor de zitting nadere stukken kunnen worden ingediend. Na partijen ter zitting hierover te hebben gehoord, beslist de rechtbank dat voornoemde stukken worden meegenomen. Partijen hebben op de zitting op de stukken gereageerd en zijn door de gang van zaken niet in hun belangen geschaad.

Bestreden besluit 1

8. Ter zitting heeft het college desgevraagd meegedeeld dat bestreden besluit 1 zowel op handhavingsverzoek 1 als op handhavingsverzoek 2 ziet. Dat in bestreden besluit 1 enkel naar (de datum van) handhavingsverzoek 2 wordt verwezen, is volgens het college een kennelijke verschrijving. Eisers hebben zich op dit punt aan het oordeel van de rechtbank gerefereerd. De rechtbank oordeelt dat er sprake is van een gebrek en dat dit, nu eisers hierdoor niet in hun belangen geschaad, met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd.

Beoordeling ROT 24/3187

9. Eisers stellen zich op het standpunt dat er sprake is van een overtreding en dat die op 1 september 2024 nog niet was beëindigd. [bedrijf] handelt volgens eisers nog steeds in strijd met het bestemmingsplan. [bedrijf] is een commercieel bedrijf en geen ‘leerbedrijf’ als bedoeld in het bestemmingsplan. Dat [bedrijf] stagiaires in dienst heeft, maakt dit niet anders. Eisers ervaren nog steeds geluidoverlast. Het college heeft geen inspectie uitgevoerd op de locatie om vast te stellen of de overtreding is beëindigd. Volgens de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 mei 2017 kan een last onder dwangsom slechts worden ingetrokken als het bestuursorgaan zich er op objectieve wijze van heeft vergewist dat de overtreding daadwerkelijk is beëindigd. Het college mocht de last onder dwangsom niet intrekken. Omdat op 1 september 2024 nog sprake was van een overtreding mocht het college ook het invorderingsverzoek en handhavingsverzoek 3 niet afwijzen.

10. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

Op de locatie gelden volgens het bestemmingsplan de enkelbestemming ‘Gemengd-1’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie-3’.

Op grond van artikel 4.1, onder b en j, van de planregels is de voor ‘Gemengd-1’ aangewezen grond (onder meer) bestemd voor leerbedrijven en een sportgebouw ter plaatse van de aanduiding ‘sporthal’; een en ander met inachtneming van het bepaalde in artikel 4.4 en 18.2 van de planregels.

Op grond van artikel 4.4, onder c, van de planregels geldt voor het gebruik van grond met de bestemming ‘Gemengd-1’ dat bedrijfsactiviteiten uit de categorieën 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan.

Op grond van artikel 1.11 van de planregels is een ‘bedrijf’ een inrichting of instelling gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen, vervaardigen, bewerken, opslaan, installeren en/of herstellen van goederen.

Op grond van artikel 1.26 van de planregels is ‘detailhandel’ dienstverlening door een bedrijf of instelling dat in hoofdzaak een winkelkarakter heeft en daarbinnen passende diensten verleent gericht op het publiek, zoals stomerijen, wasserettes, kappers, makelaars, videotheken, banken, reis- en uitzendbureaus en dergelijke.

Op grond van artikel 1.33 van de planregels is een ‘leerbedrijf’ een bedrijf, dat geen winkelkarakter heeft en dat een directe relatie met het onderwijs heeft, bijvoorbeeld in de vorm van het geven van praktijkonderwijs, het bieden van gelegenheid tot het opdoen van praktijkervaring of het meewerken aan -in samenwerking met het onderwijs ontwikkelde- innovatietrajecten.

Strijdig gebruik?

11. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat op de locatie, gelet op de bestemming ‘Gemengd-1’ en het feit dat geen sprake is van de aanduiding ‘sporthal’, geen sportschool is toegestaan. Dat betekent dat er op dit punt sprake is van een overtreding waarop in beginsel gehandhaafd diende te worden. Op gronden met de bestemming ‘Gemengd-1’ is wel een ‘leerbedrijf’ in de zin van artikel 4.1, onder b, van de planregels toegestaan. Tussen partijen is in geschil of daarvan bij [bedrijf] sprake is.

Hoewel de definitie van artikel 1.33 van de planregels het woord ‘bedrijf’ bevat, verwijst dit artikel niet expliciet naar artikel 1.11 van de planregels. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet, in tegenstelling tot wat eisers betogen, dat aan de definitie van ‘bedrijf’ van artikel 1.11 van de planregels moet worden voldaan alvorens van een ‘leerbedrijf’ te kunnen spreken. Hoewel artikel 1.26 van de planregels in deze zaak niet van toepassing is, maakt de rechtbank hieruit wel op dat de definitie van een ‘bedrijf’ ruimer is dan artikel 1.11 van de planregels toestaat. Op grond van artikel 1.26 van de planregels kan een ‘bedrijf’ ook diensten verlenen. Naar het oordeel van de rechtbank kan gelet hierop een sportschool zoals [bedrijf] als een dienstverlenend bedrijf worden beschouwd. Dat [bedrijf] een commercieel bedrijf is, is voor deze definitie niet relevant, in tegenstelling tot wat eisers betogen.

De vraag die vervolgens centraal staat is of [bedrijf] een ‘leerbedrijf’ is in de zin van de planregels. [bedrijf] heeft na de met bestreden besluit 1 opgelegde dwangsom vijf praktijkovereenkomsten overgelegd. Het gaat hier om praktijkovereenkomsten met de volgende stagiaires: [stagiaire 1] (van 1 september 2024 tot 24 januari 2025 voor 80 uur), [stagiaire 2] (van 16 september 2024 tot 24 januari 2025 voor 79 uur), [stagiaire 3] (van 1 september 2024 tot 6 juni 2025 voor 432 uur), [stagiaire 4] van 1 september 2024 tot 24 januari 2025 voor 79 uur en [stagiaire 5] van 1 september 2024 tot 27 juni 2025 voor 432 uur). [bedrijf] heeft ter zitting meegedeeld dat er sprake is van een kleinschalige sportschool met slechts twee trainers en een clubmanager. Stagiaires die bij [bedrijf] stage lopen, dragen actief bij aan de lessen. [bedrijf] heeft verder in dit kader meegedeeld dat zij lessen geeft aan leerlingen van de sportopleiding CIOS en het Da Vinci College, bijvoorbeeld Zelfverdediging, leraren van het Daltononderwijs en cursussen Zelfvertrouwen aan kinderen in het basisonderwijs. Eisers hebben deze activiteiten ongemotiveerd betwist.

Gelet op de aard van de hiervoor onder 11.2 genoemde activiteiten die [bedrijf] in directe relatie tot het onderwijs verricht, het aantal uren dat ermee gemoeid is en de belasting daarvan op het kleine team van [bedrijf] , acht de rechtbank de leercomponent bij [bedrijf] van voldoende gewicht om van een ‘leerbedrijf’ in de zin van de planregels te kunnen spreken. Daarbij wordt de stageovereenkomst van [stagiaire 2] buiten beschouwing gelaten nu deze na 1 september 2024 is aangevangen. Doordat [bedrijf] hiermee maatregelen heeft genomen waardoor zij als een ‘leerbedrijf’ in de zin van planregels is aan te merken, heeft zij op uiterlijk 1 september 2024 aan de last voldaan en is geen sprake meer van een overtreding van het bestemmingsplan. Daarmee is de grondslag van de last onder dwangsom komen te vervallen. Het college heeft de last onder dwangsom op deze basis kunnen intrekken.

Geluidoverlast?

12. De rechtbank stelt vast dat de bestreden besluiten geen besluit bevatten over de door eisers kenbaar gemaakte, ervaren geluidoverlast (als reden voor handhavingsverzoeken 1 en 2). Het college heeft naar aanleiding van deze handhavingsverzoeken echter wel op 25 mei 2023 een geluidmeting laten uitvoeren door de Omgevingsdienst. Uit het op basis daarvan opgestelde meetverslag van 3 juli 2023 volgt een minimale overschrijding van 8 dB(A) van de waardes genoemd in het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit) voor het Langtijdgemiddelde beoordelingsniveau. Doordat er maar op één punt is gemeten, is er niet voldaan aan de HMRI (Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999) zodat de meting alleen als indicatieve meting kan worden gebruikt.

[bedrijf] heeft zelf een akoestisch onderzoek laten uitvoeren door Cauberg Huygen BV. Naar aanleiding van het op basis daarvan opgestelde rapport van 13 juli 2023 heeft [bedrijf] vóór het aflopen van de begunstigingstermijn van 1 september 2024 diverse maatregelen genomen, waaronder het installeren van een geluidisolerend plafond, het begrenzen van de muziek, het ophangen van matten, het plaatsen van kurk tussen de geluidboxen, het herzien van de ophanging van materialen en het verwijderen van de boksring.

De rechtbank acht het aannemelijk dat door deze maatregelen een nieuwe situatie is ontstaan waardoor de initiële geluidmetingen niet meer actueel zijn. De rechtbank oordeelt dan ook dat een nieuwe geluidmeting door het college nodig is om te kunnen vaststellen of er sprake is van een overtreding van de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit. Op grond van artikel 2.17, eerste lid, onder c, van het Activiteitenbesluit dienen eisers toestemming te geven voor het in redelijkheid (doen) uitvoeren van een inpandige geluidmeting. Het college heeft eisers daar ná de door [bedrijf] genomen maatregelen om verzocht. Eisers hebben hier echter niet mee ingestemd.

Ter zitting hebben eisers desgevraagd meegedeeld dat zij niet hebben ingestemd met een nieuwe meting, omdat volgens hen de overtreding van de geluidnormen al is aangetoond met eerder gedane metingen. Eisers hebben zelf een geluidmeting door DPD Consultancy laten verrichten die dit standpunt bevestigt. Hiervan is een rapport van 3 maart 2025 opgesteld waarin onder meer staat dat op tien dagen sprake was van overschrijding van de geluidnormen.

De rechtbank oordeelt dat het de taak van het college is om een overtreding vast te stellen alvorens te kunnen handhaven. Dit vormt een fundamenteel onderdeel van de beginselplicht tot handhaving. De geluidmeting van eisers maakt dit niet anders. Omdat eisers niet hebben ingestemd met een nieuwe inpandige geluidmeting door het college, heeft het college niet kunnen vaststellen of er sprake is van een overtreding van de geluidnormen. Het college is om deze reden bij het bestreden besluit gebleven. De rechtbank oordeelt dat dit voor risico van eisers komt, nu zij medewerking hebben geweigerd. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.

Beoordeling ROT 25/3355

13. Eisers betogen dat (nog steeds) sprake is van een overtreding en dat het college handhavingsverzoek 3 ten onrechte heeft afgewezen.

14. De rechtbank stelt vast dat bestreden besluit 3, voor zover dat op handhavingsverzoek 3 ziet, is genomen op basis van het recht dat vóór 1 januari 2024 van toepassing was. Zoals hiervoor onder 6.2 is vastgesteld, is in deze kwestie echter de Ow en daarbij behorende regelgeving aan de orde. De rechtbank oordeelt dat het college in bestreden besluit 3, voor zover het handhavingsverzoek 3 betreft, dan ook ten onrechte heeft terugverwezen naar wat het college eerder over handhavingsverzoeken 1 en 2 heeft beslist. Handhavingsverzoek 3 betreft een nieuw verzoek van ná 1 januari 2024 dat zelfstandig had moeten worden beoordeeld onder de Ow. Het college heeft op dit punt een besluit op basis van een onjuist wettelijk kader genomen en dat levert een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek op. De rechtbank zal het college in de gelegenheid stellen dit gebrek te herstellen.

Het beroep in ROT 25/3355 is gelet hierop gegrond. Op grond van artikel 8:72, eerste lid, van de Awb zal de rechtbank bestreden besluit 3 vernietigen voor zover dat op handhavingsverzoek 3 ziet.

Conclusie en gevolgen

De rechtbank ziet gelet op (de aard van) de gebreken geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit 3 in stand te laten. Het college zal immers ten aanzien van handhavingsverzoek 3 een geluidonderzoek moeten laten uitvoeren om te kunnen vaststellen of er sprake is van een overtreding. Zij draagt het college dan ook op om een nieuw besluit op bezwaar te nemen ten aanzien van handhavingsverzoek 3 met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft eisers hierbij in overweging om alsnog mee te werken aan dat door het college te verrichten geluidonderzoek.

Omdat de rechtbank in het beroep in 24/3187 toepassing geeft aan artikel 6:22 van de Awb en het beroep in 25/3355 gegrond verklaart, bepaalt zij dat het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht in beide beroepen vergoedt. Ook krijgen zij een vergoeding van hun proceskosten.

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.