RECHTBANK ROTTERDAM
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 mei 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
Autoriteit Consument en Markt (ACM)
Samenvatting
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/5408
en
(gemachtigden: mr. L.P. Kunst en mr. A.B. Makkinga).
1. Deze uitspraak gaat over de door de ACM gehandhaafde afwijzing van de aanvraag van eiser om op grond van de Wet open overheid (Woo) alle communicatie en acties of maatregelen van de ACM naar aanleiding van een melding van eiser in 2024 over vermeende prijsafspraken door het College van Adviserend Tandartsen
(CAT) namens Zorgverzekeraars Nederland.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat niet de Woo maar de Instellingswet Autoriteit Consument en markt (Instellingswet) van toepassing is op de door eiser verzochte informatie. De ACM heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de Instellingswet zich verzet tegen openbaarmaking van de verzochte documenten. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. De ACM heeft het verzoek om openbaarmaking met een besluit van 19 februari 2025 afgewezen. Met het bestreden besluit van 19 juni 2025 op het bezwaar van eiser is de ACM bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
4. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
5. De ACM heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend. Met overeenkomstige toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft alleen de rechtbank kennis genomen van de stukken waarop de weigering om openbaarmaking ziet.
6. De rechtbank heeft het beroep op 15 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen eiser en de gemachtigden van de ACM .
Voorgeschiedenis en besluitvorming ACM
7. Eiser voert een tandartspraktijk. Eiser heeft in het verleden bij de ACM melding gedaan over prijsafspraken door het CAT. Omdat eiser van de ACM geen terugkoppeling heeft ontvangen, heeft eiser een openbaarmakingverzoek gedaan.
8. De ACM heeft in het besluit van 19 februari 2025 de aanvraag afgewezen. Volgens de ACM vallen drie documenten onder het bereik van artikel 7 en vijftien documenten onder het bereik van artikel 12w van de Instellingswet.
9. Bij de voorbereiding van het bestreden besluit, heeft de ACM vastgesteld dat het verzoek ziet op 33 documenten. Bij het bestreden besluit heeft de ACM de afwijzing van het verzoek gehandhaafd, omdat niet alleen ten aanzien van de 18 eerdere stukken, maar ook ten aanzien van de aanvullende stukken een weigeringsgrond aan de orde is.
10. De ACM heeft in dit verband het volgende overwogen met betrekking tot documenten die volgens haar onder de reikwijdte van artikel 7 van de Instellingswet vallen. Het dossier bevat drie documenten die de ACM heeft verkregen in verband met werkzaamheden ter uitvoering van haar wettelijke taken. De ACM mag gelet op artikel 7, eerste lid, van de Instellingswet de in het kader van ACM -toezicht verkregen gegevens of inlichtingen niet gebruiken voor andere doeleinden dan de uitvoering van wettelijke taken.
11. De ACM heeft in dit verband het volgende overwogen met betrekking tot 30 documenten die volgens haar onder de reikwijdte van artikel 12w van de Instellingswet vallen. 22 documenten heeft de ACM in het kader van haar wettelijke toezichtstaak vervaardigd. Dit zijn documenten in de zin van artikel 12w, eerste lid, van de Instellingswet. Deze documenten kan de ACM openbaar maken, tenzij openbaarmaking naar het oordeel van de ACM in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het aan de ACM opgedragen toezicht. Naar het oordeel van de ACM doet deze uitzondering zich voor. Voor een deel van de documenten geldt dat deze gegevens bevatten die de ACM in het kader van haar toezicht heeft verkregen, of daarop voortbouwen. Daarmee bevatten de vervaardigde documenten gegevens uit (of voortbouwend op) documenten in de zin van artikel 7, eerste lid, van de Instellingswet. Het openbaar maken van documenten die zien op deze communicatie kan ertoe leiden dat de vertrouwensband met de betrokken, onder toezicht gestelde ondernemingen onder druk komt te staan en zij niet langer vrijwillig aan de ACM informatie verstrekken. Acht andere documenten zien op de interne communicatie binnen de ACM over het toezichtdossier. Voor die documenten meent de ACM in het verlengde van het voorgaande evenzeer dat openbaarmaking in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het aan haar opgedragen toezicht.
Standpunten van eiser
12. Eiser heeft in beroep onder meer het volgende aangevoerd. Na publicatie van zijn Woo-verzoek is het CAT opgeheven, maar is er eenzelfde gezamenlijke periodieke overlegstructuur tussen zorgverzekeraars gepland echter onder een nadere naam. Om te voorkomen dat wederom niet geoorloofde afspraken worden gemaakt die de belangen van patiënten schaden is belangrijk dat transparant wordt gemaakt welke afspraken wel en niet mogen worden gemaakt tussen zorgverzekeraars onderling. Eiser stelt dat het in het belang van zijn patiënten is dat door de ACM transparantie wordt gemaakt welke (prijs)afspraken wel en niet tussen zorgverzekeraars gemaakt mogen worden.
Beoordeling door de rechtbank
Is de Woo of de Instellingswet van toepassing?
13. Uit artikel 8.8 van de Woo en de daarbij behorende bijlage volgt dat geen verzoek kan worden gedaan als bedoeld in artikel 4.1 van de Woo als de informatie valt onder de artikelen 7, 12u, 12v en 12w van de Instellingswet (zie ook ECLI:NL:RBROT:2025:11225).
14. In artikel 2, tweede lid, van de Instellingswet is bepaald dat de ACM is belast met de taken die haar bij of krachtens de wet zijn opgedragen. In het vijfde lid is bepaald dat de werkzaamheden van de ACM tot doel hebben het bevorderen van goed functionerende markten, van ordelijke en transparante marktprocessen en van een zorgvuldige behandeling van consumenten. Daaronder wordt verstaan het bewaken, bevorderen en beschermen van een effectieve mededinging en gelijke concurrentievoorwaarden op markten en het wegnemen van belemmeringen daarvoor. In artikel 7, eerste lid, van de Instellingswet is bepaald dat gegevens of inlichtingen welke in verband met enige werkzaamheid ten behoeve van de uitvoering van een taak als bedoeld in artikel 2, tweede lid, zijn verkregen uitsluitend mogen worden gebruikt voor zover dat noodzakelijk is voor de uitvoering van die taak of van enige andere taak als bedoeld in artikel 2, tweede lid. Uit artikel 12u, vierde lid, van de Instellingswet volgt dat openbaarmaking achterwege blijft indien de openbaarmaking van de beschikking naar het oordeel van de ACM in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het aan haar opgedragen toezicht op de naleving. Artikel 12w van de Instellingswet luidt:
“1. De Autoriteit Consument en Markt kan door haar genomen andere besluiten dan beschikkingen tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie of bindende aanwijzing openbaar maken, alsmede andere documenten die door haar of in haar opdracht zijn vervaardigd voor de uitvoering van de aan haar bij of krachtens de wet opgedragen taken.
2. Gegevens die ingevolge artikel 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, van de Wet open overheid niet voor verstrekking in aanmerking komen, worden niet openbaar gemaakt.
3. Artikel 12u, tweede en derde lid, is van overeenkomstige toepassing indien de Autoriteit Consument en Markt op grond van het eerste lid besluit tot openbaarmaking van een besluit.
4. Artikel 12u, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.
5. Eenieder kan verzoeken om toepassing van het eerste lid. Het verzoek wordt toegewezen, voor zover het tweede of het vierde lid hieraan niet in de weg staan.
6. Het eerste lid is niet van toepassing, voor zover een wettelijk voorschrift de openbaarmaking regelt.”
15. De rechtbank heeft vastgesteld dat de 33 documenten waarvan de weigering tot openbaarmaking met het bestreden besluit is gehandhaafd daadwerkelijk vallen onder de reikwijdte van de Instellingswet. De Woo is daarom niet van toepassing.
Is terecht openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 12w van de Instellingswet?
16. Voor 30 documenten waarop het verzoek ziet, geldt dat deze door de ACM zelf zijn vervaardigd in het kader van haar toezichtstaken. Over die documenten oordeelt de rechtbank als volgt.
17. Artikel 12w, eerste lid, van de Instellingswet lijkt de ACM beleidsruimte te bieden om door haar vervaardigde documenten wel of niet openbaar te maken. Gelet op het vijfde lid van artikel 12w van de Instellingswet wordt de beleidsruimte in het eerste lid echter volledig ingekleurd, zodat die neerkomt op een gebonden bevoegdheid. Uit het vijfde lid volgt immers dat het verzoek wordt ingewilligd tenzij het tweede of het vierde lid hieraan niet in de weg staan. Indien aan de toepassingsvoorwaarden wordt voldaan, moet de ACM het verzoek inwilligen. Indien niet aan de toepassingsvoorwaarden wordt voldaan, moet de ACM het verzoek afwijzen. Voor wat betreft dit laatste wijst de rechtbank op de wetsgeschiedenis, Kamerstukken II 2012/13, 33622, nr. 3, p. 62: “Randvoorwaarden voor die afweging zijn (…) dat in ieder geval van publicatie wordt afgezien indien publicatie in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het door de ACM uit te oefenen nalevingstoezicht”. Bij de toepassing van artikel 12w, vierde lid, in verbinding met artikel 12u, vierde lid, van de Instellingswet komt de ACM wel beoordelingsruimte toe. Een eventuele belangenafweging zal zich dus moeten voltrekken in de beoordeling door de ACM of publicatie in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het door de ACM uit te oefenen nalevingstoezicht.
18. De ACM wijst er terecht op dat het doel van het aan de ACM opgedragen toezicht meebrengt dat de ACM informatie uitwisselt met marktpartijen om een goed beeld te krijgen van bijvoorbeeld (de wijze van functioneren van) markten of van bepaalde handelspraktijken en de effecten daarvan op consumenten. Hiervoor is noodzakelijk dat de ACM vrij en in vertrouwen kan communiceren met marktpartijen. Openbaarmaking van documenten die zien op de communicatie tussen de ACM en marktpartijen waar zij toezicht op houdt zou deze vertrouwensband kunnen schaden, met als gevolg dat marktpartijen minder bereid zijn om informatie met de ACM te delen. Daardoor zal de uitvoering van de wettelijke taken van de ACM worden bemoeilijkt. Gelet hierop heeft de ACM in redelijkheid kunnen oordelen dat openbaarmaking van deze documenten in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het aan haar opgedragen toezicht op de naleving, zodat de weigeringsgrond van artikel 12w, vierde lid, in verbinding met artikel 12u, vierde lid, van de Instellingswet van toepassing is. Gelet hierop heeft de ACM reeds om die reden terecht geweigerd die stukken openbaar te maken.
Is terecht openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 7 van de Instellingswet?
19. De resterende drie documenten heeft de ACM niet zelf vervaardigd, maar ontvangen. Met betrekking tot die documenten oordeelt de rechtbank als volgt.
20. Artikel 7 van de Instellingswet is niet gewijzigd met de invoering van de Woo en voorziet anders dan artikel 12w, vijfde lid, van de Instellingswet niet in de mogelijkheid tot het doen van een openbaarmakingsverzoek. Uit het eerste lid volgt dat gegevens of inlichtingen die door de ACM in verband met haar uitvoeringstaken zijn verkregen, uitsluitend mogen worden gebruikt voor zover dat noodzakelijk is voor de uitvoering van die taken. In het tweede lid is geregeld dat het eerste lid niet van toepassing is voor zover een wettelijk voorschrift het gebruik van verkregen gegevens of inlichtingen regelt. Gelet op wat hiervoor is overwogen over het toepassingsbereik van de Woo, is toepassing van het tweede lid niet aan de orde. De overige artikelleden van artikel 7 regelen dat, onder welke omstandigheden en in welke vorm de ACM in afwijking van het eerste lid bevoegd is gegevens of inlichtingen te verstrekken aan andere bestuursorganen, diensten en toezichthouders.
21. Omdat aan de ACM kan worden verzocht om documenten op grond van ofwel de Woo (als de documenten niet zien op de wettelijke taken van de ACM ) ofwel de Instellingswet (als de documenten wel zien op de wettelijke taken van de ACM ) openbaar te maken of daaruit gegevens of inlichtingen te verstrekken, is het aan de ACM om inhoudelijk vast te stellen welke documenten onder artikel 7 van de Instellingswet vallen en welke onder artikel 12w van de Instellingswet (of zelfs onder de Woo). Ten aanzien van de overgebleven documenten heeft de ACM terecht vastgesteld dat die gegevens of inlichtingen bevatten die door de ACM in verband met enige werkzaamheid ten behoeve van de uitvoering van een wettelijke taak zijn verkregen. De ACM heeft het verzoek daarom terecht afgewezen omdat de ACM slechts bevoegd is om gegevens of inlichtingen te verstrekken aan de kring van rechthebbenden als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Instellingswet en eiser niet tot die kring behoort.
Conclusie en gevolgen
22. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de ACM de verzochte documenten niet openbaar hoeft te maken of aan eiser hoeft te verstrekken. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.