[naam eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: mr. I.M. van den Heuvel),
en
Belastingdienst/Toeslagen, verweerder.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door verweerder vastgestelde compensatie over de toeslagjaren 2006 tot en met 2011.
Met het besluit van 25 maart 2022 (bestreden besluit) is verweerder gedeeltelijk tegemoet gekomen aan het bezwaar van eiseres door een aanvullende compensatie toe te kennen.
De rechtbank heeft het beroep op 24 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres en haar gemachtigde deelgenomen. Namens verweerder waren aanwezig mr. M. Krari en mr. N. Hatit.
De uitspraaktermijn is met zes weken verlengd.
Totstandkoming van het besluit
Feiten
1. Eiseres heeft over de jaren 2006 tot en met 2011 via diverse kinderopvanginstellingen kinderopvang geregeld voor haar twee kinderen. Zij ontving kinderopvangtoeslag. Verweerder heeft bij verschillende besluiten de kinderopvangtoeslag voor deze jaren lager vastgesteld dan het bedrag dat als voorschot was verstrekt. Dit heeft geleid tot diverse terugvorderingen.
Op 4 maart 2020 heeft eiseres zich gemeld voor herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag.
Bij besluit van 23 februari 2021 heeft verweerder eiseres op basis van de zogeheten Catshuisregeling een bedrag van € 30.000,- toegekend.
Op 16 maart 2021 heeft verweerder aangekondigd dat eiseres in aanmerking komt voor compensatie van de kinderopvangtoeslag voor in totaal € 53.106,-. Dit is inclusief de al uitbetaalde € 30.000,-.
Bij het primaire besluit van 7 mei 2021 heeft verweerder de compensatie vastgesteld op
€ 53.262,- betreffende de kinderopvangtoeslagjaren 2006 tot en met 2011. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Op 19 januari 2022 heeft een hoorzitting plaatsgevonden ten overstaan van de Bezwaarschriften Advies Commissie (BAC). De BAC heeft verweerder geadviseerd het bedrag aan immateriële schade bij te stellen tot aan de datum van de beslissing op bezwaar en de compensatie van 1% over het gehele bedrag opnieuw vast te stellen. Verder heeft de BAC verweerder geadviseerd een vergoeding voor de kosten van bezwaar toe te kennen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en eiseres nog een bedrag van in totaal € 1.010,- toegekend. Eiseres heeft hiermee in totaal
€ 54.272,- aan (forfaitaire) compensatie betreffende de kinderopvangtoeslagjaren 2006 tot en met 2011 ontvangen.
Beoordeling door de rechtbank
Achtergrond
2. In de uitvoering van de kinderopvangtoeslag in voorgaande jaren zijn fouten gemaakt, waarvan ouders de dupe zijn geworden. Deze toeslagenaffaire heeft geleid tot verschillende herstelregelingen om burgers te compenseren voor deze fouten. De compensatie wordt door verweerder toegekend. De uitvoering van deze regelingen is belegd bij de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT). De rechtbank stelt vast dat de compensatiebesluiten hier in geding gebaseerd zijn op de compensatieregeling van artikel 49b van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) en de beleidsregels zoals neergelegd in het Besluit Compensatieregeling CAF 11 en vergelijkbare (CAF-)zaken (Besluit Compensatieregeling). Met ingang van 5 november 2022 is de Wet hersteloperatie Toeslagen (Wht) van kracht. Voornoemde compensatieregeling is met ingang van die datum ondergebracht in de Wht. Op grond van het overgangsrecht worden compensatiebeschikkingen, die in het kader van de hersteloperatie toeslagen zijn genomen vóór de inwerkingtreding van de Wht, aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens de Wht.
Wettelijk kader
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Standpunt eiseres
4. Eiseres wijst erop dat verweerder enerzijds stelt dat in de definitieve compensatiebeschikking de integrale schade wordt vergoed, maar anderzijds stelt dat eiseres zich daarvoor tot de Commissie Werkelijke Schade (CWS) zal moeten wenden. De definitieve compensatiebeschikking lijkt niet de vergoeding van de werkelijk geleden schade te behelzen. Het feit dat de schadeafhandeling via twee trajecten plaatsvindt is verwarrend en in strijd met de rechtszekerheid. Doordat eiseres meerdere psychisch belastende procedures zal moeten voeren is zij in haar belangen geschaad. Ten onrechte heeft verweerder het bestreden besluit niet aangehouden tot nadat de CWS advies heeft uitgebracht.
Verder stelt eiseres dat zij schade heeft geleden door het moeten maken van privéschulden en het leven onder het bestaansminimum. Deze schade moet ook worden vergoed.
Eiseres stelt daarnaast dat verweerder ten onrechte niet heeft gereageerd op het bezwaar met betrekking tot de te laag berekende terugbetaalde toeslag.
Tot slot stelt eiseres dat de forfaitaire vergoeding van € 500,- per half jaar niet voldoende compensatie is voor de geleden immateriële schade. Er moet aansluiting worden gezocht bij de vergoeding die in het strafrecht gebruikelijk is. Volgens eiseres is sprake van schending van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Standpunt verweerder
5. Verweerder benadrukt dat de wijze van afhandeling van de schade niet in strijd is met enige rechtsregel. Hij heeft het bestreden besluit terecht niet aangehouden tot nadat de CWS haar advies heeft uitgebracht.
Verder stelt verweerder dat hij heeft gereageerd op het bezwaar van eiseres daar waar het gaat om het volgens haar te laag berekende bedrag aan terugbetaalde toeslag.
Het moeten leven onder het bestaansminimum kan niet als afzonderlijke schadepost worden gecompenseerd onder de compensatieregeling, omdat deze uit limitatieve posten bestaat. Voor deze schadepost kan eiseres zich tot de CWS wenden.
Bij het toekennen van immateriële schadevergoeding gaat het volgens verweerder om een forfaitair bedrag en eiseres kan zich wenden tot de CWS als zij van mening is dat haar feitelijke schade hoger ligt.
Compensatietraject
De compensatieregeling van de Wht omvat een (deels forfaitaire) compensatie voor een aantal limitatief opgesomde schadeposten, genoemd in artikel 2.2 van de Wht. Indien gedupeerden meer schade hebben geleden dat op grond hiervan vergoed wordt, kunnen zij een aanvullende compensatie voor de werkelijke schade aanvragen. De CWS adviseert verweerder over de aanvullende compensatie. De wet kent dus twee gescheiden trajecten.
Het is een bewuste keuze geweest van de wetgever om de procedure van de compensatie en de aanvullende compensatie te scheiden. Er zijn geen gronden om aan te nemen dat de manier waarop de procedure is ingericht in strijd is met hogere regelgeving.
Ter zitting is door de gemachtigde van verweerder toegelicht dat het splitsen van de procedure waarbij eerst voor een aantal limitatieve schadeposten (forfaitaire) vergoedingen worden toegekend, ervoor zorgt dat in deze fase sneller beslissingen over compensatie kunnen worden genomen. De schade die daarna resteert kan in een traject met betrekking tot de vergoeding van de werkelijk geleden schade aan de orde worden gesteld.
Deze procedure gaat over de eerste fase. De stelling van eiseres dat verweerder het bestreden besluit in deze procedure had moeten aanhouden totdat de CWS had geadviseerd in de daarop volgende fase van de aanvullende schadevergoeding, gaat niet op. Zoals hiervoor overwogen, is de compensatieregeling zo ingericht dat sprake is van beoordeling in verschillende fasen met ieder een eigen beoordelingskader. De advisering door de CWS ziet op de tweede fase en dus niet op de beoordeling in dit geding, zodat verweerder niet gehouden was daarop te wachten. Het feit dat in beide fasen dezelfde schadeposten aan de orde kunnen zijn, maakt dat niet anders. Dat is inherent aan de wijze waarop de procedure is ingericht. Overigens staat tegen het separate besluit van verweerder over de aanvullende schadevergoeding het rechtsmiddel van bezwaar open, waarvan eiseres ook gebruik heeft gemaakt. Eiseres wordt aldus niet benadeeld door het feit dat zij voor de werkelijke schade een afzonderlijke procedure moet starten.
Limitatief stelsel van de compensatieregeling
In artikel 2.2 van de Wht is een limitatieve opsomming opgenomen van de componenten waaruit de compensatie kan bestaan. Schadeposten die niet worden genoemd in dit artikel kunnen hierdoor of om deze reden niet worden meegenomen in het compensatiebesluit.
De door eiseres gestelde schade die zij heeft geleden wegens het maken van privéschulden en het feit dat zij onder het bestaansminimum heeft moeten leven, valt niet onder de componenten genoemd in artikel 2.2 van de Wht. Als eiseres deze schade vergoed wenst te zien, zal zij aanvullende compensatie voor de werkelijke schade moeten aanvragen. Verweerder heeft eiseres overigens in de brief van 23 februari 2022 en in het verweerschrift gewezen op de mogelijkheden die de Wht kent op het gebied van schulden.
Berekening schadecomponent terugbetaalde kinderopvangtoeslag
Een van de schadecomponenten van de compensatieregeling betreft de terugbetaalde kinderopvangtoeslag. Verweerder is in de berekening voor het compensatiebedrag uitgegaan van een bedrag van € 27.039,- voor de kinderopvangtoeslag dat eiseres eerder moest terugbetalen of niet heeft gekregen, inclusief rente. Eiseres heeft haar bezwaarschrift aangegeven dat dit bedrag niet juist is en € 33.735,- dient te zijn.
Anders dan eiseres meent, is verweerder in het bestreden besluit, onder verwijzing naar wat in de schriftelijke reactie van 23 december 2021 is uiteengezet, wel ingegaan op de bezwaren ten aanzien van het volgens eiseres te laag berekende bedrag aan terugbetaalde toeslag.
Verweerder heeft aangegeven dat de hoogte van het bedrag is berekend met de gegevens van het Landelijk Incasso Centrum (LIC). Verweerder heeft inzage verschaft in de LIC betaal- en verrekenoverzichten en de berekening van de rentevergoedingen over de toeslagjaren in geding.
Zeker nu eiseres wordt bijgestaan door een professioneel rechtsbijstandverlener mag van haar worden verwacht dat zij gemotiveerd kan aangeven waarom de door verweerder onderbouwde berekening niet juist zou zijn. Zij heeft echter niet aangegeven wat verweerder onjuist zou hebben berekend.
Eiseres heeft stukken overgelegd die het door haar gestelde bedrag van € 33.735,- onderbouwen. De rechtbank stelt vast dat in de berekening van eiseres ook toeslagen zijn betrokken die zien op andere jaren dan de in geding zijnde jaren 2006 tot en met 2011. Verder heeft eiseres naast betalingen van kinderopvangtoeslag ook betalingen van zorgtoeslag bij haar berekening betrokken. Eiseres heeft hiermee onjuiste uitgangspunten gehanteerd in haar berekening, zodat deze niet kan worden gevolgd.
Nu eiseres geen andere gronden tegen de berekening van verweerder heeft aangevoerd, gaat de rechtbank uit van de juistheid van het bedrag van € 27.039,- zoals in de compensatieberekening is opgenomen.
Hoogte van de schadecomponent immateriële schadevergoeding
De hoogte van de schadecomponent immateriële schadevergoeding is vastgesteld op een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar. Eiseres heeft gesteld dat, gelet op haar persoonlijke situatie, dit forfaitaire bedrag hoger had moeten worden vastgesteld, waarbij aansluiting bij in het strafrecht geldende bedragen zou moeten worden gezocht. Eiseres vindt een schadevergoeding van € 105,- per dag redelijk.
De rechtbank stelt voorop dat aan het bestreden besluit het op dat moment geldende Besluit Compensatieregeling ten grondslag lag en dat deze regeling beleidsregels bevat. Dat betekent dat het in beginsel mogelijk is van die beleidsregels af te wijken. Op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht handelt een bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Van dat laatste is de rechtbank niet gebleken. Indien eiseres van mening is dat zij meer immateriële schade heeft geleden dan forfaitair is vergoed, kan zij zich melden bij de CWS. Anders dan eiseres kennelijk meent, staat formele rechtskracht van een besluit over de forfaitaire vergoeding voor immateriële schade hieraan niet in de weg.
Uitgaande van het in artikel 2.3, vierde lid, van de Wht genoemde bedrag van € 500,- per half jaar heeft verweerder de immateriële schadevergoeding niet te laag vastgesteld.
Voor zover eiseres een vergelijking heeft getrokken met de schadevergoeding die in het strafrecht wordt toegekend overweegt de rechtbank dat het bedrag van € 105,- per dag geldt voor onrechtmatige detentie. Daarvan is hier geen sprake. Een vergelijking met de bedragen die in het strafrecht gebruikelijk zijn, gaat reeds daarom niet op. De rechtbank ziet ook niet in dat sprake zou zijn van strijd met artikel 6 van het EVRM.
Conclusie en gevolgen
10. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat verweerder de in het bestreden besluit toegekende compensatie niet te laag heeft vastgesteld. Het beroep is ongegrond.
Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Govaers, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. S.A.M.L. van de Sande, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Vermunt, griffier, op 23 juni 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage – wettelijke bepalingen
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Wet hersteloperatie toeslagen
(geldend vanaf 5 november 2022)
Artikel 2.1. Compensatie en aanvullende compensatie voor aanvrager kinderopvangtoeslag
1. De Belastingdienst/Toeslagen kent op aanvraag compensatie toe aan een aanvrager van een kinderopvangtoeslag, die schade heeft geleden, doordat ten aanzien van hem:
a. voor 23 oktober 2019 bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid van de Belastingdienst/Toeslagen; of
b. de toepassing van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, de Wet kinderopvang of de op die wetten berustende bepalingen bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem.
(…)
3. Aan een aanvrager van compensatie die aannemelijk maakt dat en in welke mate de door hem werkelijk geleden schade overeenkomstig het civiele schadevergoedingsrecht hoger is dan een bedrag als bedoeld in artikel 2.3, eerste tot en met zevende lid, wordt door de Belastingdienst/Toeslagen op aanvraag aanvullende compensatie voor de werkelijke schade toegekend.
(…)
Artikel 2.2. Componenten compensatie voor aanvrager kinderopvangtoeslag
De compensatie bestaat uit:
Artikel 2.3. Hoogte compensatie en aanvullende compensatie voor aanvrager kinderopvangtoeslag
1. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel a, is gelijk aan het bedrag dat als gevolg van de beschikking niet is toegekend of is teruggevorderd, vermeerderd met het bedrag van de rente die is begrepen in een beschikking tot terugvordering en verminderd, maar niet verder dan tot nihil, met:
a. een nog niet betaald bedrag van de terugvordering en van de rente; of
b. een alsnog toegekende kinderopvangtoeslag of een verhoging daarvan met betrekking tot het berekeningsjaar waarop de compensatie betrekking heeft.
(…)
Artikel 5.2. Andere commissies
1.Bij ministeriële regeling stelt Onze Minister van Financiën commissies in met het oog op de uitvoering van de artikelen 2.1 tot en met 2.4.(…)
Artikel 8.6. Overgangsrecht in verband met terugwerking van de artikelen van de afdelingen 2.1, 2.4, 3.1, 4.1 en 4.2
Beschikkingen ter zake van compensatie (…) die in het kader van de hersteloperatie toeslagen zijn gegeven voor het tijdstip van inwerkingtreding van de artikelen van afdeling 2.1, 2.4, 3.1, 4.1 onderscheidenlijk 4.2, worden vanaf dat tijdstip aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens het artikel van afdeling 2.1, 2.4, 3.1, 4.1 of 4.2 waarin de desbetreffende herstelregeling is opgenomen.
Instellingsregeling Commissie aanvullende schadevergoeding werkelijke schade (geldend vanaf 5 november 2022)
Artikel 3. Instelling en taak
1.Er is een Commissie aanvullende schadevergoeding werkelijke schade.
2. De commissie heeft tot taak:
a. het toetsen van en adviseren over aanvragen tot toekenning van aanvullende compensatie voor de werkelijke schade als bedoeld in artikel 2.1, derde lid, van de wet.
(…)
Besluit Compensatieregeling CAF 11 en vergelijkbare (CAF-) zaken
(geldend van 8 september 2020 tot en met 4 november 2022, vervallen per 2 februari 2023 met terugwerkende kracht tot en met 5 november 2022)
Dit besluit bevat beleidsregels voor de verstrekking van een compensatie aan ouders vanwege de institutioneel vooringenomen handelwijze van de Belastingdienst/Toeslagen in het kader van CAF 11 en vergelijkbare (CAF-)zaken.
Elementen van de compensatieDe compensatie bestaat uit een geldbedrag dat de Belastingdienst/Toeslagen uitbetaalt aan de betreffende ouder. De compensatie bevat de volgende elementen:1.Compensatie voor correctiebesluiten (…) alsmede een rentevergoeding voor de gemiste kinderopvangtoeslag (…).2. Compensatie voor veronderstelde immateriële schade (…).3. Compensatie voor veronderstelde materiële schade (…).4. Compensatie voor invorderingskosten (…).5. Compensatie voor proceskosten (…).De hoogte van de compensatie is de optelsom van de bedragen voor de verschillende elementen. Het bedrag van de compensatie wordt in bepaalde situaties verminderd (…). Daarnaast volgt er nog een extra compensatie van 1% over het geheel aan compensatie dat op grond van dit besluit wordt toegekend (…).
De aanvullende compensatie voor de werkelijke schadeEen ouder die op grond van onderdeel 2 tot de doelgroep van deze compensatieregeling behoort, kan in aanmerking komen voor een aanvullende compensatie voor de werkelijke schade. De ouder komt hiervoor in aanmerking als hij aannemelijk maakt dat zijn werkelijke schade als gevolg van het handelen door de Belastingdienst/Toeslagen hoger is dan de compensatie waarop hij op grond van onderdeel 3 van dit besluit aanspraak maakt. Voor zover de ouder reeds een bedrag aan schadevergoeding heeft ontvangen in verband met de gedragingen en/of besluiten waarvoor op grond van onderhavig besluit compensatie wordt geboden, wordt tot dat bedrag geen aanvullende compensatie voor de werkelijke schade toegekend.
Procedure
De ouder kan tot en met 31 december 2023 bij de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek tot vergoeding van de werkelijke schade indienen. Hierbij zal de ouder aannemelijk moeten maken dat (en in welke mate) hij recht heeft op aanvullende compensatie voor werkelijke schade. De ouder zal informatie moeten verschaffen waaruit met toepassing van het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht aannemelijk wordt dat en in welke mate daadwerkelijk sprake is van aanvullende schade en dat die schade het gevolg is van een institutioneel vooringenomen handelwijze van de Belastingdienst/Toeslagen. De Belastingdienst/Toeslagen zal het verzoek voor advies voorleggen aan de Commissie aanvullende schadevergoeding werkelijke schade.
De Belastingdienst/Toeslagen neemt vervolgens een besluit met betrekking tot de aanvullende compensatie waarbij het advies van de Commissie aanvullende schadevergoeding werkelijke schade leidend is. Dit besluit is een beschikking in de zin van de Awb. De ouder kan bezwaar maken bij de Belastingdienst/Toeslagen tegen deze beschikking. Een onafhankelijke bezwaarschriftenadviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb brengt advies uit over dit bezwaar. In de regel zal de Belastingdienst/Toeslagen dit advies volgen bij het doen van uitspraak op bezwaar.
Het in de beschikking genoemde bedrag aan compensatie wordt door de Belastingdienst/Toeslagen uitbetaald op het bij de Belastingdienst/Toeslagen bekende rekeningnummer van de ouder.