ECLI:NL:RBZWB:2025:8386, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 28-11-2025, 24/914 GEMWT

Procesverloop

Beoordeling door de rechtbank

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.

De verzoeken om handhaving zijn allemaal in het jaar 2022 ingediend. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze tussenuitspraak.

Het bestreden besluit

Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het recreatief verhuren van de woningen in strijd is met artikel 19, aanhef, en onder 1 van het Bestemmingsplan. Er is dus sprake van overtredingen, maar het college ziet om verschillende redenen aanleiding om af te zien van handhavend optreden.

Ten aanzien van [adres 2] is op 24 september 2019 een brief verzonden waarin staat dat het is toegestaan om het gebruik van de woning voor recreatieve verhuur voort te zetten, totdat een standpunt is ingenomen over het wel of niet toestaan van recreatieve verhuur bij woningen buiten het werkingsgebied van de Huisvestingsverordening tweede woningen 2023 (Huisvestingsverordening 2023). De eigenaar van [adres 2] komt dus een beroep toe op het vertrouwensbeginsel. Zodra het college een nader standpunt heeft ingenomen over recreatieve verhuur van deze categorie tweede woningen, kan dat ertoe leiden dat er alsnog handhavend opgetreden gaat worden.

Ten aanzien van [adres 1] stelt het college dat handhaving onevenredig is. Deze woning bevindt zich in het hogere prijssegment, buiten het werkingsgebied van de Huisvestingsverordening 2023, en is niet bereikbaar voor aankoop door starters of doorstromers. Op dit moment wordt het gebruik van tweede woningen gemeentebreed onderzocht en wordt er gewerkt aan beleidsregels over tweede woningen die recreatief verhuurd worden. Er wordt gehandhaafd op basis van prioriteit en capaciteit. In eerste instantie betekent dit dat op onjuist gebruik van woningen binnen het werkingsgebied van de Huisvestingsverordening 2023 wordt gehandhaafd.

[adres 3] ligt binnen het werkingsgebied van de Huisvestingsverordening 2023. Op grond van de overgangsbepalingen in de ‘Gebruiksverordening gebouwen Domburg’(1985) en de Huisvestingsverordening 2023 mag de woning volgens het college als recreatiewoning gebruikt blijven worden. Ook is in 2001 een vergunning verleend voor het vergroten van deze recreatiewoning. Daarnaast is in 2015 een brief over de verervingsmogelijkheden gestuurd en het pand was in de voormalige gemeente Domburg ook al bekend als recreatiewoning.

Beroepsgronden

Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 jo. 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (motiveringsbeginsel) en artikel 3:3 Awb (détournement de pouvoir). Het is voor eiseres duidelijk dat het college door het afwijzen van de handhavingsverzoeken bewust tijd heeft gekocht vanwege de financiële belangen van de woningeigenaren. Verder heeft het college in strijd met artikel 7:4, tweede lid, Awb gehandeld door niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan de hoorzitting in bezwaar te overleggen. Het college heeft daardoor het recht op hoor en wederhoor en het fair-play beginsel geschonden.

Bij [adres 2] stelt eiseres daarnaast dat geen sprake is van een ondubbelzinnige toezegging, omdat de eigenaar van deze woning precies wist hoe het zat toen hij de vragen stelde die hebben geleid tot de brief van 24 september 2019. Daarnaast had het college, gezien het aanzienlijke financiële voordeel van de woningeigenaar, onderzoek moeten doen naar de ongeoorloofde beïnvloeding van de ondertekenaar van de brief. Ook zit er geen einddatum aan de gestelde toezegging omdat er geen zicht op is wanneer er nieuw beleid zal zijn. Voor zover de prioriteitsstelling waarover het college spreekt is vastgesteld in beleidsregels, zijn die niet appellabel. Eiseres meent dan ook dat de rechtbank een oordeel dient te geven over de rechtmatigheid van de prioriteitsstelling in zoverre die is vastgesteld in de beleidsregels (exceptieve toetsing).

Bij [adres 1] heeft het college volgens eiseres onvoldoende gemotiveerd waarom handhaving onevenredig is. Er is ongemotiveerd afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie en er is geen zicht op wanneer er nieuw beleid zal zijn. Bovendien geldt dat het bouwdossier nog niet beschikbaar was, waardoor het college had moeten wachten met het nemen van het bestreden besluit.

Bij [adres 3] voert eiseres aan dat de term ‘recreatie-woonverblijf’ die voorkomt in de door het college aangehaalde ‘Gebruiksverordening gebouwen Domburg’ moet worden geduid als ‘tweede woning’ en niet als ‘recreatieve verhuur’. Daarnaast houdt de brief van 11 november 2015 slechts een niet op rechtsgevolg gericht bestuurlijk rechtsoordeel in. Verder zijn door het college voorafgaand aan de hoorzitting in bezwaar geen stukken ter inzage gelegd waaruit blijkt hoe de huidige eigenaar van de woning de eigendom daarvan heeft verkregen en of steeds sprake is geweest van een overdracht van de woning tot en met de tweede graad.

Ten slotte verzoekt eiseres om een immateriële schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn en verzoekt zij bij vernietiging van het bestreden besluit een dwangsom op te leggen als het college niet tijdig een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt.

Oordeel van de rechtbank

6. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden de verzoeken om handhaving van eiseres tegen het recreatief verhuren van drie woningen heeft afgewezen.

Wettelijk kader

Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt - voor zover hier relevant - dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

Niet in geschil is dat de woningen in het Bestemmingsplan de bestemming ‘wonen’ hebben. De gronden met de bestemming ‘wonen’ zijn op grond van artikel 19.1, aanhef en onder a, van het Bestemmingsplan bestemd voor wonen.

Verder is niet in geschil dat het recreatief verhuren in strijd is met artikel 19.1, aanhef en onder a van het Bestemmingsplan, tenzij er een geslaagd beroep gedaan kan worden op het overgangsrecht.

Is sprake van een overtreding?

8. Niet in geschil is dat recreatief verhuren van de woningen in strijd is met het Bestemmingsplan en dat aan de betreffende woningeigenaren geen beroep op het overgangsrecht toekomt. Er is dus bij alle drie de woningen sprake van een overtreding van het Bestemmingsplan.

Gebruik van de bevoegdheid tot handhaving

Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Dat wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan van deze beginselplicht afwijken, bijvoorbeeld als er een concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Naar het oordeel van de rechtbank is van een concreet zicht op legalisatie bij deze woningen geen sprake, alleen al vanwege het feit dat de eigenaren van de woningen geen aanvraag hebben ingediend voor het van het Bestemmingsplan afwijkende gebruik. Wel kan bijvoorbeeld een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel een bijzondere omstandigheid opleveren op grond waarvan van handhaving kan of moet worden afgezien.

[adres 2]

Volgens het college komt aan de eigenaar van de woning aan de [adres 2] een beroep op het vertrouwensbeginsel toe vanwege een brief van 24 september 2019. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, moeten volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), drie stappen worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging. De vraag is of de uitlating kan worden gekwalificeerd als een toezegging, waaruit de belanghebbende kon en mocht afleiden hoe het college in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Bij de tweede stap moet de rechtbank de vraag beantwoorden of de toezegging aan het college kan worden toegerekend. De vraag is dan of belanghebbende mocht veronderstellen dat de ambtenaar die de toezegging deed de opvatting van het college vertolkte.

In de brief van het college van 24 september 2019 aan de eigenaar van deze woning staat onder meer het volgende:

“Tot de tijd dat er een besluit over uw zaak (en andere zaken) wordt genomen kunt u het gebruik van het pand aan de [adres 2] voor recreatieve verhuur voortzetten.”

Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit deze brief een duidelijke en ondubbelzinnige toezegging, namelijk dat deze woning (voorlopig) gebruikt mag worden voor recreatieve verhuur. Deze brief is een reactie op de vragen van de woningeigenaar om duidelijkheid te krijgen over wat wel of niet was toegestaan. Van het antwoord daarop mag hij dan uitgaan, ook als hij, zoals eiseres aanvoert, op grond van het Bestemmingsplan had kunnen weten dat de verhuur niet was toegestaan.

Uit de ondertekening van de brief blijkt ook dat deze is verstuurd namens het college. De rechtbank is daarom van oordeel dat aan stap één en twee is voldaan. De stelling van eiseres dat de toezegging kan zijn ingegeven door ongeoorloofde beïnvloeding is niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd, zodat deze stelling alleen al daarom niet tot een ander oordeel kan leiden.

Nu zowel de eerste als de tweede vraag bevestigend zijn beantwoord, volgt de derde stap. In het kader van de derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid van het college. De rechtbank zal gelet op vaste jurisprudentie beoordelen of het college hierbij een redelijke belangenafweging heeft gemaakt.

Voor wat betreft de derde stap is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid het belang van de eigenaar van deze woning om het pand voor recreatieve verhuur te kunnen gebruiken zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het algemene belang en het belang van eiseres dat met handhaving is gediend. Daarbij overweegt de rechtbank het volgende.

Tijdens de zitting heeft het college gemotiveerd op welke wijze hij invulling geeft aan de belangenafweging bij al dan niet handhavend optreden tegen illegale recreatieve verhuur van woningen. Het college heeft verklaard de prioriteit bij handhavend optreden te leggen bij handhavingsverzoeken over woningen binnen het werkingsgebied van de Huisvestingsverordening 2023 en daarbij te focussen op woningen waar de illegale verhuur is gestart na 1 januari 2013. Deze prioritering is nog niet vastgelegd in publiceerbare beleidsregels. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet onbegrijpelijk dat het college deze prioritering aanbrengt aangezien in de gemeente kennelijk driehonderd ‘oude tweede woningen’ staan die mogelijk ook recreatief worden verhuurd. Omdat [adres 2] buiten het werkingsgebied van de Huisvestingsverordening 2023 is gelegen, valt deze woning alleen al daarom niet onder de nu geprioriteerde woningen.

Het college heeft gezien de gedane toezegging, gecombineerd met het feit dat de woning buiten het werkingsgebied van de Huisvestingsverordening 2023 is gelegen, op goede gronden geweigerd handhavend op te treden tegen de recreatieve verhuur van [adres 2] . Het beroep slaagt dus niet voor zover het ziet op deze woning.

[adres 1]

De vraag die bij [adres 1] beantwoord moet worden, is of het college op goede gronden heeft geoordeeld dat handhaving onevenredig is.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat handhaving bij deze woning onevenredig is. De stelling dat sprake is van een beperkte prioriteit en capaciteit bij handhaving is onvoldoende onderbouwing om van handhaving af te zien. Anders dan bij [adres 2] is aan de eigenaar van [adres 1] immers nooit een toezegging gedaan dat recreatieve verhuur van de woning is toegestaan. Uit de door eiseres in de procedure gebrachte vergunningstukken (onder meer bijlage 1 bij de aanvullende beroepsgronden van 15 januari 2024) blijkt ook dat er bij de (ver)bouw van deze woning expliciet op is gewezen dat het verboden is om de woning in strijd met de bestemming “wonen” te gebruiken. Dat volgt bijvoorbeeld uit het citaat op pagina 3 van die bijlage, waarin artikel 352 van de toen geldende bouwverordening is opgenomen. Deze woningeigenaar komt, anders dan bij [adres 2] , dus geen beroep op het vertrouwensbeginsel toe.

Ook de motivering dat het hoge prijssegment van de woning reden zou zijn om van handhaving af te zien, overtuigt de rechtbank niet. De woning ligt immers buiten het werkingsgebied van de Huisvestingsverordening 2023, zodat het eigen gebruik als tweede woning sowieso is toegestaan. De woning komt dus ook zonder recreatieve verhuur niet beschikbaar voor de woningvoorraad in Domburg. Waarom de waarde van de woning toch een relevant gegeven zou zijn, heeft het college ook tijdens de zitting niet kunnen toelichten.

Het beroep van eiseres slaagt dus voor zover het ziet op de woning aan het [adres 1] , omdat het bestreden besluit een motiveringsgebrek heeft.

[adres 3]

Recreatieve verhuur van de woning aan de [adres 3] is niet alleen in strijd met het Bestemmingsplan, maar ook ligt deze woning binnen het werkingsgebied van de Huisvestingsverordening 2023. Gebruik van de woning als tweede woning – dus nog los van recreatieve verhuur – is dan alleen toegestaan met een ontheffing. Onder meer is in geschil of voor deze woning een ontheffing is verleend.

Het college is van mening dat deze woning op grond van een in 2001 verleende vergunning, de overgangsbepalingen van de Huisvestingsverordening 2023 en een brief van 11 november 2015 voor recreatieve verhuur gebruikt mag blijven worden door de huidige eigenaren.

Op 11 november 2015 is door het college een brief aan de partner van de eigenaar van deze woning gestuurd over de mogelijkheden voor het behoud van de ontheffing voor gebruik van de woning als tweede woning bij vererving. In de brief staat het volgende:

‘Dit betekent in deze situatie dat wanneer de woning door de eigenaar verkocht wordt aan uw vrouw [= mevrouw [persoon 6] , toevoeging rechtbank], deze toch binnen de lijn van erfgenamen tot en met de tweede graad blijft en de ontheffing van kracht blijft. Voorwaarde hierbij is dat de woning op naam van uw vrouw komt zodat deze binnen de lijn van erfgenamen blijft.’

Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit deze brief een toezegging van het college dat de ontheffing in de zin van de Huisvestingsverordening doorloopt in het geval de woning op naam van mevrouw [persoon 6] komt. Of – zoals eiseres heeft bepleit – het college hierbij een fout heeft gemaakt in de beoordeling wanneer sprake is van vererving tot en met de tweede graad, is gezien deze expliciete toezegging niet relevant.

De rechtbank stelt vast dat eiseres zich in de bezwaarfase ten onrechte niet heeft kunnen uitlaten over de brief van 11 november 2015. De rechtbank ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat eiseres hierdoor niet is benadeeld. Vastgesteld kan immers worden dat eiseres zich in de beroepsfase wel heeft kunnen uitlaten over deze brief.

In de Gebruiksverordening gebouwen Domburg (d.d. 10 december 1985) staat in artikel III Artikel 7: ‘lid a komt te vervallen en wordt vervangen door een nieuw lid a, luidende als volgt: a. Op de dag van inwerkingtreding van deze verordening reeds als recreatie-woonverblijf in gebruik zijnde gebouw, genoemd in de bijlage A, welke als zodanig is gewaarmerkt en bij dit besluit behoort, wordt de ontheffing, als bedoeld in artikel 3, onder a, geacht te zijn verleend’. In de daarop volgende Huisvestingsverordeningen staan vergelijkbare bepalingen.

Op grond van voorgaande overgangsbepaling, in combinatie met bijlage A bij de Gebruiksverordening gebouwen Domburg waarin [adres 3] wordt genoemd als woning waarvoor ontheffing is verleend en de brief van 11 november 2015, geldt dus een ontheffing voor deze woning. De woning op [adres 3] moet dus worden aangemerkt als recreatie-woonverblijf.

Daarmee is echter nog niet gegeven dat ook recreatieve verhuur is toegestaan. Tijdens de zitting heeft het college verklaard dat het voorgaande ook behelst dat de woning gebruikt mag worden voor recreatieve verhuur. In de periode van het opstellen van de Gebruiksverordening gebouwen Domburg bestond namelijk nog geen scherp onderscheid tussen ‘recreatie-woonverblijf’ en ‘recreatieve verhuur’. Waaruit dat zou blijken heeft het college echter niet onderbouwd.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd waaruit blijkt dat onder ‘recreatie-woonverblijf’ ook ‘recreatieve verhuur’ moet worden verstaan. De brief van 11 november 2015 is immers alleen relevant voor zover onder de ontheffing ook recreatieve verhuur valt aangezien anders het niet optreden tegen de overtreding van het Bestemmingsplan hiermee niet gerechtvaardigd wordt. Ook het argument dat in 2001 vergunning is verleend voor uitbreiding van de vakantiewoning, overtuigt niet. Gebruik als eigen vakantiewoning is immers niet in strijd met het Bestemmingsplan.

Omdat het bestreden besluit dus een motiveringsgebrek heeft, slaagt het beroep ook voor zover het ziet op de woning aan de [adres 3] .

Détournement de pouvoir

Eiseres voert aan dat het college in strijd heeft gehandeld met het beginsel van détournement de pouvoir. Het college zou welbewust tijd hebben gekocht vanwege de financiële belangen van de woningeigenaren door het afwijzen van de verzoeken om handhaving om geen financieel bloedbad aan te richten.

Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken van handelen door het college in strijd met het verbod van détournement de pouvoir uit artikel 3:3 van de Awb. In die bepaling staat dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Het college heeft de handhavingsverzoeken van eiseres afgewezen, omdat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Dit is in beginsel een rechtmatig doel om de handhavingsverzoeken af te wijzen. Dat het volgens eiseres duidelijk is dat de afwijzing van de handhavingsverzoeken enkel zou zijn bedoeld om tijd te kopen voor de financiële belangen van de woningeigenaren is niet gebleken. Bovendien heeft eiseres dit niet middels objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd.

Is sprake van een schending van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb, het recht op hoor en wederhoor en het fair-play beginsel?

Eiseres voert aan dat het college vóór de hoorzitting in de bezwaarfase niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd. Dit levert een schending op van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb en is in strijd met het recht op hoor en wederhoor en het fair-play beginsel.

In artikel 7:4, tweede lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift en verder alle op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbende ter inzage legt.

Voor zover vóór de hoorzitting in de bezwaarfase niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken aanwezig waren, is de rechtbank van oordeel dat het college dat in de heroverweging in bezwaar en het bestreden besluit heeft hersteld. Het college heeft tijdens de zitting toegelicht dat de door eiseres overgelegde stukken uit het Zeeuws Archief niet leiden tot een andere conclusie en dat het bestreden besluit juist is. Verder heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend, en is naar aanleiding daarvan gehoord. Er is derhalve geen sprake van een schending van het recht op hoor en wederhoor.

Hoewel de rechtbank ziet dat de besluitvorming in deze procedure niet voortvarend is verlopen, ziet zij geen bewijs voor de stelling dat het college het aanleveren van de stukken uit het Zeeuws Archief bewust heeft vertraagd. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het college op dit onderdeel in strijd heeft gehandeld met het fair-play beginsel.

Conclusie en gevolgen

Zoals hiervoor is overwogen, kleeft aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek bij de weigering tot handhaving bij de woningen op de adressen [adres 1] en [adres 3] .

Om te kunnen komen tot een definitieve beslechting van het geschil ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:51a van de Awb het college opdracht te geven dit gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De rechtbank zal de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen bepalen op zes weken. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet het college afdoende motiveren waarom handhaving ten aanzien van de adressen [adres 1] en [adres 3] onevenredig is.

Als het college geen gebruik wil maken van de gelegenheid om het gebrek te herstellen, dan dient het college dit binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen. Als het college wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres en de derde partij [persoon 1] (eigenaar van [adres 1] in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting einduitspraak doen.

Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat laatste betekent ook dat zij over de verzoeken van eiseres en de eigenaar van [adres 1] om een immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, het verzoek een dwangsom op te leggen, de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Bijlage: voor deze tussenuitspraak relevante wet- en regelgeving

1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.

2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

a. wonen.