RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 december 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats 1] , eiser
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk
Samenvatting
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/4103
(gemachtigde: mr. P. Smit)
en
(gemachtigde: [gemachtigde 1] ).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
[derde-partij 1] uit [plaats 2] ,
[derde-partij 2] uit [plaats 2] (gemachtigde: [gemachtigde 2] ) en
[derde-partij 3] uit [plaats 2] (gemachtigde: mr. M. Magielse)
(derde-partijen).
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag om een omgevingsvergunning van eiser. Eiser is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Mede aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college bij de heroverweging in bezwaar ten onrechte niet alle tijdens de bezwaarprocedure ingediende stukken en gewijzigde tekeningen heeft betrokken. Omdat meerdere onderdelen van de aanvraag daardoor niet volledig zijn beoordeeld, is het besluit onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. Het beroep is daarom gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft op 5 juli 2022 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Deze aanvraag is op 22 november 2022 niet-ontvankelijk verklaard, waarna eiser bezwaar heeft ingesteld. Naar aanleiding van dit bezwaar is op 16 juni 2023 van rechtswege een omgevingsvergunning tot stand gekomen.
Tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning zijn drie bezwaarschriften ingediend namens de derde-partijen.
De bezwaarschriftencommissie heeft op 4 december 2023 geadviseerd de bezwaren gegrond te verklaren, de van rechtswege verleende vergunning te herroepen en een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van eiser.
Met het bestreden besluit van 8 april 2024 heeft het college de bezwaren van de derde-partijen gegrond verklaard, de van rechtswege verleende omgevingsvergunning herroepen en de aanvraag van eiser alsnog geweigerd.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [derde-partij 2] heeft ook schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 28 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college en [derde-partij 3] .
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag om een omgevingsvergunning. Zij doet dat mede aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 5 juli 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
5. Eiser heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van 5 appartementen en 9 parkeerplaatsen aan [adres] te [plaats 2] . De aanvraag ziet op de activiteiten “het bouwen van een bouwwerk” als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub a van de Wabo en “het gebruiken van gronden en/of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan” als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub c van de Wabo.
Het perceel valt binnen het bestemmingsplan ‘Kern [plaats 2] ’ en ‘Veegplan kernen 2017’ en heeft volgens dit bestemmingsplan de enkelbestemming ‘Wonen’ met functieaanduiding ‘detailhandel’.
Tussen partijen is niet in geschil dat het in geding zijnde project in strijd is met artikel 14.2.2 onder d van de planregels, waarin staat dat het bestaande aantal woningen en bouwlagen per bouwvlak niet mag worden uitgebreid. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en sub a, onder 3°, van de Wabo kan in dat geval een omgevingsvergunning worden verleend, mits is voldaan aan de voorwaarden die in dat artikel zijn opgenomen. Het college beschikt over beleidsruimte bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan deze afwijkingsbevoegdheid en dient de betrokken belangen af te wegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht.
Voorts staat vast dat op basis van de oorspronkelijke aanvraag, gelet op de destijds overgelegde stukken, geen omgevingsvergunning kon worden verleend.
Had het college de gewijzigde stukken bij de heroverweging moeten betrekken?
6. Eiser voert aan dat het college bij de beslissing op bezwaar ten onrechte geen volledige heroverweging ex nunc heeft verricht. Volgens eiser had het college bij de heroverweging alle ingediende stukken en gewijzigde tekeningen moeten betrekken. Eiser stelt dat de wijzigingen nagenoeg niets aan de verbouwing van het pand veranderen ten opzichte van de aanvraag van 5 juli 2022. De enige wijziging die ruimtelijk enig gevolg heeft, is de grondruil en het realiseren van tien parkeerplaatsen met groenvoorziening. Volgens eiser komt dat de ruimtelijke uitstraling echter ten goede, als ook de leefbaarheid van de omgeving.
Het college stelt dat zij wel ex nunc heeft getoetst, maar dat de voorgestelde wijziging van de aanvraag in de bezwaarfase niet hoefde te worden meegenomen. Het primaire besluit betrof immers een summiere toetsing van de oorspronkelijke aanvraag. Omdat op dat moment nog geen volledige beoordeling had plaatsgevonden, past een wezenlijk gewijzigde aanvraag volgens het college niet binnen de bezwaarfase. Daarnaast stelt het college dat de wijzigingen niet van ondergeschikte aard zijn en daardoor niet in de beslissing op bezwaar meegenomen konden worden. Vooral het toevoegen van parkeerplaatsen is een omvangrijke wijziging die de ruimtelijke uitstraling van het plan wijzigt en dus niet als wijziging van ondergeschikte aard kan worden beschouwd.
7. De rechtbank stelt voorop dat het college op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verplicht is tot een volledige heroverweging van het primaire besluit. Als uitgangspunt daarbij geldt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar een beoordeling "ex nunc" plaats vindt. "Ex nunc" beoordelen in bezwaar houdt in dat het college de heroverweging in beginsel moet laten plaatsvinden aan de hand van het op het moment van de beslissing op bezwaar geldende recht en feiten en omstandigheden. Deze verplichting strekt echter niet zo ver dat het college gehouden is iedere gewijzigde aanvraag te beoordelen. Indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zo ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, moet daarvoor een nieuwe aanvraag worden ingediend. Geen nieuwe aanvraag is nodig als de wijziging van het bouwplan van ondergeschikte aard is. De vraag of de wijziging van ondergeschikte aard is, dient per concreet geval te worden beantwoord.
Het standpunt van het college dat de voorgestelde wijziging van de aanvraag in de bezwaarfase niet hoefde te worden meegenomen omdat het primaire besluit slechts een summiere toetsing betrof vanwege de van rechtswege verleende vergunning, volgt de rechtbank niet. Aan de verlening van een vergunning van rechtswege liggen per definitie geen inhoudelijke overwegingen ten grondslag. Een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag door het college vindt dan voor het eerst plaats indien bezwaar wordt gemaakt tegen de vergunning van rechtswege. Juist in die gevallen rust op het college bij de beslissing op bezwaar de plicht tot volledige heroverweging. Dit betekent dat in ieder geval alle tijdig ingediende stukken en wijzigingen van ondergeschikte aard moeten worden betrokken bij de beoordeling.
Het college stelt daarnaast dat vooral de wijzigingen die verband houden met het toevoegen van parkeerplaatsen omvangrijke wijzigingen zijn die de ruimtelijke uitstraling van het plan wijzigen. Volgens het college kunnen deze wijzigingen daarom niet als wijzigingen van ondergeschikte aard worden beschouwd en hoeven zij niet bij de heroverweging te worden meegenomen. De rechtbank volgt het college in zoverre dat de wijzigingen die zien op de parkeerplaatsen niet als wijzingen van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt. Het gaat om meerdere aanpassingen in de parkeerindeling, de situering van parkeerplaatsen en het gebruik van een strook grond van de gemeente. Daarmee gaat het om wijzigingen die verder reiken dan een beperkte technische of detailmatige aanvulling en die, in samenhang bezien, de ruimtelijke uitstraling van het plan wijzigen.
De beperking dat slechts wijzigingen van ondergeschikte aard bij de heroverweging mogen worden meegenomen, is in de jurisprudentie ontwikkeld ter bescherming van de belangen van derden. Een uitzondering op deze beperking is mogelijk indien aannemelijk is dat daardoor geen derden worden benadeeld. In dit geval is niet gebleken dat de wijzigingen nadelige gevolgen kunnen hebben voor de belangen van derden. Integendeel, de gewijzigde situering van de parkeerplaatsen en de bijbehorende aanpassingen in onder meer groenvoorziening verbeteren de ruimtelijke uitstraling van het plan.
Gelet op het ontbreken van nadelige gevolgen voor derden en het feit dat de wijzigingen bijdragen aan een betere ruimtelijke inpassing, is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid ook deze gewijzigde stukken bij de heroverweging had moeten betrekken. Door dit na te laten, heeft het college het besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en ontoereikend gemotiveerd.
Daarnaast overweegt de rechtbank dat de melding in de ruimtelijke onderbouwing dat een hogere waardenbesluit moet worden genomen, door het college opgevat had moeten worden als een verzoek om dat hogere waardenbesluit te nemen of op zijn minst aanleiding had moeten zijn om bij eiser na te vragen of dat de bedoeling was. Ook op dit punt is de heroverweging onvolledig geweest.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Omdat de aanvraag nog moet worden beoordeeld aan de hand van alle relevante stukken en mogelijk nog aanvullende informatie van eiser nodig is, kan de rechtbank de rechtgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand laten en ook niet zelf in de zaak voorzien.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij moet het college:
- alle in bezwaar overgelegde stukken en tekeningen betrekken;
- binnen vier weken beoordelen of een hogere waardenbesluit noodzakelijk is en, zo ja, dit besluit nemen of eiser hierover informeren;
- eiser binnen vier weken schriftelijk informeren welke aanvullende gegevens nog nodig zijn voor de beoordeling van de gewijzigde aanvraag, waaronder ten aanzien van de externe veiligheid en de brandveiligheid;
- eiser zes weken de tijd bieden om deze aanvullende gegevens alsnog aan te leveren;
- binnen acht weken de afspraken over het gebruik van de strook gemeentegrond volledig uitwerken en afronden en de uitkomst daarvan bij de nieuwe beslissing op bezwaar betrekken; en
- binnen zes weken na ontvangst van de aanvullende gegevens van eiser een nieuwe beslissing op bezwaar nemen, waarbij alle resultaten van het onderzoek worden betrokken.
Omdat het beroep van eiser gegrond wordt verklaard, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Eiser krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.
Beslissing
De rechtbank:
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Koek, rechter, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 9 december 2025 en openbaar gemaakt door middel van een geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.